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公共管理制度的創新是構建和諧社會、當今公共管理制度亟待完善的現實決定的。在多元主體下認清公共管理制度的現狀，明確創新公共管理制度的必要性與困境，對于構建長期穩定的公共管理制度有重大的啟示意義。
一、多元主體下公共管理制度創新的必要性
1.促進經濟發展、社會進步的內在要求。經濟發展與社會的進步離不開公共管理制度的創新。落后的公共管理制度會束縛人們的思維方式、行動法則，會不斷制約生產力的發展。公共管理制度的創新就是要破除生產力發展的楞楞框框，摒棄那些阻礙生產力進步的制度，不斷用公共管理的理論與制度創新去武裝人們的頭腦。公共管理制度的創新是發展生產力、促進經濟發展、完善市場體系、改善人民生活的必然選擇。
2.加強民主政治建設的內驅力。公共管理制度創新的另一個重要目標是建設社會主義民主政治。構建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創新。因此，實現社會主義民主政治的規范化、制度化必須加強公共管理制度的創新。社會主義民主政治是一個歷史的過程，公共管理制度的創新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執政水平、保證實現依法治國、規范黨政關系、優化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長效機制。
二、我國公共管理制度創新面臨的困境
1.公共管理多元主體競爭不充分。由于歷史因素影響，我國公共權力的配置表現出單極化、單向性的特點。公共權力多為國家壟斷，國家與社會、統治者和被統治者的劃分不清晰。改革開放后，社會階層日益分化，社會組織逐漸興起，但不管在運行機制還是組建模式方面，都是政府占主導地位，突出表現在政社界限模糊、運行模式固化、解決問題的能力不強。社會組織缺乏市場競爭的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導致公共管理多元主體的競爭環境很不充分，多元利益與公共權力的分散不能很好地整合，一些社會組織的利益與公共事業的利益很可能發生矛盾，導致新的不穩定因素。值得注意的是，我國數量龐大的職能性社會團體擠壓了公共主體的競爭空間，也造成了主體競爭不充分。
摘要：隨著我國社會的進步，社會結構向著縱深化、多元化方向發展，公共管理事務也出現了更加復雜的趨勢。完善社會主義公共管理制度，創新公共管理模式已經成為管理者必須面對的課題。本文闡述了我國公共管理制度創新的必要性，分析了我國公共管理制度創新面臨的困境。
關鍵詞 ：公共管理 制度創新 困境
公共管理制度的創新是構建和諧社會、當今公共管理制度亟待完善的現實決定的。在多元主體下認清公共管理制度的現狀，明確創新公共管理制度的必要性與困境，對于構建長期穩定的公共管理制度有重大的啟示意義。
一、多元主體下公共管理制度創新的必要性
1.促進經濟發展、社會進步的內在要求。經濟發展與社會的進步離不開公共管理制度的創新。落后的公共管理制度會束縛人們的思維方式、行動法則，會不斷制約生產力的發展。公共管理制度的創新就是要破除生產力發展的楞楞框框，摒棄那些阻礙生產力進步的制度，不斷用公共管理的理論與制度創新去武裝人們的頭腦。公共管理制度的創新是發展生產力、促進經濟發展、完善市場體系、改善人民生活的必然選擇。
2.加強民主政治建設的內驅力。公共管理制度創新的另一個重要目標是建設社會主義民主政治。構建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創新。因此，實現社會主義民主政治的規范化、制度化必須加強公共管理制度的創新。社會主義民主政治是一個歷史的過程，公共管理制度的創新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執政水平、保證實現依法治國、規范黨政關系、優化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長效機制。
二、我國公共管理制度創新面臨的困境
1.公共管理多元主體競爭不充分。由于歷史因素影響，我國公共權力的配置表現出單極化、單向性的特點。公共權力多為國家壟斷，國家與社會、統治者和被統治者的劃分不清晰。改革開放后，社會階層日益分化，社會組織逐漸興起，但不管在運行機制還是組建模式方面，都是政府占主導地位，突出表現在政社界限模糊、運行模式固化、解決問題的能力不強。社會組織缺乏市場競爭的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導致公共管理多元主體的競爭環境很不充分，多元利益與公共權力的分散不能很好地整合，一些社會組織的利益與公共事業的利益很可能發生矛盾，導致新的不穩定因素。值得注意的是，我國數量龐大的職能性社會團體擠壓了公共主體的競爭空間，也造成了主體競爭不充分。
2.政府與民眾面臨的困境。公共事業的決策者可能會為了少數人的利益而忽視大多數人的利益訴求。在公用事業的決策過程中，如果在決策中沒有社會的監督，就有可能出現損害人民利益的情況發生。除此之外，政府部門存在行政效率低、執行力不強的問題。這些情況就要求公共事務的管理必須出現新思路、新方法。而民眾的參與是現代社會治理民主化的重要標志，公共事務的管理有賴于民眾的參與。但在公共事務的具體管理中，民眾的參與往往受到各種因素的制約。一些在經濟上處于優勢或者具有較強政治話語權的人或組織往往拒絕民眾參與公共事業。
3.多元主體參與公共管理的措施。要實現多元主體下的公共管理制度創新，管理者要開拓思路，創新公共管理機制，逐漸形成政府和公民、社會組織等多元主體共管公共事務的新局面，通過彼此的合作關系實現對公共事務的有效治理。同時，管理者要培育社會組織，促進公共管理事務的多元化發展，形成政府和社會的良性互動機制，在社會進步、經濟發展的過程中不斷提升公共事務管理的水平，兼顧大眾與私人利益，整體利益與個人利益，從而實現社會公共事務的協同治理。社會組織的培養要依靠民間力量，管理者應鼓勵民間合法組織的活動，提升社會組織對公共事務的參與度，應不斷將政府承擔的服務性工作、技術性職能分離出去，鼓勵民間組織來完成，要不斷破除政府對傳統公共事務的壟斷，激發社會組織參與公共事務的活力與創造力。優化社會治理資源，通過契約化形式將公共事務的管理委托給社會中介組織、事業單位，讓公眾積極參與到公共事務的管理中來，以實現公共事務的聯合治理。此外要積極搭建公共管理的平臺，建立公民參與機制，將政府對話、民眾參與、社會組織協調三者有機統一起來，通過建立權力與利益關系、責任關系，將政府與社會組織的權、責、利制度化、模式化，形成三者對公共事務管理的平衡統一關系，從而實現公共事業的創新性管理。
參考文獻
[1]何水.中國公共管理制度創新:多元主體之互動與合作[J].云南社會科學,2007(2)
[ 2 ] 楊建順.行政法視野中的社會管理創新[ J ] .中國人民大學學報,2011(1)
公共部門是指被國家授予公共權力，并以社會的公共利益為組織目標，管理各項社會公共事務，向全體社會成員提供法定服務的政府組織，政府是公共經濟部門的最主要成員。
公共財政管理地位和作用：
1、公共財政管理是對公共資源進行直接管理，必然使其在政府管理中具有核心地位；
2、在西方國家，公共財政的政治制度背景使公共財政管理成為國家政治生活中的最重要舞臺之一；
3、公共財政管理是一個變動性很大的領域，這使得它較其他領域具有更多的活力；
