時間：2023-11-30 11:21:32
序論：在您撰寫公共管理的內涵時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構?！睉斨赋?，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮?？傊?，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構?！睉斨赋?，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。
這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮?？傊?，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
(-)關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。 但是在什么是公共管理問題上,可謂見仁見智。不說中國,就是“先行者”的西方一些國家也 有類似情形,以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以確定。在此,本人擬 作一次把復雜問題簡單化的嘗試,把公共管理的概念界定為:對公共事務進行管理的社會活 動。具體說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力對公共事 務施加管理的社會活動。
作為管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運作等方面,有許多 共同之處。但作為“公共”管理,它在研究對象及其特點上,又與其他管理有明顯區別。以公 共管理與工商管理為例,公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其 管理過程,而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于:一是管 理目的不同,公共管理的目的是謀求社會公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤;二是 管理性質不同,傳統的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競爭性;三是管理手段不同,傳 統公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經濟手段;工商管理以經濟手段為主,輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點,更要著力找出二者的差異處,以求對 公共管理有全面的認識。
(二)關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識,我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概 括性認識,我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為,就宏觀而論,世上所有的公共事務可 分為三類:一是國家公共事務二是政府公共事務,三是社會公共事務。
1.國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義:“由政治單位在其管 轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能:①立法;②司法;③執行、行政管 理?！边@是廣義的政府(國家)觀。應當指出,這里所指的國家是特指狹義的國家,即廣義國 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家主權統一和領 土完整,制定法律、法規,維護社會秩序等,側重于與國體、政體方面有關的,關乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2.政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋?“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及 其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機 構及法定程序,就這一方面而言,政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。 由此可見,政府就是一個國家或社會的治理機構?！睉斨赋?這是狹義的政府,它專指一 個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀 方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行 政公共事務以及機關內部的公共事務。
3.社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義,而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會”,這里的“社會”,即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一 個領域,它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包 括:教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業;社會服務、社會公用事業以及維持社 會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最 緊密,同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象,因此,它所顯示的 社會公共性也最強。
如前所述,公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務 可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類,因此,我們也應該把種種 公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構 成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異,又要從共 性去歸納它們的統一,用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述,公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的,因此,“國 家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一,然而,比較而言,只有“社會”才是公共管 理的共同內涵。對此,可以從如下幾方面闡述:
(一)公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1.國家的社會職能。正如恩格斯所言,國家不是從來就有的,國家是社會在一定發展 階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調和的對立面。而 為了使這些對立方面,這些經濟利益相互沖突的階級,不致于在無謂的斗爭中把自己和社會 消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量,這種力量應當緩和沖突,把沖突保持在 “秩序”內,這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國 家。因此,國家來自社會,國家的產生是社會發展的需要,是社會內部矛盾發展的結果。
關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論
內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。 然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究， 已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。 但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也 有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬 作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活 動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事 務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多 共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公 共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其 管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是 管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳 統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對 公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概 括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可 分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管 轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管 理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家主權統一和領 土完整，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構及 其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機 構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。 由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構?！睉斨赋?，這是狹義的政府，它專指一 個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀 方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行 政公共事務以及機關內部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府 管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一 個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包 括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社 會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最 緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的 社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務 可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種 公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構 成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共 性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國 家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管 理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展 階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而 為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會 消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在 “秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國 家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。
西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的 結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人 都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利 去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將 自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予 他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“主權者”，權利讓渡的過程就是國家產生的 過程，而這個“主權者”就是國家。 這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與 人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產 物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約 理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達 了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明 國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會 是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就 有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的 消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也 發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域 就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統 治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。 統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮?？傊?，國家存在于社會之中，以 社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一 定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成 部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的 發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的 各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上 政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在 相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映 社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個 沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務 作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的 規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是 把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本 身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和 政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙 印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會 自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位 而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行 自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因 為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成 了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立 的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。 但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善， 隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們 應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向 著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性 公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自 性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這 里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性， 也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“ 公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以 下幾個側面去分析。
1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私 人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體， 就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利 益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治 階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公 共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基 礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切 政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種 社會職能時才能持續下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少， 它們首先都是“河谷灌溉的總經營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性 的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統 治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家 的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了?！边@ 一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產 階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的 方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會 性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表 現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的 利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利 益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家 的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服 務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方 法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體 的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會” 是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見 的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動 