關鍵詞：公共管理 國有企業 社會責任
改革以來，中國社會經歷了由高度集中計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌。宏觀經濟體制的轉變必然帶動作為社會基本單位的國有企業的變遷，引發微觀經濟層次由單位化的經濟組織向市場化的經濟組織的轉型。中國國有企業轉型雖發生在經濟領域，但其根源卻深植于非經濟領域。因此，國有企業轉型問題并不僅僅是個經濟制度的創新問題，它還涉及到公共管理的創新問題。
1.轉型時期國有企業公共性的缺失問題
盡管這些年國有企業在經濟實力上取得了非凡的成就，但華麗數字的背后，國有企業還有很多必須解決但仍然沒有解決的問題。從國有企業的性質來看，前期的國有企業改革工作只注重國有企業的經濟性，而忽視了國有企業的公共性。與一般企業不同的是，國有企業的國有本質決定了國有企業是具有公共管理職能的公共企業，它不僅需要關注自身經濟目標的實現，更需要關注其非經濟目標的實現；而國有企業非經濟目標主要通過國有企業履行社會責任來實現。1979年，國有企業在放權讓利試點中，開始實行利潤留成制；1983年，國有企業開始實行以稅代利制度；1986年底，國有企業實行了承包經營責任制；1993年，國有企業改革進入了建立現代企業制度試點階段。這一系列改革措施的實施顯著提高了國有企業市場化水平，對提高國有企業經濟效益做出了重大貢獻，但與此同時，在以市場化為取向的改革進程中，面對民營經濟以及跨國公司迅速成長而形成的巨大競爭壓力，國有企業確立了片面追求利潤最大化的經營目標，而逐漸放棄了作為公共企業應該承擔的社會責任。剛剛建立現代企業制度的國有企業，既不愿意承擔那些長期以來以國有企業辦社會形式而承擔的社會責任，也沒有在企業內部樹立起承擔其應該承擔的、由企業國有性質決定的社會責任的基本意識。從政府的角度來講，為了從形式上消除傳統計劃經濟體制下的政府形象，開始實施政企分離的措施，國有企業轉型的過程幾乎成為了公共性喪失的過程。國有企業改革實際上是按照西方的現代企業制度慣例進行的，就在我國進行企業改革的同時，即從20世紀80年代以來，西方的企業管理正在由“以資為本”逐漸轉向“以人為本”。西方管理學界和眾多企業開始信奉“企業社會責任理論”，即企業不是僅僅追求利潤最大化的機構，它也應承擔必要的社會責任?？疾靽衅髽I的發展歷程，我們更清醒地認識到國有企業發展要受到市場準則和社會責任的雙重約束，過分依賴這兩條原則中的任何一條都會造成嚴重的扭曲。忽視市場準則的企業將逐漸喪失活力，而忽視社會責任的企業又可能導致“資本主義剝削”。事實上，改革以來，國有企業轉型的問題就是不平衡地強調一條原則比另一條更重要。我們今天面臨的挑戰就是如何認識國有企業的社會責任，如何認識國有企業的公共性缺失問題。
2.國有企業作為公共管理主體的理論依據
從國外最新的公共管理理論發展來看，公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。在公共治理的理論體系中，國有企業被看成是提供公共產品和公共服務、實現一定社會目標的公共管理主體之一。所謂公共治理理論，是伴隨西方福利國家出現的管理危機和市場與等級制的調解機制發生的危機以及公民社會的不斷發育和眾多社會組織集團的迅速成長而出現的一種新型的公共管理理論。公共治理理論的核心觀點是主張通過合作、協商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的管理。公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，這些公共管理主體不僅包括長期壟斷公共管理主體地位的政府部門，而且還包括諸如私營部門和第三部門等非政府部門的參與者。公共管理的責任邊界具有相當的模糊性，公私界限的模糊既表現為許多民營部門向傳統公共領域的進軍，也表現為公共領域和市場領域的區分已不象以前那樣明顯。
在公共治理的理論體系中，政府并不是公共管理的唯一主體，因為當代社會的公共管理是一個責任共擔的社會管理系統，國有企業、非贏利組織均參與其中并發揮自己的作用。因此，在肯定政府在公共管理結構中居于最重要主體地位的同時，還需要充分認識到國有企業在公共管理中的地位和作用。任何政府的能力都是有限的。美國著名管理學家徳魯克論證了當代政府的有限性和管理對象的特定性，而且也只有有限政府才能實現強力政府和高效政府。在政府改革中，應發揮政府、市場和社會三方的作用，并需要從“政府失敗”、“市場失靈”來思考公共管理各主體之間相互配合的必要性。因此，政府機制存在的失靈現象，決定了公共管理中國有企業回歸的必然性。作為一種新興的公共管理理論范式，公共治理理論必將為國有企業履行社會責任、參與公共管理活動提供重要的理論指導。
3.國有企業作為公共管理主體的實踐依據
從國有企業發展的歷史來看，不論這個國家采取何種經濟體制，也不論這個國家經濟水平高低，國有企業的存在是一個普遍現象。在西方主要國家當中，法國是國有企業占國民經濟比重最高的國家之一。據統計，1990年，法國擁有國家直接控制和國家控股50%以上的國有企業共2268家。在東亞，新加坡主張公共服務提供多元化與合作化，讓更多的非政府組織參加。1974年成立了淡馬錫金融控股公司，100%為財政部全資擁有，代表政府行使國有資產的股權。新西蘭把國有企業承擔一定的社會責任寫進其法律之中。從國際上來看，各國國有企業主要集中于非競爭性的行業，在基礎產業、公用設施等領域占有主導地位。作為非競爭性的國有企業，其主要目標是提供各種社會服務，它們主要活動于非競爭性產業或承擔非競爭性項目。國有企業與私營企業相比的一個重大區分，那就是國有企業必須更加重視社會責任目標。這幾乎是世界各國國有企業與生俱來的共同特質。從各國國有企業的發展實踐歷程中，我們不難得出結論：國有企業是政府推行各項社會發展政策的重要手段，是國家發揮經濟職能以彌補市場缺陷、實現社會公平、提供公共產品的重要工具。公共性是國有企業的本質屬性。
政府與企業是社會環境中的兩大主體。理解一個國家的政治經濟動力的最佳方式，就是去調查政府與企業的關系。由于這兩套制度都受到了缺陷和不足的影響，因此，國家政治經濟的成功就依賴于每一方在復興另一方時成為積極伙伴的能力。在提供社會福利性利益、構造消費者保護政策、為廣大工人設定工作場所方面，國有企業起著極其重要且具有建設性的作用。但目前的現狀是，國有企業活動的社會維度并沒有被認為取得了成功。盡管目前國有企業仍以利潤最大化為目標，但多樣化的目標需求，將使未來的國有企業在參與社會活動時，更多地反映出基本價值和公眾的標準。從政府與國有企業的關系來看，相對于更加嚴密的政府控制來實現社會福利而言，國有企業的相對獨立性提供了更多的好處。過去若干年的改革發展表明，在政府與國有企業之間，沒有一個單一的結合模式能夠對社會問題提供持久的解決方案。隨著時代的變遷，必須奮力對政府與國有企業進行改革和復興，把國有企業納入到公共管理軌道，在現有的行政管理體制下彰顯國有企業社會責任，以使政府和國有企業互為對方的力量之源。
4.企業社會責任：國有企業參與公共管理的實現路徑
從公共管理的意義上來說，企業社會責任是一個全新的理念。所謂企業的社會責任，就是一個企業在創造利潤對股東負責的同時，還需要承擔對員工、消費者、社區和環境等的餓社會責任。在國有企業推進市場化的轉型過程中，企業社會責任運動在全球悄然興起。20世紀90年代，許多跨國公司相繼建立自己的生產守則，后演變成企業生產守則運動，企業生產守則運動的直接目的是促使企業履行自己的社會責任。2000年7月，“全球契約”正式啟動，它倡導用“共同價值和原則”規范企業活動，在企業社會責任領域開展國際合作。盡管中國的企業以自己的行動方式和表述特點一直承擔著社會責任，但“企業社會責任”的提法更多地被看成是全球化時代一種新的話語。其目的就是要使中國企業能夠在全球化時代與全球對話。20世紀80年代以來，隨著中國改革開放步伐的加快，跨國公司生產鏈在中國得到不斷強化和延伸。在后工業社會成長起來的跨國公司越來越重視對中國合作伙伴的社會責任問題。
未來國有企業發展受到市場準則和社會責任的雙重約束。國有企業的改革目標就是使國有企業由市場化的組織走向社會化的組織轉變，由股東至上追求利潤最大化向利益相關者共同治理追求企業社會責任轉變。新的國有企業改革的意義在于，當國有企業的經濟責任投資完成后，生產經營者必須進行國有企業的社會責任投資。所謂國有企業的社會責任投資，不是一個數量概念，而是一個結構概念，既它通過調整分配模式、平衡利益相關者的利益而實現，從而在社會結構層面提升整個社會的收入水平、縮小社會收入差距，促進社會結構的穩定。社會責任投資是能夠同時實現雙重目的，為投資者帶來利益，并促進企業履行社會責任，從而改變社會。這種包含贏利追求和社會發展追求的全新投資價值觀，不僅使國有企業參與了公共管理，給人類帶來了積極的結果，也決定了其生命力和重要發展趨勢。
參考文獻：
[1]丁煌：《西方公共行政管理理論精要》，中國人民大學出版社，2000年。
[2]劉俊海：《公司的社會責任》，法律出版社,1999年。
[3]葉保強、陳志輝：《商亦有道》，中華書局,1999年。
[4]臧躍茹，劉泉紅：對深化中央國有企業改革思路的探討2008-02-25中國經濟信息網。
[5]科斯：《企業的性質》，三聯書店,2000年。
關鍵詞：區域公共管理困境;主體功能區;整體性治理
長期以來，區域公共管理作為區域發展過程中的核心問題一直倍受政府和學界的廣泛關注。關注總是與問題的存在息息相關。當前傳統區域公共管理存在的問題日益暴露無遺，“低效率”、“權威碎片化”、“職能分散化”等等問題的存在把區域公共管理帶入舉步維艱的困境。面對這些問題的存在，學界開始就區域公共管理的新路徑進行探索，在眾多的相關研究中，整體性治理作為學者們的寵兒有望成為區域公共管理的新出路，同時主體功能區概念的提出，又使得整體性治理與主體功能區建設相結合成為一種必然。
一、傳統區域公共管理的困境
本文將其歸納為以下幾個方面：
（一）區域“共同利益”與地方利益的博弈。利益永遠是最佳向心力的來源，在共同利益的驅使下區域政府實現合作，并共同解決區域內公共問題和提供公共產品。但在當地方利益與公共利益沖突時，原處于合作狀態的各地方政府會毫不猶豫的偏向屬于自己的地方利益，這也就會使區域合作受到破壞乃至破裂。尤其是在“政績等同GDP”的考核制度下，區域公共利益常常難逃“公地悲劇”的下場。區域公共管理和公共物品的供給一般更多體現在長遠效益和集體利益上，有著為官一任只關心自己政績的地方政府行政人員，在這種“大家”和“小我”博弈中更多的是關心自己的利益。博弈中的地方利益的勝出，直接就導致了區域公共管理過程中區域公共問題的出現和地方之間的惡性競爭。主要表現在區域環境破壞嚴重且無人治理，區域產業同構化嚴重等方面，在環境方面，忽視生態的競相發展衍生一系列的環境問題，而“搭便車”的心理作用下治理也成為口號，最終區域共有的環境問題日漸嚴重。在產業發展方面，缺乏大局意識的重復性建設和雷同性產業布局在區域內肆意繁衍，而最終多因導致區域相同產業間的惡性競爭或因不適合本區具體情況而被迫停止而告終。
（二）區域政府合作缺乏長期有效的協作機制。傳統區域政府間的合作一般是通過會晤和協商來就某些區域公共管理事務或公共物品的供給達成一些口頭承諾或協議，然這種合作一般多是就具體問題的解決為前提的，且問題解決之后即為終止。這種短期的合作也就多成了“頭痛醫頭腳痛醫腳”的臨時性藥方，且基于區域“共同利益”和地方利益的博弈，在具體合作進程中，各地方政府都是各有各的調，難以有效地協作解決問題。長期有效的區域政府合作協作機制一般是基于利益而存在的，沒有這種長遠利益的存在，政府合作長期有效協作機制也就缺乏原動力。再者當前我國各級政府還處在于全能型政府向服務型政府轉變的過渡性階段，距“小政府，大社會”的目標還有一定的距離，政府職能延伸到社會各個領域扮演一個近乎全能的角色，政府作為中缺乏合作意識。
（三）區域政府合作形成的決議缺乏權力性。當前，我國區域政府合作的決議由地方行政長官聯席會議形成的某種協議或口頭性承諾，這種決議一般并不具備法律效應，在具體合作的執行中缺乏權威性和約束性，甚至在不愉快的合作的它將只能是一紙空文。且由于區域政府合作沒有一種長期有效的機制，一般都沒有建立相關的合作機構，即便建立了一些諸如合作執行辦公室之類的機構，在執行合作形成的決議過程中，也將因其自身的臨時性和缺乏權利性導致決議的執行難以落實。
二、區域公共管理的新路徑―整治性治理
（一）整體性治理的起源。在新公共管理理念風靡世界幾十后，20世紀90年，西方世界在對新公共管理所存在問題的反思基礎上，面對政府改革所面臨的“碎片化問題”開始了一輪新的尋求“公共部門協調機制和改革”的運動，開始有人提出“整體性政府”、“網絡治理”、“水平化管理”等各種理念。這些理念的都有一個共同之處，即通過制度化和有效地“跨界合作治理”以解決復雜棘手的公共問題， 增進公共價值。[1]而這個共同之處的根本也就是整體性治理的理念。在對新公共管理的批評的基礎上，以佩里??？怂购团羺s克登?力維學者們開始提出了整體性治理模式（ holistic governance）。[2]?？怂拐J為， 整體性治理作為一種解決問題的理念，它針對的是新公共管理運動所強化的碎片化問題。他還認為，具體到功能上，整體治理針對的是碎片化帶來的以下問題：一是轉嫁問題，讓其他機構來承擔代價。二是互相沖突的項目。三是重復，它導致浪費并使服務使用者感到沮喪。四是互相沖突的目標，一些不同的服務目標會導致嚴重的沖突，五是由于缺乏溝通，不同機構或專業缺乏恰當的干預或干預結果不理想。六是回應需求時各自為政。七是公眾無法得到服務，或對得到的服務感到困惑。八是由于沒有考慮問題的原因，而是強調可得的或固有的一套專業干預，從而導致服務提供或干預的遺漏或差距。所有這些問題正是治理中的一些協調、合作、整合或整體性運作想解決的。
整體治理除了是應改革需求而生外，它也還是對傳統合作理論和整體性思維的一種復興。在社會科學研究領域中合作理論和整體性思維曾本就是被廣泛應用的傳統方法，只不過在一度的公共管理改革中被輕視。此外也還有學者認為整體治理的興起與數字時代的到來密切相關。學者彭錦鵬認為，政府電子化改革以網絡技術為基礎對不同政府層級、不同機構單位、不同政府網站進行了三種不同類型的整合。他認為“沒有高度發展的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝，也無法將數量龐大的行政機構和單位用電腦連接起來， 以便向民眾提供整合性的服務?！?/p>