的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服 務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學 理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會 責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望， 構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公 平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標： 其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織 存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界 的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價 值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國 家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納 稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府 提高為社會公眾服務的質量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公 共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參 與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通 過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的 制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和 非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由 各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改 用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面， 也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新 聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共 管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過 程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組 成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性 內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵， 并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科 體系。
三、應當注意的兩個問題 上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。 國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組 織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而 言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少 本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治” 的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政 治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否 推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級 斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性， 在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步 與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保 護和發展社會。
（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的 宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了， 國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空 間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則 是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時 間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久 得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好 當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的 “世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上 是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的 成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個 帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是 “門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而 言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。 筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。
關鍵詞:新公共管理理論 內涵 啟示
20世紀70年代末以來，西方國家出現了聲勢浩大的政府改革運動，盡管不同國家在改革的具體措施上有著各自的特點，但改革中改革原則和基本價值取向上的相似性，使人們普遍認為一種區別于傳統政府管理模式的新的公共管理模式正在出現。這種新的政府管理模式就是新公共管理典范。在實踐上，“新公共管理”代表著與傳統公共行政模式之間的決裂，在理論上，新公共管理理淪也普遍被認為是一種不同于傳統公共行政理論的新的理論范式。鑒于“借鑒人類政治文明的有益成果”的立場，如何立足于我國的實際來理解和把握新公共管理的改革實踐及其理論實質，成為我們理論研究中的一個重要問題，這是我們正確評價新公共管理理論的基礎，也是我們借鑒西方文明的前提。
(一)