（二）整體性治理與傳統區域公共管理模式間的區別。整體性治理是對傳統公共管理中公共行政“碎片化”的一種戰略性回應，是解決區域公共管理的一種新路徑，它不同于傳統區域公共管理模式。這里的傳統公共管理模式主要指傳統官僚體制和新公共管理。傳統公共行政里的官僚體制是一種以剛性科層組織為行為主體，以權威和行政命令為協調手段，強調集權且一切以中央利益為前提，自上而下進行決策的制度模式，缺乏靈活性，社會公信力較低。新公共管理主張在公共行政中引入市場機制，將政策職能和管理職能分開，在公共部門中引入私營部門的管理方式，對公共機構實行績效管理，并通過多種形式的授權改善公共部門的工作。它以“經濟人”人性假設為前提，在公共行政中引入競爭機制，試圖以合同和契約的市場組織手段解決公共管理中的一切問題。也正是這些導致了新公共管理改革運動的結果是政府權威弱化，職能分散化、碎片化，公共行政喪失原有的調控、干預和有效獲取信息的功能，部門間的協調合作機制缺失，最終公共管理低效率、低效益。在對新公共管理改革問題反思的基礎上，整體性治理被提出。整體性治理有效針對新公共管理存在的權威碎片化和分散化，提出“整合”、“協作”“網絡化治理”等整體性理念，注重資源和利益相關各方的聚合，并把聚合各方通過穩定的關系構成一定得網絡關系，強調網絡關系中行為主體的自由裁量權，在充分發揮自身潛力的前提下通過互動、溝通、協商等方式相互協作，行政聚合效應，達到整體合作大于簡單相加的最佳效應。整體性治理在網狀管理結構中有效地整合各種資源，優化管理職能，拓寬服務范圍， 并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權。自此， 整體性治理實現了跨界合作的最高境界。
對整體性治理與傳統公共管理模式的比較，臺灣學者彭錦鵬作做了比較系統的歸納。（見表一）：
表3-1
資料來源：彭錦鵬：《全觀型治理： 理論與制度化策略》 ，《政治科學論叢》 （ 臺灣） 2005 年第23 期。
三、主體功能區建設對區域公共管理的新要求
主體功能區建設意在實現國土空間的重新規劃，以空間功能分割為基礎，協調空間功能互補協調發展，使資源和要素在市場環境下得以自由流動和有序共享，最終達到空間整體效率最大化和公共服務均等化的跨界合作的最高境界。而這目標的實現必須是建立在主體功能區建設能突破傳統行政區劃的約束，推進區域公共管理改革，實現主體功能區建設與區域公共管理新路徑有效結合的基礎之上。
（一）主體功能區建設要求打破傳統行政區劃的約束。在學界對行政區劃的界定一般有兩種解釋，一是指對行政區的劃分;二是指行政區域本身。本文取第二種解釋，即行政區域本身，當然這解釋也是第一種解釋行為的結果。傳統行政區劃中形成的行政區經濟、行政區行政、區域管理理念、區域管理模式、區域管理評價指標體系等都在一定主體功能區建設形成約束。
行政區經濟是指行政區劃剛性約束下而產生的一種特殊區域經濟現象，是與區域經濟一體化相悖的一種區域經濟。其所堅守的必然也就是行政區劃內的地方利益，猶如一種“諸侯經濟“一般，在地方經濟與區域經濟的博弈中，行政區經濟必然是對區域公共利益采取抵制態度的。而主體功能區最求的區域利益重新調整，實現區域整體效益最大，這也就要求必須打破是傳統行政區經濟對主體功能區建設的不自覺的約束。
主體功能區建設要求區域行政突破傳統行政區的剛性約束，以區域整體公共利益為價值導向，強化區域管理的“深度“和“廣度”，倡導主體功能區行政，實現健康的跨界治理。而我國的傳統行政區劃行政由于中央的分利放權和地方自主發展的積極性高漲，行政區的行政一切自然都以地方利益為出發點，久而久之也就形成了根深蒂固的地方保護主義。這種有著強烈行政區域邊界意識的“內向型行政”是主體功能區建設必須消除的障礙之一。
主體功能區建設意在實現跨區域的無縫隙協作及治理，而傳統行政區劃的管理理念在行政地域觀念的約束下，總是以繁榮本區域內的政治經濟文化為基本前提，對于“外溢性”的跨區域公共性問題，一般都有著搭便車的心里，誰都不愿充當解決問題的主力軍。也這正是這種管理理念，使得涉及幾個或多個行政區劃的問題往往難以得到妥善處理。
主體功能區建設是基于不同國土空間的資源環境承載能力、現有開發強度和開發潛力，對不同區域進行功能定位，形成一個系統的分工體系。在此分工體系下，不同的區域依據各自的區域條件，發揮本區優勢布局具有比較優勢的產業發展。而傳統行政區劃的區域管理模式下，出于政績的比較，很多行政區劃內的管理趨同。在發展管理中，不考慮自己身實際情況，跟風進，盲從照搬別人的發展模式，最終導致區域發展的失敗或低效率。這一沖突也是主體功能區建設所必須克服的。
我國傳統行政區劃區域管理評價指標簡單且無針對性，多是一刀切的做法，不考慮區域間客觀存在的差異。這主要表現在過分依賴GDP指標，忽視地域差異和獲取GDP數字的代價。在GDP等同政績的行政管理理念的驅使下，不少地方政府自然也就不顧及GDP的代價了，一味地追求經濟增長，不計為此所造成的環境污染和資源浪費等問題，甚至有的行政區劃內行政官員為追求在任內的政績，不惜采取“竭澤而漁”的發展方式。而這一切皆源于傳統的區域管理評價指標的作用，故實現主體功能區規劃，首先必須重塑新的區域評價指標體系。
（二）主體功能區建設和整體性治理有效結合。主體功能區建設是對國土空間以功能分割為基礎的一種新的發展規劃，它需要構建新的區域分工體系。而這種新的區域分工體系需要突破原有的區域行政區劃及區域公共管理的約束，這也就一種新的區域治理理念來主導這場公共管理的改革。前文我們已經對整體性治理作為區域公共管理的新路徑作了相關的論述，整體性治理所倡導的“整合”、“協調”、“信任”“網絡治理”都與主體功能區建設很好的契合，尤其是對主體功能區建設突破傳統行政行政區劃弊病的束縛極為重要。故主體功能區建設與整體性治理的有效結合，將是我國落實主體功能區規劃，實現經濟可持續發展，人與自然和諧相處的必由之路。
參考文獻：
關鍵詞：公共圖書館服務體系 治理主體 設置主體 建設主體 管理主體 理事會
中圖分類號： G258.2 文獻標識碼： A 文章編號： 1003-6938（2012）02－0037-06
Research on the Governance Bodies Setting of Public Library Service System in China
Abstract Library's setting body is the government which takes the most important responsibilities to set up and manage public library, and provide public library services. Types of setting bodies can be divided into independent and union one. Construction body is the government which is responsible for the provision of public library services and funds. Types of construction bodies can be divided into independent and union one. Types of union construction bodies can be divided into main, supportive and participate one. Reasonable setting of public library council improves corporate governance of public library. There are six types of public library service system, such as: pure central-branch library, close central-branch library, semi-close central-branch library, loose central-branch library, close
alliance, loose alliance.