在基本理念上，新公共管理理論認為管理功能是社會發展和經濟持續增長的關鍵因素，通過“管理”功能對勞動力要素和復雜的信息技術、組織技術、物資形態商品的生產技術的有效組織是社會生產力進步的保證。因此，管理是一項重要的、分離的和特殊的組織功能，并且管理者必須擁有合理的“管理權限”?！靶鹿补芾怼钡男艞l就是“讓管理者來管理”，這是良好管理的基本準則。新公共管理理論認為，良好的管理可以通過引進私營部門中的良好商業實踐在公共部門中實現。
具體而言.新公共管理理論的主要包括以下內容
第一，崇尚政府管理職能的市場化。政府管理的市場化包含多層含義，首先，指政府公共服務生產的市場化或私營化。既然傳統政府管理模式中管理績效低下，公共服務的生產效率低，成本高，因此，以市場化的方式來生產和提供公共服務成為優先選擇。其次，競爭的重要作用。新公共管理理論認為，競爭是市場機制發揮作用的核心力量，公共服務的市場化如果導致私營企業壟斷性的生產地位，將一樣是沒有效率的。因此，關鍵在于在公共部門創立內部市場競爭機制，通過競爭來產生高效率和低成本，以改進政府績效。最后，私營部門的管理理念和技術優越于公共部門，并可用于公共部門，公共部門和私營部門管理之間的區別是一種假象。因此，政府應移植私營部門的管理技術和方法，使政府管理更貼近市場化。
第二，推崇自由化的管理。新公共管理將政府困境理解為低劣的管理向題，認為公共管理者是專業人士，政府部門的不良績效不是他們缺乏管理能力和不履行職責的結果，而是“壞制度”的結果，是繁冗笨重和不必要的規則、規制及其他約束嚴重束縛管理權威和管理能力的結果。新公共管理倡導者指出，真正履行管理職能的管理者只有非常有限的管理權限，在實施管理權威方面要受制于細節詳盡的財政預算規程、人事規則、采購制度、審計制度而喪失管理的靈活性，無法對變化的環境或者顧客需求做出回應。正如撤切爾夫人任命組建的“雷納效率小組”在研究“下一步行動”改革過程中所發現的那樣，“公務員招募、解廟、晉升、薪酬、工作時間、安置、分類、工作組織以及TT(信息技術)的使用等，都不在各個層次上多數管理者的控制之列”，大多數管理者缺乏對組織進行有效管理所必須的權威和靈活性，管理權威與管理事項嚴重脫節。因此，改革策略的設計就必須合理賦予管理者以有效的管理權威，讓管理者從政府繁文紹節的枷鎖中解放出來，如在財政、預算、人事、采的和審計等方面解除不必要的規制和控制，解放管理者的管理能量，放手讓管理者來管理。
第三，強調管理的政治性質。要求公共管理者拋棄傳統政府管理模式下政治與行政嚴格分離的教條，正視政府管理中大量的政策性行為，明確認識公共管理是在特定政治環境下的管理行為。對管理的政治性質的強調，要求在加強政府內部管理的同時，公共管理者必須有能力積極參與政策制定，處理與不同部門、組織以及與大眾媒介和公眾的關系，樹立“顧客”的觀念意識，以政治性的眼光來對待公共管理與外部環境的交互關系。
第四，倡導企業家型領導者。新公共管理理論認為，公共管理人員與市場中的理性經濟人一樣，有著自我利益最大化、逃避責任、機會主義、自我服務、欺詐以及導致道德風險行為的內在傾向。那么，為什么具有同樣人性特征的私營管理人員和公共管理人員在管理績效上會有優劣之別?原因自然不在于自利的人性，而在于管理環境的差別。繁冗的程序規則構成的管理環境嚴重壓抑了管理者的管理權威，導致了低劣的政府績效;相反，私營管理環境能有效疏導和利用私營管理人員的自利、機會主義和風險意識，使得他們能運用信息和管理能力適應激烈變化的外部環境，引導組織的發展，創造良好的管理績效。具有相同人性特質的公共管理人員在相類似的管理環境下也可獲得同樣的績效。因此，改革的著眼點就是要設計一個恰當的制度環境，使公共管理人員擁有充分合理的管理權威。
(二)
新公共管理模式正在為越來越多國家的公共部門爭相采用，盡管新的政府管理模式會遇到各種各樣的困難，但是重返傳統政府管理模式不符合時代潮流。在實踐中，新公共管理改革也取得了巨大成效，政府規?？s小，財政危機有所緩解，政府管理和生產公共服務的能力普遍提升，政府的信任危機得到改善。新公共管理作為成功的改革典范，具有重要的借鑒價值。
關鍵詞：民族關系；公共事務管理；民族關系中公共事務管理
中圖分類號：D633 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5681（2013）04-0059-05
本文系蘭州大學《中央高?；究蒲袠I務費》項目階段性成果。
收稿日期：2013-09-22
作者簡介： 高永久（1964-），男，蘭州大學西北少數民族研究中心主任、民族學研究院院長 教授 博士生導師，主要從事民族問題研究。
Analysis On the Connotation of Public Affairs Management
of Ethnic Relations
GAO Yong-jiu
Abstract： Ethnic relation is the important public social relationship in multi-ethnic country，public affairs management of ethnic relation is gradually becoming a new function of public administration. It is a basis and premise of innovation to accurate understand and comprehensive grasp the connotation of public affairs management of ethnic relations. The ethnic relations and the public affairs management are two important dimensions of analyzing its connotation. And management concept，management practice，management mechanism， management methods comprise its structural framing，and its content is also discussed. Meanwhile，it is essential for profound understand about its connotation to take note of peculiarity in contemporary China because of levels of nationality concept and levels of ethnic relations.
Key words： Ethnic Relations；Public Affairs Management；Public Affairs Management of Ethnic Relations
民族關系的極端重要性和敏感性，決定了民族關系中的公共事務管理職能化的趨勢。民族關系是多民族國家里的重要的公共社會關系，一些國家和地區已經嘗試將民族關系中的公共事務納入社會管理的軌道，設置專門的管理機構，配備專業的管理人員，使民族關系中的公共事務的社會管理逐步成為公共管理的一種新職能。準確理解和全面把握民族關系中的公共事務的概念和內容，是實踐和創新民族關系中的公共事務管理的基礎和前提，也是民族學和公共管理學交叉研究的一個新課題。
一、公共事務及公共事務管理
理解民族關系中的公共事務管理的內涵，首先需要理解公共、公共事務、公共事務管理的含義是什么，這些構成了把握民族關系中的公共事務管理的理論基礎。
（一）公共事務的內涵
公共事務中的“公共”一詞，是相對于“私人”而言的，其著眼點在于集體而非個人，強調某一或某些問題是為特定群體中的成員所普遍共有或普遍關心的。具體來說，“（私）是指一種‘以個人生活為中心’的狀態，是在個人中心取向前提下所具有的占有形態和活動內容，而‘公’則是以集體生活為中心取向以及在這種趨向基礎上建立起來的占有形態和活動內容”[1]。公共事務的“公共性”決定了它必須指向社會或群體的整體利益，強調私人利益服從社會利益、局部利益服從整體利益，其中不僅包含著收入、就業、住房等實際利益的維度，也涵蓋了部分程序性的內容，如法律意義上的平等地位和社會的公平正義。