Keywords public library service system； governance body； setting body； construction body； management body； council
我國公共圖書館管理體制的改革方向從管理模式轉向治理模式，一些公共圖書館如深圳圖書館已開始建設和完善法人治理結構的試點工作。我國公共圖書館服務體系建設也應采用治理模式，這涉及國家、政府宏觀方面的政策、法律及政府的出資人角色等，也涉及服務體系內部的治理結構，其中公共圖書館服務體系治理主體的合理設置是關鍵。
1 政府在公共圖書館服務體系建設的角色
我國公共圖書館的改革方向是“政事分開，管辦分離”，實現政府在國家權力人與所有者代表兩個方面職能的分離：一、政府具公共管理職能，是公共圖書館的宏觀管理者；二、政府具有舉辦公共圖書館的職責，作為公共圖書館的出資人或所有者代表，行使公共圖書館所有權，是公共圖書館的設置主體和建設主體，其原有的管理主體角色由公共圖書館理事會代替。
2 公共圖書館服務體系的治理主體
治理主體是公共圖書館服務體系建設的參與者，包括所有者、設置主體、建設主體、管理主體和實施主體等。
2.1 所有者
我國公共圖書館國有資產的所有權歸國家統一所有，國家所有即全民所有，具體由國務院及各級政府代行所有權；各公共圖書館對館內國有資產有占有權、使用權，處置資產需要審批，公共圖書館的所有者是全民。一般情況下，所有權只為所有者所擁有和行使，但全民無法直接履行公共圖書館所有權的職責，國有資產的所有權需要委托給政府代為行使，政府是公共圖書館的所有者代表。我國各級政府目前實際控制公共圖書館的所有權，是公共圖書館的實際控制人，所以，我國各級政府常常被認為是公共圖書館的所有者［1］。不管各級政府是公共圖書館的所有者還是所有者代表，各級政府覆行公共圖書館出資人職責并行使公共圖書館所有權的角色不會發生改變，這是合理設置公共圖書館服務體系治理主體的基礎。
2.2 設置主體
設置主體是負有設置（舉辦）公共圖書館的各級政府，負責為某一區域提供覆蓋全區域的、普遍均等的公共圖書館服務。
2.2.1 設置主體的作用
（1）設置主體負有設立、建設公共圖書館并提供公共圖書館服務（指覆蓋全區域、普遍均等的服務，下同）的主要責任。政府負有設置（舉辦）公共圖書館的責任，是公共圖書館的出資人和設置主體，對已設置的公共圖書館行使所有權、提供所需的建設經費和負責管理，擔負為所在區域提供公共圖書館服務的主要責任。
（2）設置主體是行使公共圖書館所有權的主體。公共圖書館治理是基于所有權關系上的管轄和控制［2］。公共圖書館決策權力和內部治理的權力來源于公共圖書館的所有權，需要行使公共圖書館所有權的主體的授權。治理結構中需有行使公共圖書館所有權的主體。某一個公共圖書館或某一個服務體系治理單元可能存在多種建設主體類型，如在聯合建設主體中可能存在設置主體充當的主要建設主體、中央省級等上級政府充當的支持性建設主體、下級政府充當的參與性建設主體。但在我國現有的行政管理體制、“分灶吃飯”的財政體制及事業單位國有資產實行政府分級監管的管理體制下，支持性建設主體和參與性建設主體不適合作為行使公共圖書館所有權的主體。設置主體作為行使公共圖書館所有權的主體，體現了哪級政府設置了公共圖書館就行使該公共圖書館的所有權和管理權，符合我國現有的法律及行政、財政體制。
（3）設置主體的單一或多元作為區分純粹型總分館制與其它服務體系類型的依據。治理單元內部設置主體多級多元，公共圖書館所有權相應分散，不利于我國公共圖書館的集中管理和總分館體系建設。如果一個治理單元由同一個設置主體設置，則整個治理單元的所有權歸由該設置主體行使，實現治理單元所有權的同一，這是我國目前進行純粹型總分館制建設的可行模式，與我國“分灶吃飯”的財政體制相適應。但由于我國現行的行政體制和財政體制的限制，有些治理單元在所有權和設置主體層面難以實現同一，形成治理單元多級多元的聯合設置主體，這樣，治理單元便成為其它服務體系類型。
2.2.2 設置主體的類型
設置主體分為單級獨立設置主體和聯合設置主體。單級獨立設置主體是指在一個治理單元內只有一個設置主體負責提供公共圖書館服務，一般為治理單元內最高級別的政府，如純粹型總分館制中省/市/縣政府分別是總分館服務體系唯一的設置主體。聯合設置主體是指由兩個或兩個以上的政府共同成為某一治理單元的設置主體，實現能力整合，在某一治理單元內聯合提供公共圖書館服務。在省/市/縣為一個治理單元內部，下級政府有足夠的財政支持能力設立和建設公共圖書館，參與總分館體系建設時不愿意放棄該分館的所有權或在未設立公共圖書館的情況下，參與總分館體系建設時有能力并愿意承擔所在轄區分館的設置主體責任。在這種情況下，統一總館、分館的所有權沒有必要。在目前分級財政管理體制下，這種情況相當普遍。一個治理單元內存在多級多元的設置主體，總館、分館、承辦館、成員館各有自身的設置主體，如緊密型、半緊密型、松散型總分館制和聯盟模式都是這種情況。其中總館、承辦館的設置主體在治理單元內起核心作用，稱為核心設置主體，其它的設置主體稱為非核心設置主體，核心設置主體具有較強的經費支持能力并承擔更多的責任。這種多級多元的聯合設置主體存在于治理單元內部，因為只在治理單元內部存在所有權控制的問題。如對于一個覆蓋地級市城區的公共圖書館治理單元來說，設置主體僅限于市級、區級政府，中央、省級政府雖然可以成為支持性建設主體，但不會行使所有權，鄉鎮、街道辦政府如沒有承擔設置主體的能力則不能成為設置主體。
2.2.3 設置主體設置的考慮因素
（1）政府的財政支持能力。經費是困擾公共圖書館發展的難題，設置主體必須具有相應的經費支持能力。目前我國的鄉鎮、街道辦政府普遍缺少作為設置主體的能力。
（2）設置主體能力的整合。把不同行政級別的設置主體整合起來，聯合為某一區域提供公共圖書館服務。
（3）治理單元的情況。治理單元是指能有效共享公共圖書館服務的所轄區域。治理單元可以分為獨立的治理單元和多級的治理單元。獨立的治理單元基本不與外界有效共享公共圖書館服務。多級的治理單元內部含兩級或兩級以上的治理單元。我國整個縣、地級市的市區、大城市的區適合為最基層的治理單元，可用適當的模式作為成員參加上一級的治理單元。如縣級的治理單元可用松散型總分館制/聯盟模式參與地級市的治理單元，地級市的治理單元可用松散型聯盟模式參加省級的治理單元。當然，大城市中心城區也可以建設一個單級的治理單元。某一設置主體在不同級別治理單元的作用不同，如縣政府在縣級治理單元起核心作中，而在地級市治理單元起非核心作用。
（4）服務體系的類型。一個治理單元確定采用某一服務體系類型，則確定了設置主體所采用的設置主體類型。如純粹型總分館制由治理單元內最高級別的政府為單級獨立設置主體，而其它服務體系類型的治理單元由區域內政府組成聯合設置主體。
2.3 建設主體
建設主體是負責公共圖書館建設所需經費的政府。對提供公共圖書館服務負有責任的政府，都可以成為公共圖書館的建設主體。設置主體當然也是建設主體。我國各級政府包括中央、省級政府和其它各級地方政府都負有為所在轄區提供公共圖書館服務的責任，只不過不同級別的政府承擔建設主體責任的具體方式有所不同。某一級政府能否成為某一個治理單元的建設主體應取決于該級政府是否具有提供公共圖書館服務的實際能力。
2.3.1 建設主體的類型
建設主體可分為單級獨立建設主體和聯合建設主體［3］。單級獨立建設主體在一個治理單元內由一個政府獨立負責提供公共圖書館服務所需的經費，它也是單級獨立設置主體，即在一個治理單元內只有一個設置主體、一個建設主體。聯合建設主體是指在一個治理單元內由兩個或兩個以上的政府共同成為建設主體。聯合建設主體包括主要建設主體、支持性建設主體和參與性建設主體。主要建設主體是公共圖書館建設的主要責任者和主要投入者。設置主體在由聯合建設主體組成的治理單元內是主要建設主體，承擔所設立的公共圖書館建設的主要責任、大部分經費投入、日常管理成本和管理責任。一個存在聯合設置主體的治理單元存在多層級的設置主體，也相應存在多層級的主要建設主體。除設置主體作為主要建設主體負有建設公共圖書館的主要責任外，上級政府或下級政府都負有在某一區域提供公共圖書館服務的責任。中央、省級等上級政府給予某一治理單元或其內部某一公共圖書館一定的經費補貼，從而成為支持性建設主體。相對設置主體來說中央政府、省級政府負有支持性責任，所以在設置主體的經費支持能力欠缺時，中央、省級等上級政府應該且有必要承擔支持性建設主體的責任。下級政府付出經費“購買”主要建設主體為所在區域提供的公共圖書館服務而成為參與性建設主體。支持性建設主體和參與性建設主體不是治理單元的設置主體，不行使所有權。盡管有些基層政府自身無力成為設置主體和主要建設主體，但它畢竟也有為所在轄區提供公共圖書館服務的責任，雖然這種責任相對設置主體的主要責任來說是次要責任。所以我們應該把這種有經費支持能力的基層政府納入建設主體的范疇。如縣政府作為該區域純粹型總分館制的單級獨立設置主體和主要建設主體，負有在該區域提供公共圖書館服務的主要責任，而縣政府的上級政府即地級市政府、省級政府、中央政府及下級政府負有在該區域提供公共圖書館服務的次要責任，上級政府負有支持性責任，下級政府負有參與性責任。
2.3.2 設置主體與建設主體的關系模式
設置主體一定是建設主體，而建設主體不一定是設置主體。一個治理單元的設置主體與建設主體的關系按設置主體分存在以下兩種情況：
其一單級獨立設置主體。存在于純粹型總分館制的治理單元。其模式包括：（1）單級獨立設置主體是單級獨立建設主體，兩者是同一個政府；（2）單級獨立設置主體+聯合建設主體，單級獨立設置主體是主要建設主體，其中聯合建設主體的模式包括：①主要建設主體+支持性建設主體；②主要建設主體+參與性建設主體；③主要建設主體+支持性建設主體+參與性建設主體。
其二聯合設置主體。一個治理單元的各個設置主體是主要建設主體，最高層的核心設置主體是服務體系的核心主要建設主體。核心主要建設主體不僅要負責總館或承辦館的建設任務，還主要負責治理單元的建設任務。其它設置主體是各自設立的公共圖書館或所在區域公共圖書館服務的主要建設主體。其模式為：聯合設置主體+聯合建設主體，其中聯合建設主體的模式包括：①核心主要建設主體+主要建設主體；②核心主要建設主體+主要建設主體+支持性建設主體；③核心主要建設主體+主要建設主體+參與性建設主體；④核心主要建設主體+主要建設主體+支持性建設主體+參與性建設主體。
2.3.3 建設主體設置的原則
我國地域遼闊，地區間經濟發展極不平衡，現有的公共圖書館建設基礎差異懸殊，我國公共圖書館服務體系建設和設置主體、建設主體的設置沒有固定的模式，可依各地人均GDP水平差異因地制宜地選擇服務體系的類型及設置主體、建設主體的設置模式［4］。
2.4 管理主體
公共圖書館的管理主體是行使公共圖書館決策權力的管理機構，決策權力由代行公共圖書館所有權的設置主體行使或授予其它機構行使。治理模式下，政府不再直接行使公共圖書館決策權力，喪失了作為公共圖書館管理主體的資格。政府作為公共圖書館的出資人、所有者代表和設置主體，必須選擇新的管理者即管理主體來完成公共圖書館的管理重任，實現所有權和管理經營權的分離。公共圖書館要組建具有決策權力的管理機構：（1）個體公共圖書館以法人治理結構中的決策型理事會作為自身的管理主體；（2）公共圖書館服務體系組建服務體系的決策型理事會作為服務體系及其成員的管理主體［5］。政府雖不再是管理主體，但通過派代表進入公共圖書館服務體系/公共圖書館的決策型理事會，主導決策，政府的出資人權益得到充分保證，同時通過決策型理事會能實現公共圖書館的分權制衡、多元民主參與和科學決策。公共圖書館的管理主體可以是設于個體公共圖書館內部的決策型理事會，也可以是設于公共圖書館外部的服務體系決策型理事會。
2.5 實施主體
實施主體是指治理單元內各個公共圖書館。這些公共圖書館在治理單元內有不同的角色，是總館還是分館，是承辦館還是成員館，他們的責任、權力和義務與他們所在的服務體系類型相適應。
3 各類型服務體系的治理主體設置
我國公共圖書館服務體系可分為六種類型：純粹型總分館制、緊密型總分館制、半緊密型總分館制、松散型總分館制、緊密型聯盟模式和松散型聯盟模式［6］。各類型服務體系的治理主體設置存在差異。
3.1 純粹型總分館制的治理主體設置
純粹型總分館制是由同一個設置主體設置、同一個管理機構管理的圖書館群［7］。純粹型總分館體系的所有權歸屬同一個設置主體，決策權力來自同一個設置主體，
（1）設置主體。純粹型總分館制的設置主體為單級獨立設置主體。適合作為純粹型總分館制的區域有整個縣、地級市的市區、大城市的區，省/市/縣政府是單級獨立設置主體。分館的所有權可通過劃撥等形式上移給總館的設置主體，即實現分館的設置主體上移。