從“公共性”這一基本特征出發，所謂“公共事務”被界定為“是指為了滿足社會全體或大多數成員需要，體現他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務”[2]。廣義上來說，對公共利益的表達和滿足，一方面這些利益的表達涵蓋了經濟、政治、文化和社會等諸多領域，另一方面這些利益的滿足則有賴于公平正義的制度建設、穩定社會秩序的維持、社會矛盾的及時有效化解、公共產品和公共服務的均等化提供等。從狹義角度看，公共事務就是指在狹義的社會領域中，公共部門對公共產品和公共服務的提供。由此，民族關系中的公共事務管理對象主要分為兩種，即與民族關系相聯系的公共產品與公共服務。從基本屬性上看，公共產品與公共服務具有非競爭性與非排他性的特點。所謂非競爭性，主要是強調公共產品和公共服務不同于市場消費商品的非營利性特征，它們的提供不是以盈利為目的，而在于滿足最廣大群眾的基本需要，因而，任何人對產品和服務的獲得都不會降低其他人獲得的可能性。所謂非排他性，則是強調所有社會成員都有相同的機會來獲得和消費這些公共產品與公共服務，而不是向市場商品那樣將消費對象限定于某一特殊群體，并構成階級（階層）區分的外顯標志。與公共產品及公共服務具有非競爭性與非排他性等特點不同，民族群體之間的邊界和力量差異十分清晰，各方面發展力量相對占優勢的民族相對于發展較弱的民族有著多方位的優勢：在資本主義國家，各方面發展力量占優勢的民族一般傾向于維持其與其他民族之間的不平等關系，排斥這些民族，使其不能順利享有公共產品；在社會主義國家，國家在平等理念的指導下，努力保護和幫助各民族地區的發展，使各民族能夠平等地享有政府提供的公共產品與公共服務，這充分體現了社會主義權利的真實性和廣泛性的一面。
（二）公共事務管理的內涵
關于什么是“公共事務管理”？政治學、管理學和行政學等從不同的角度給公共事務管理下了許多定義。
公共行政學視角下的公共事務管理往往從政府職能角度著眼，認為公共事務管理是國家行政機關管理社會公共事務、提供社會公共服務的活動，因而是一種廣泛而復雜的政府活動，帶有很強的政治性[3]。簡單來講，公共事務管理就是政府“規范和協調社會組織、社會事務和社會生活的活動”[4]。進一步講，公共事務管理是指政府通過制定專門、系統的社會政策和法規，來管理社會事務，規范社會組織，調整社會利益關系，維護社會公正的活動。政府公共事務管理主要有三層內涵：第一，是對家庭、社會團體與社會自治所不能解決的公共事務的管理，這些事務涉及整個社會整體的公共利益，需要依靠國家權力與政府權威加以解決；第二，主要內容是指由政府管理的公共事務，具體包括保障公民權利、維護秩序、協調社會利益、實施社會政策、管理社會組織、提供社會安全網、解決社會危機等；第三，核心是社會政策，社會政策是政府干預社會的主要手段和基本措施，它決定了政府的其他社會管理手段。社會政策的核心是福利國家或福利社會政策[5]。
政治學和公共管理學視角下的公共管理往往從公民社會和第三部門理論出發，認為政府職能轉變和市場發育為第三部門提供了發展的空間和資源，公民與社會組織在社會生活領域開展各種社會活動，國家和政府為了調和利益沖突和維持社會秩序對社會生活領域加以規范和監管[6]。所謂公共管理，“是指政府及其他公共機構，為了適應社會經濟的發展和滿足公眾的利益需求，對涉及公眾利益的各種社會事務所實施的管理”[7]。由此，公共事務管理包括兩大方面：一是政府規范有關社會事務，即政府的社會管理。政府社會管理是政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進公共利益，依法對社會事務實施的組織化活動；二是社會（即自治組織、非營利組織和公民）依據一定的規章制度和道德約束，規范和制約自身的行為，即社會自我管理和社會自治管理[8]。
社會學視角下的“公共管理”概念建立在政府、市場和社會三大結構發生分化的基礎之上，有廣義和狹義之分。廣義上是指對整個社會的事務的管理，包括政治子系統、經濟子系統、思想文化子系統、社會生活子系統和生態子系統在內的整個社會大系統的建設和管理。狹義的公共事務管理近似于“社會管理”概念，是指作為對與政治、經濟、思想文化并列的社會子系統的建設和管理[9]。廣義的公共事務管理與狹義的公共事務管理并不能截然分開，二者只是在相對的意義上進行區分。廣義的公共事務管理包括了狹義的公共事務管理的內容，需要社會各子系統的管理來進行支撐；狹義的公共事務管理的實現需要依托整個社會環境和其他各子系統的配合。公共事務管理“是在一定的共同價值基礎上，人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程”[10]。具體來講，公共事務管理的目標是實現社會公平、公正及社會效率，其對象是社會事業、社會事務和社會價值，而其主體是政府和社會組織，這些主體通過綜合決策建立起不同的公共管理模式。在中國特殊的國情下，公共事務管理的主要任務是進行社會再分配，確?；竟卜展┙o，保障人民福祉，防止社會問題的出現和擴大。
總體來看，公共事務管理的主體具有多元化特征，它并不局限于政府，而且還包括社會組織、企業和各民族群眾。公共事務管理的目標是要維持社會秩序，實現社會穩定，追求社會公平和誠信?？梢哉J為，在多民族國家，民族關系是政治敏感性極強的一種社會關系，進行民族關系中的公共事務管理，其管理主體不僅需要政府作為管理的主導作用，也需要一些社會組織協調。
二、民族關系中的公共事務管理的內涵
在現代社會，公共事務管理的重要程度日益提升，并成為調整社會利益關系，維護社會公正活動的主要途徑之一。
在分析和理解公共事務管理概念的基礎上，民族關系中的公共事務管理就是指政府、事業團體等組織為了構建良好的民族關系，通過科學的管理方法與手段，對民族關系中的公共事務的處理工作和協調活動進行計劃、組織、領導與控制，提供公共產品和公共服務，滿足各民族成員的利益需求，促進民族間的關系和諧，維護民族間的公平與誠信。
這里需要指出的是，民族關系與民族關系中的公共事務管理是兩個相互聯系又相互區別的概念。民族關系是民族學、社會學兩大學科中的重要研究對象。民族關系中的公共事務管理則是民族學與管理學兩大學科交叉形成的一個新興的、重要的分支，是管理學理論在民族學領域的應用，是對民族學與管理學理論的豐富與發展。
“誰來管理”、“管理什么”、“如何管理”是充分理解民族關系中的公共事務管理含義時需要注意的三個方面。第一，“誰來管理”是在從管理主體的角度來認識民族關系中的公共事務管理，其管理的主體不僅包括政府部門，而且還包括社會組織的參與。第二，“管理什么”是從管理內容的角度來認識民族關系中的公共事務管理，其內容不等于政府管理的全部，也不等于民族事務管理的全部。由于對政府和民族社會的內涵與外延在認識上存在著差異，在理論上往往存在著兩種傾向：一是傾向于將民族關系中的公共事務管理擴展為政府管理或者民族事務管理，從而使其在內容上使趨于泛化；二是傾向于將民族關系中的公共事務管理縮小為狹小的社會生活領域，忽略了民族關系中公共事務的社會管理與政治管理、經濟管理以及文化管理之間的關系，使得民族關系中公共事務的社會管理的范圍和內容變得比較狹窄。第三，“如何管理”是從管理手段的角度來認識民族關系中的公共事務管理。在多民族社會中，對民族關系中公共事務的有效管理的實現需要依靠社會控制手段[11]，但是更多地還是有賴于提供公共產品與公共服務，這是民族關系中的公共事務管理的靈魂。
具體來講，民族關系中的公共事務管理包括兩部分內容：一是政府發揮其管理職能，對民族社會事務進行管理；二是民族社會自身進行自我管理。從國家與民族社會的關系來看，政府與社會組織在民族關系中的公共事務管理的不同方面所發揮的作用并不相同。需要注意的是，提高民族社會自治與自我服務能力，發揮各種社會組織的作用已經逐漸為民族關系中的公共事務管理的一個趨勢。