（2）建設主體。單級獨立設置主體可以作為治理單元的單級獨立建設主體，也可作為主要建設主體與其它級別的政府組成聯合建設主體，中央、省級、地級市等上級政府可以成為治理單元的支持性建設主體，在經濟落后的縣級治理單元特別需要上級政府的經費支持，區級治理單元也可能需要市政府的補充經費；下級政府可成為參與性建設主體。聯合建設主體的設置應因地制宜，是否需要組成聯合建設主體需視單級獨立設置主體的財政支持能力而定，多數縣級政府作為單級獨立建設主體的財政能力是不足的，需要中央、省級等上級政府的財政支持。
（3）管理主體、實施主體和治理結構。設置主體設立服務體系決策型理事會，作為整個服務體系、總館、分館的管理主體，治理結構：設置主體—理事會—總館—分館。設置主體下放決策權力給決策型理事會，實現所有權與管理權的分離；再由理事會授予總館對整個總分館體系的管理執行權，實現理事會決策權與總館管理執行權的分離。
3.2 緊密型總分館制的治理主體設置
緊密型總分館體系存在多級多元的設置主體和建設主體，總館、分館原有的所有權關系不變，總館、分館的所有權分別歸各自的設置主體。
（1）設置主體。緊密型總分館制的設置主體為聯合設置主體，總館、分館各有自身的設置主體。省/市/縣也適合建設緊密型總分館制，省/市/縣政府作為核心設置主體與下級政府組成聯合設置主體。
（2）建設主體。設置主體是各自設立的公共圖書館的主要建設主體。從整個總分館體系看，形成了總館主要建設主體+分館主要建設主體的聯合建設主體模式。其中總館的設置主體在總分館體系承擔更大的責任，為核心主要建設主體。在經費不足的治理單元內，中央、省級等上級政府也可作為支持性建設主體對治理單元或其內部任一個公共圖書館提供經費支持。本模式不存在參與性建設主體。
（3）管理主體、實施主體和治理結構。緊密型總分館體系要求總館、分館的管理權力集中統一，總分館體系決策型理事會有必要擁有總館和分館全部的決策權力。聯合設置主體設立服務體系決策型理事會，作為整個服務體系、總館、分館唯一的管理主體，治理結構：總館設置主體、分館設置主體—理事會—總館—分館?？傪^設置主體、分館設置主體下放決策權力給總分館體系決策型理事會，實現所有權與管理權的分離，再由理事會授予總館對整個總分館體系的管理執行權，實現理事會決策權與總館管理執行權的分離。
3.3半緊密型、松散型總分館制的治理主體設置
半緊密型、松散型總分館制存在多級多元的設置主體、建設主體和管理主體，總館、分館原有的所有權關系不變，總館、分館的所有權分別歸各自的設置主體。
（1）設置主體?？傪^、分館有各自的設置主體?？刹捎冒刖o密型總分館制的有省/市/縣（市）區域范圍，省/市/縣政府作為核心設置主體與下級政府組成聯合設置主體。大城市的市館和區（縣）館之間可采用半緊密型/松散型總分館制。大城市的中心城區可建設一個治理單元，市館與區館采用半緊密型/松散型總分館制，區的范圍可采用純粹型/緊密型/半緊密型總分館制，市政府作為核心設置主體與區政府及下級政府組成聯合設置主體。大城市的市館與縣館可建設二級的治理單元，縣級的治理單元可采用純粹型/緊密型/半緊密型總分館制，作為成員參與市中心城區的市級治理單元，市級治理單元既包括中心城區的成員，也包括縣級的治理單元，從而形成二級治理單元。地級市館和縣館之間可采用松散型總分館制，形成市級治理單元和縣級治理單元，市級治理單元既包括城區的成員也包括縣級治理單元的二級治理單元，市政府作為核心設置主體與縣政府組成聯合設置主體。
（2）建設主體。設置主體是各自設立的公共圖書館的主要建設主體。從整個總分館體系看，形成了總館的主要建設主體+分館的主要建設主體的聯合建設主體模式?？傪^的設置主體應成為總分館體系的核心主要建設主體，在總分館體系建設中承擔更大的責任。在經費不足的治理單元內，中央、省級等上級政府可作為支持性建設主體對治理單元或其內部任一個公共圖書館提供經費支持。這兩種模式不存在參與性建設主體。
（3）管理主體、實施主體和治理結構。設置主體的決策權力分為兩部分：①總館、分館的設置主體把總館、分館的業務/服務的決策權力交給總分館體系決策協調型理事會?？偡逐^體系的治理結構：總館設置主體、分館設置主體—理事會—總館—分館。決策協調型理事會是這個總分館體系的管理主體，也是總館、分館的管理主體?？傪^和分館的設置主體下放業務/服務的決策權力給總分館體系決策協調型理事會，再由理事會授予總館對整個總分館體系的業務/服務管理執行權，理事會行使業務/服務決策權力，總館館長行使業務/服務管理執行權，實現業務/服務決策權與管理執行權的分離；②總館、分館的設置主體保留除業務/服務外剩余的決策權力?？傪^內部設立的法人治理結構：總館設置主體—事理會—總館，總館理事會也是總館的管理主體；分館內部設立的法人治理結構：分館設置主體—事理會—分館，分館理事會也是分館的管理主體?？傪^和分館的設置主體下放除業務/服務外的決策權力給總館、分館的決策型理事會，再由理事會授予總館、分館除業務/服務外的管理執行權，理事會行使除業務/服務外的決策權力，總館館長行使除業務/服務外的管理執行權，實現除業務/服務外的決策權力與管理執行權的分離。綜合兩種情況，總館館長擁有總館全部和分館業務/服務的管理執行權。
3.4 緊密型、松散型聯盟模式的治理主體設置
緊密型、松散型聯盟模式存在多級多元的設置主體、建設主體和管理主體。承辦館、成員館原有的所有權關系不變，承辦館、成員館的所有權分別歸各自的設置主體。
（1）設置主體。承辦館、成員館有各自的設置主體。大城市的市館和區（縣）館，副省級城市、地級市的市館與縣（市）館之間可采用緊密型聯盟模式/松散型聯盟模式，市政府和區/縣級政府組成聯合設置主體。省、地級市、縣（市）三級治理單元因地域覆蓋面大可采用松散型聯盟模式，省、市級治理單元內部的政府組成聯合設置主體，治理單元內最高級別的政府為核心設置主體。如地級市政府是市級治理單元的核心設置主體，也是省級治理單元的設置主體。
（2）建設主體。設置主體是各自設立的公共圖書館的主要建設主體。從整個聯盟模式服務體系看，形成了承辦館的主要建設主體+成員館的主要建設主體的聯合建設主體模式。承辦館的設置主體應成為治理單元的核心主要建設主體，在服務體系建設中承擔更大的責任。在經費不足的治理單元內，中央、省級等上級政府可作為支持性建設主體對治理單元或其內部任一個公共圖書館提供經費支持。這兩種模式不存在參與性建設主體。
（3）管理主體、實施主體和治理結構。服務體系協調型理事會沒有決策權力，承辦館/成員館的設置主體全部的決策權力作用于承辦館/成員館。服務體系治理結構：承辦館設置主體、成員館設置主體—理事會—承辦館、成員館，這個協調型理事會不是服務體系及其成員的管理主體，聯盟模式的服務體系沒有管理主體。各館法人治理結構：承辦館設置主體—理事會—承辦館；成員館設置主體—理事會—成員館。承辦館、成員館的設置主體把全部的決策權力授予本館的決策型理事會，再由理事會授予承辦館/成員館館長對本館的管理執行權，理事會行使決策權力，館長行使管理執行權，決策型理事會是各館的管理主體。