民族關系中的公共事務管理是民族社會建設與社會管理的重要內容。一般說來，民族關系中的公共事務管理內容廣泛，且實踐性和實用性都較強，而且，由于民族關系的敏感性而使其充滿了挑戰性，要求在從事民族關系中的公共事務管理活動時具有高超的技巧和智慧。
三、民族關系中的
公共事務管理的主要內容
民族關系中公共事務管理的內容從一般意義上看，涵蓋了政治、經濟、文化和社會等日常生活諸多方面，包括產業結構調整、市場經濟建設、教育普及、文化事業建設、民族宗教事務、國防建設、外事管理等內容。從狹義角度理解公共事務，即從狹義的社會領域出發探討民族關系中的公共事務的基本內容，民族關系中公共事務管理的主要內容包括：一是少數民族教育、文化事業、醫療衛生等基本公共服務體系建設事務。目前，在東西部地區之間、民族地區與非民族地區之間、城市地區與農村地區之間存在著明顯的經濟社會發展差距，地區間、城鄉間、民族間在公共服務享有方面尚未實現真正的均等化，這一方面會對少數民族的發展帶來嚴重制約，阻礙民族地區城鄉一體化進程的推進；另一方面也會因民族間的對比而催生社會不滿情緒甚至引發集體行動事件，給民族關系的和睦蒙上一層陰影。二是社會保障體系建設事務。社會保障體系對保障人民群眾特別是社會弱勢群體的基本生存與生活需要具有十分重要的作用，它是各民族成員生活安全感的重要來源之一，不僅有助于增進少數民族的物質與文化福祉，更有益于促進民族關系的和睦，鞏固社會和諧安定的局面。三是少數民族就業事務。勞動就業是少數民族成員獲得生活收入的重要來源，也是少數民族成員實現自我價值、發揮個體創造性的重要途徑，而且在勞動就業過程中能夠有效提升各民族間的交往頻率和相互理解。四是民族基本住房和社區建設事務?！白鳛閭€人與社會的聯系紐帶，社區一方面與個人的日常生活息息相關，為其思維與行動提供資源、情境和規則；另一方面，又是構成社會之“器官”，是社會影響個人的中介”[12]?；谏鐓^的這種中觀性質，加強民族社區特別是多民族社區建設既是保障民族成員日常生活的需要，更是理順民族關系特別是城市民族關系的需要。五是民族社會組織事務。民族社會組織是各民族從本民族利益出發建立起來的利益表達組織，在表達本民族利益訴求、爭取本民族福祉方面發揮著重要作用，在現代多民族國家中，一方面要發揮民族社會組織在調整民族關系方面的重要作用，另一方面也要合理規范組織建設和行為，化解民族社會組織之間的矛盾和誤解，防止組織的私利化轉向。六是民族宗教事務。我國少數民族群眾多信仰宗教。宗教是一把“雙刃劍”，對民族關系和民族社會的穩定發揮著雙重影響，“一方面，宗教通過價值整合、規范整合和結構整合，引導信教群眾的宗教行為與社會發展協調一致，在這種情況下，宗教對民族地區的社會穩定起到明顯的促進作用；另一方面，宗教作為一種文化現象，還是科學與非科學、理性與非理性、道德與非道德相對而言的復雜統一體，因此，它具有滯后性、敏感性、觸發性，當它成為引發社會不穩定的‘互動源’和‘感染源’時，宗教會對社會穩定起到負面的制約作用”[13]。由此可知，妥善做好民族關系中的宗教事務，是理順民族關系、維護民族團結的重要任務之一。七是民族工作與民族社會工作事務?！懊褡骞ぷ魇屈h和政府關于民族地區工作和針對少數民族群體及民族人士工作的總稱，它包括政治的、經濟的、社會事務等多方面內容”[14]；而“民族社會工作是運用社會工作專業的價值觀和社會工作理論方法，依據國家的社會福利政策和民族政策，對面臨困境的各民族群體和個人實施救助服務的活動，幫助解決少數民族的經濟和社會發展、民族文化的傳承與保護，以及民族內部與民族之間的關系等問題”[15]，二者的區別主要在于責任主體，前者單純是國家政府部門的責任工作，而后者則需要政府、社會和市場的協作互補。八是民族人口工作事務。伴隨著市場經濟的發展，較大規模的少數民族人口流動和遷移成為一種普遍的現象，這些人口流動不僅擴大了民族間的互動面，推動了民族關系的復雜化，更是“民族融合的門檻，跨入其中的人們在此熔冶著共性，實現著民族過程的進一步推進”[16]。然而大量流動人口的出現“既會對民族地區和少數民族的全面小康社會建設起到巨大的推動作用，又會帶來一些新的矛盾，成為新形勢下民族問題新的表現形態”[17]。九是民族社會公共治安事務?！吧鐣伟沧鳛橐环N良好的秩序狀態，是與其他諸多公共產品緊密相關的綜合性公共產品，它覆蓋全社會，以其他許多公共產品為基礎，同時也保障了其他公共產品的提供”[18]。
四、民族關系中公共事務管理的結構框架
民族關系中公共事務管理的結構框架，具體包括管理理念、管理實踐、管理體制和管理手段四個方面。
民族關系中的公共事務管理理念是指公共部門在處理公共事務問題，調整和理順民族關系時所依據的價值標準。民族關系中的公共事務管理理念既受到國家性質的影響與制約，也受到民族關系的基本狀況的影響與制約。在根本的意義上，民族關系的內容和本質特征由民族關系的性質決定，既受社會制度和時展的制約，也與民族問題的主要內容和解決方式、途徑相聯系，具有鮮明的時代性[19]。相應地，民族社會中的公共事務管理理念也會具有鮮明的時代性。在資本主義國家，標榜“自由、民主、人權”，但實質上維持民族之間的不平等地位；在社會主義國家，各民族的共同發展成為時代的主題，維護民族間的平等關系是國家的基本理念。在中國，“平等、團結、互助、和諧”既是社會主義民族關系的本質特征，也是民族工作的重要指導原則。
民族關系中的公共事務管理實踐是指公共部門在管理理念指導下，從社會利益和少數民族群體利益出發，以制度化方式解決影響民族關系的公共事務問題，通過提供公共產品和公共服務滿足各民族成員的普遍需要的活動。簡單來講，民族關系中的公共事務管理實踐就是要以制度形式來解決民族關系中的公共事務問題。管理理念不同，管理實踐活動也會相應地有所不同。在追求穩定和秩序的管理理念指導下，民族關系中的公共事務管理實踐主要表現在表達民族社會利益訴求、協調民族社會矛盾、規范民族社會組織、維持民族社會秩序等領域。在追求公平和正義的管理理念指導下，民族關系中的公共事務管理更多地表現為提供公共產品與公共服務，其中，提供社會保障服務是實現民族關系和諧發展和民族社會公正的基本手段，也是民族關系中的公共事務管理的基本領域。在追求平等、和諧的民族關系的理念指導下，當代中國民族關系中的公共事務管理實踐活動主要包括管理和健全公共服務體系、管理和完善社會保障體系、管理和建設民族社區、管理和擴展民族社會組織、管理和深化民族社會工作、管理和創新民族人口工作、管理和強化民族社會公共安全等領域。
民族關系中的公共事務管理體制是指公共事務管理的責任主體（公共部門）之間以及責任主體與服務對象（公共部門與少數民族）之間相對穩定的關系。通常管理理念決定了民族關系中的公共事務管理體制的基本價值取向和管理實踐的發展，并不斷促進管理體制的完善。相應地，管理理念的落實和實踐活動的展開也有賴于由一系列組織和機制組成的民族關系中的公共事務管理體制。在一般意義上，民族關系中的公共事務管理體制是指民族關系的社會管理的組織、功能及其相互關系，其目的是為了處理具有民族性的社會事務、規范社會組織、協調民族利益關系。在穩定、秩序的理念指導下，民族關系中的公共事務管理體制更多地傾向于民族社會矛盾調處機制、民族關系危機管理和民族社會治安綜合治理等內容。在公平、正義的理念指導下，民族關系中的公共事務管理體制則主要是與少數民族相聯系的社會保障體制、社團管理體制、社會服務體制、民族社區管理體制和民族社會工作體制。從體制構成內容上看，當代中國民族關系中的公共事務管理體制主要包括民族社會保障體制、弱勢群體保護體制、流動人口管理體制、社會組織管理體制、社區管理體制、基層社會管理體制、社會服務體制和民族工作體制[20]。
民族關系中的公共事務管理手段是指在管理和解決影響民族關系的公共事務的活動過程中所采用的手段。理念的落實、實踐的展開和體制的運行，最終都會有為各種各樣的表現形式。政治手段、行政手段、經濟手段、法律手段和教育手段都是公共部門在管理民族關系中的公共事務時通常采用的手段。在多元化的多民族社會，需要綜合運用這些手段，同時也要及時吸取現代科技進步的成果，補充和應用新型的信息技術手段。
五、民族關系中的公共事務管理
在當代中國的特殊含義
深刻認識民族關系中的公共事務管理概念，必須要注意這一概念在當代中國的特殊性。這主要源于民族概念含義的層次性以及由此所決定的民族關系的層次性。中文語境中的“民族”概念具有四重含義[21]。第一重含義是指作為人類群體形式的民族，例如，中國境內的56個民族。在此種意義上，部分文獻和研究者試圖用“族群”（ethnic group）來替代民族概念①。第二重含義是指少數民族，即多民族國家內部的少數民族群體，是指多民族國家內部的少數民族群體。例如，中國境內除漢族以外的其他55個民族群體，民族教育、民族地區、民族工作等術語都是在這個意義上來使用民族概念。第三重含義是指國家境內的全體居民。民族與國家之間存在著密切聯系，那些生活在同一國家內、接受同一政府管轄的人們群體可以被稱為一個民族。例如，中國境內的各個民族群體共同組成了中華民族。第四重含義是指人類歷史上的一切民族形式。中文中民族含義的層次性要求人們在分析具體民族現象時，根據需要來選取適當的含義。民族概念的層次性決定了民族關系概念的層次性，相應地，民族關系的含義也具有四重含義。在本文中，民族關系中的公共事務管理主要是在第一和第二重含義的層次上來界定民族關系中的公共事務的概念。
理解民族關系中的公共事務管理概念在中國的特殊性，也需要認識目前中國民族關系的現狀。當代中國民族關系總體上呈現出和諧發展的趨勢。平等、團結、互助、和諧的新型社會主義民族關系基本形成并且不斷得到鞏固；56個民族之間誰也離不開誰，“漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，少數民族之間也相互離不開”；各民族之間在政治、經濟、文化和社會生活諸方面所形成的共同因素越來越多，作為中華民族的有機組成部分，各民族對中華民族的認同意識變得更高，自覺性在逐漸增強。但是，也要看到當前中國民族關系發展中不和諧的因素。少數民族聚居地區與東部地區的經濟社會發展差距是目前比較突出的不和諧因素[22]。社會轉型時期所產生的新矛盾的復雜性加大了處理民族關系的難度；中華文化和在意識形態領域占主導地位的社會主義文化，為各民族共同因素的增多又提供了精神紐帶[23]。
（在該文寫作過程中，我的研究生秦偉江、劉海兵、郝龍、楊建超、張杰等做了大量的工作。特此致謝?。?/p>
注釋：
①對族群（ethnic group）概念的認識，是當代中國“民族”概念理論建設的重要組成部分。20世紀70年代末，中國大陸民族學界開始引進ethnic group這一術語，并翻譯為“民族群體”、“民族”、“民族集團”、“種族”、“族裔群體”等。后來，借鑒臺灣、香港學界的譯法，大陸學者將ethnic group譯為“族群”。目前“族群”已經成為中國學術界對ethnic group最為流行的譯法。
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【關鍵詞】新公共管理 職能 競爭 高等教育
一、新公共管理理論的思想內涵
新公共管理理論作為一門獨立的科學研究領域，是在20世紀70年代以后逐步發展起來的。其源頭可以追溯到20世紀初形成的傳統公共行政學，至70年代末，由于受到公共政策和工商管理兩個學科價值取向的強烈影響，新公共管理理論在傳統行政理論的基礎上充實并完善起來。
作為政府管理研究領域的一種全新的理論模型與框架，新公共管理有各種各樣的叫法，比如“新公共管理”、“后官僚制模式”、“企業化政府”理論等。盡管這些名稱不同，但基本上都表示同一種現象，即由傳統公共行政理論及實踐向新公共管理理論及實踐的轉變，并被人們描述為公共管理尤其是政府管理研究領域的范式轉移。
新公共管理是以組織機構的管理的績效為評估對象，在公共部門中大量采取了以前是私營部門或機構才使用的管理手段，而且加入了各種競爭機制，將服務對象當作顧客，以客戶為導向，并強化政府的調控職能，有效的強化管理人員的自我利益、機會成本和風險控制意識。使他們使用合理又充分的權力，以適應外部環境，來創造良性管理績效，從而進一步強調對資源合理利用的理論。新公共管理的中心思想有幾點:一、運用私營部門的管理方法，以強調和強化組織、個人的目標，并依據“3E”原則(Economy，Efficiency and Effectiveness，)來履行組織的績效評估與管理。二、強調組織活動所產生的結果，以結果為導向并強化管理者本身的責任意識，將目標集中于個人責任方面，而不是以過程為導向。三、利用市場機制替代高度集中的組織結構。這樣的方式可以使組織在規則實施、人事任命等方面顯得更加靈活。四、資源在使用的過程中，我們可以更加強調資源的節省，從而將成本大幅減少，以便提高組織績效，為社會提供更加良好的公共服務。
新公共管理理論與以前的公共行政理念相比的話，新公共管理在公共部門職能的定位、公共管理的參與主體和管理的手段上有了很大的不同之處，主要體現在以下幾個方面:1、新公共管理不是一個封閉式的管理，在公共產品和公共服務的提供領域方面，新公共管理強調在這些領域注入市場或私營部門的競爭機制，這樣可以打破政府或公共部門在提供公共產品和公共服務領域的壟斷地位，從而允許私營機構、社會團體或個人參與競爭之中。2、新公共管理一方面包含了行政組織內部的管理，而且又強調了公共行政從“內部取向”轉變為“外部取向”，可以理解為從重視政府政策實施的過程和手段轉變為重視政府政策的結果和所產生的績效。3、新公共管理強調從私營組織的管理方法中獲取經驗與方法，它認為公共部門應該吸取私營部門一些優秀的管理方法并導入相應的競爭機制，比如績效管理、組織發展、目標管理等。當公共管理與服務部門關注的不是過程、程序、指示以及內部取向，而是更多關注組織所能產生的結果和個人責任，這樣公共部門的管理績效和結果會得到很好的改善。4、新公共管理強調在用人方面的錄用、任期、工資和人事等方面的靈活性，比如以短期合同制取代常任制等。
我們可以將新公共管理的含義歸結以下幾點:1、政府職能在于掌舵。2、實施明確績效控制。3、由重視行政規則、過程到重視結果、產出。4、以市場或顧客為導向。5、公共部門由內聚管理趨向分權管理。6、重視私營部門管理方式的運用。7、公共部門向更具競爭性的方向發展。新公共管理的目的就是在于要改善政府管理體制，擴大參與公共管理的主體，轉變公共管理的方法，從而使政府職能發揮出全新的作用。
二、新公共管理理論在高校中的應用
新公共管理重視政府權力的分化的方法，意思就是要將公共服務和公共管理的權力通過參與或民主的方式授權給社會的其它組織，這樣可以達到社會各方面的內部管理或自我管理。在高校管理領域里，政府應當積極努力的授予高校在學校管理方面的自主權以便使高校能夠更加適應飛速發展的社會需求。在以前，我國的高校的自主辦學權幾乎全部在政府部門手中，政府擁有一切權力，而高校則處于次要的地位，幾乎沒有辦學的自主權。在社會發展的今天，要求我們的高校要面向社會，面向未來，向社會提供適應全社會需要的高科技人才、社會服務。這樣，擴大高校的自主權是社會發展的必然要求又是高等學校自我發展的必然途徑。
新公共管理理論要求高等教育管理部門應廣泛導入競爭機制，以便消除政府在高等教育供給方面的壟斷。政府應該讓更多的私營機構參與到高校管理與服務的供給鏈當中，這樣會最終形成由政府、市場和社會共同提供高等教育公共服務的格局，以提高公共教育服務的績效。在高校辦學方面，要打破由政府壟斷的局面，重視各種社會團體參與到高校辦學與管理之中;在財政方面，要摒棄由政府單獨提供的財政體制，提倡由政府投資為主、多渠道吸引經費為輔的全新的教育財政體制。這樣可以釋放政府教育財政方面的壓力，調動社會各個方面的積極性以使其參與到高校管理中來。隨著高校辦學投資主體的多元化，政府強化在教育方面自我管理的同時，更加要追求高等教育的公平、公正與公開，完善對弱勢群體的扶助，使效率和公平作為全社會包括政府在內的共同目標。
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