4 結語
全民是公共圖書館的所有者，各級政府作為所有者代表行使公共圖書館的所有權。合理設置公共圖書館的設置主體，明確服務體系設置的責任、提供公共圖書館服務的主要責任和管理責任，設置主體代行公共圖書館的所有權。合理設置建設主體，明確各級政府經費投入的責任；明確主要建設主體設置，保障大部分經費的投入；合理設置支持性建設主體，保障補充經費的投入；合理設置參與性建設主體，明確下級政府購買公共圖書館服務的責任。設立公共圖書館理事會，完善法人治理結構，明確設置主體授予理事會決策權力，實現公共圖書館所有權和管理經營權的分離，理事會把管理執行權授予公共圖書館管理層，實現決策權力與管理執行權的分離。
參考文獻：
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【關鍵詞】大型居住社區 公共治理
中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：
大型居住社區的公共治理問題研究主要包括對其歷史沿革的闡述以及管理模式的研究。在探討國內外理論研究之前，首先必須要明確本文的研究對象之一，也就是大型居住社區的概念。筆者在上海市規劃和國土資源管理局于2009年編制的《上海大型居住社區規劃設計導則》中找到定義，即用地規模約為5平方公里，人口規模約10萬人，以居住功能為主體，生活與就業適當平衡、功能基本完善的城市社區。從這個具有官方色彩的定義中不難看出，2009年上海的大型居住社區概念還僅僅停留在住區功能的層面上。另外，學者劉華鋼對大型居住社區的定義描述則是：相當或者超過現行國家規范規定的城市居住區級用地規?；蚓幼∪丝谝幠?，且沒有城市道路穿越的單個完整的居住區。而李鴻新和李釗對大型居住區的界定是：總建筑面積大于50萬平方米規模的居住區。對于開發面積超過100萬平方米的社區，則稱為超大型居住區。從上述的各項定義中我們可以得出這樣一個結論，即無論是官方還是民間，對大型居住社區的概念大體上是以居住社區的體量規模作為主要衡量標準。
不難發現，從城市規劃角度方面，國外研究有著清晰的發展脈絡和代表時代特點的經典理論。從整體概念上講，大型居住社區應當是屬于居住社區的一種。作為體量巨大的一個存在，國外理論界的研究將其歸納于城市地理學研究范疇之中，其核心理念通常是以人為本。這其中主要包括：在1882年由西班牙工程師瑪塔提出的帶狀城市（Linear City）構想，接著在1902年由英國社會活動家霍華德第一次提出了在歐洲大陸上具有深遠影響的“田園城市”理念，其內涵主要包括在兼具城鎮的社會基本架構的同時又擁有鄉村自然風貌的城市。到了1929年，美國建筑師佩里（C.Perry）根據其實際工作經驗，提出了居住空間組織方式。而在1928年設計的美國新澤西州新城之際，美國人Radburn創造性地采用了“大街坊（Block）”概念，而在當今社會中，被人廣泛接受的Shopping Mall就是配合大街坊應運而生的。
此外，對于居住社區管理模式的理論探究，筆者發現其大多屬于社會學研究領域。因眾多社會學家所持觀點和研究角度的不同，形成了各種不同的社區管理理論。這其中主要包括以美國農村社會學家C.J.加爾平、芝加哥學派的R.E.帕克、古典學派的R.D.麥肯齊等為代表人物提出的社區區位理論，以美國學者I.T.桑德斯、W.薩頓、J.克拉扎，以及社會學者E.O.莫依為代表提出的社會體系理論、還有以20世紀40年代美國學者J.伯納德、20世紀60年代美國學者W.A.葛木森等一批學者為代表提出的社會互動理論等。
相比較國外學者在城市規劃領域和社會學領域對居住社區成熟的理論研究體系，國內理論界對大型居住區的相關探討更多地集中在以下三個方面：
一類是針對大型居住區的形成原因、存在問題和建設對策的研究。其中主要以我國沿海發達地區中的居住社區為研究對象。葉榮責(2002)通過對廣東地區的大型居住區形成的原因進行系統分析，揭示了大型居住區對城市的影響、公建設施建設模式和金融風險等方面的問題。鄭新明(2003)對廣州番禺北部的大型居住區進行了全面研究，從其形成的背景、發展動機與發展歷程，分析了大居存在的問題，對城市規劃的角度提出了合理性建議，并對番禺北部大型居住區的未來進行了展望。劉華鋼(2003)對廣州城郊大型居住區的形成和影響進行了研究，從多元主體參與的微觀層面分析了城郊大型居住社區的形成機制，以區域性視角審視廣州城郊大型居住區對城市社會空間結構、城市空問結構和形態發展、城市運行等方面產生的影響，并從制度設計和規劃控制兩方面提出相應的對策。此外，上海城市發展信息研究中心課題組于2003年提出了上海大型居住區的選址布局建議，對大型居住區綜合開發(包括規劃設計、開發機制和配套建設等方面)提出了一系列的建議。朱小地(2005)選取了北京市三個代表不同時期的城市邊緣大型居住區(方莊地區、望京新城和回龍觀地區)進行深入細致的研究，通過對比分析找出各自存在的主要問題。羅長海、華晨(2005)以杭州市為例分析大規模城郊住區開發中景觀資源的私有化問題，從社會、市場和政府行政3個層面研究景觀私有化問題的根源，并相應地提出應擺脫小農意識、積極引導市場運作及改善行政方面的對策。
第二類是對大型居住區規劃設計功能定位的分析探討。陳天等(2005)認為在進行大型居住區規劃設計時，單從設計層面來進行規劃已經不能滿足當代社區生成與發展的需要，而應找到社區存在和發展的內在動力，從開始階段規劃師就應該對設計項目進行策劃。陳瑞蓮（2005）對地方政府體制改革和制度創新等一系列問題進行專門的研究和分析。李鴻新和李釗(2006)總結了目前國內大型居住區設計開發的各種理論，提出應把綠色生態設計和新城市主義作為大型居住區設計的理論基礎，并在一系列規劃項目中對其進行實踐。
第三類是部分開發企業與項目策劃機構從房地產開發的角度對大型居住區 的設計和開發等方面進行的分析研究。例如夏南(1999)介紹了萬科地產在城市近郊開發大型居住區的選址理由，提出近郊大型居住區應選擇較低的容積率和有組織的人車共存方式，并以深圳四季花城為例指出圍合型規劃方式的設計要點并介紹萬科地產未來的發展方向。趙路興(2002)總結了大型房地產開發項目的基本特點，分析其形成機制，指出大型房地產項目的影響并對如何完善政策提出了相應的建議。
