時間：2023-02-14 16:32:39
序論：在您撰寫問題管理論文時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
目前國內酒店業通行的做法是基于崗位責任制基礎上的制度化管理，一些著名的酒店集團已總結和推出了自己成熟的管理制度與規范，其崗位職責規范設計條分縷析可謂面面俱到，并已在國內酒店業管理市場上大行其道、廣為流傳。一些新建的酒店、賓館將其奉若圣明，積極移植引進。在管理制度引進過程中，不乏成功的案例，但也有許多酒店的管理者發現，雖然以一流酒店為基準模仿制定了許多的規范制度，但未起到明顯效果，酒店管理中許多具體的問題最終還是得總經理親臨“現場辦公”才能真正解決。
于是，一些酒店管理者感嘆“制度管理不如現場管理”，更有一些酒店由此主張“以走動式現場管理取代制度管理”?，F場管理固然高效，但帶來的負面后果是：酒店花大量心血建立的管理制度流于形式，酒店的主要管理者因陷于具體瑣事脫不開身，最終疏于考慮企業發展大計，在一定程度上導致了企業戰略性失誤。
問題的關鍵在哪里呢？經過歷時半年，對7家二———五星級酒店的個案調研，我們發現：導致以上問題的原因并不是制度化管理本身已過時，而是這些酒店的管理制度設計沒有針對酒店業務中最重要的問題環節，而所有成功酒店的現場管理所體現的共同的核心特征就是問題管理模式。因此，現代高效率的酒店管理制度設計必須建立一種基于問題管理的機制，即提出問題、研究問題、解決問題的機制，把酒店經營環節中最典型的問題提出來，在制度設計中加以系統解決。
問題管理使管理層次扁平化
問題管理就是運用持續不斷地提出問題的方法，進而循序漸進解決問題的一種管理模式。問題管理其實一直存在于酒店現場化管理實踐之中，只不過在理論上尚未得到系統的總結。
問題管理最主要的特征是：
旨在拓展全體員工的思維深度，激活員工對工作現狀不聞不問的消極態度；把原本由管理人員執行的管理變成了全員參與的制度化管理，將管理延伸到了辦公、服務、營銷、后勤等各個層次；倡導一種危機意識，即員工不僅要完成自己崗位職責，而且要對自身崗位提出問題，還可以對整個酒店所有經營管理與服務提出問題；將發現問題變成酒店管理工作中經常性的制度內容；將管理工作建立在問題解決核心上，而不是原來的僅僅依靠組織體系傳達，從而使管理的層次扁平化。目前一些酒店正在推行的體制創新，使原有的五級管理精簡為三級管理；問題管理強化了所有領導和普通員工的權責意識，培養了責任心；人們常常為自身的學識與見識所局限，為思維定勢所左右、為體能惰性所牽制，問題管理則促使員工不斷發現問題超越自我，給組織帶來活力。
問題管理的核心在于解決問題
目前一些酒店推出的“員工創新”活動，其核心就是讓每位員工提出各自工作中的問題，再由管理人員和員工共同設計解決問題的最佳方案，從而減少工作中出現的失誤，這種做法就是把解決問題做到了系統化和日?；?。另外，酒店調動起員工提問題的積極性后，要注意輔導，教會員工解決問題。
例如，一家酒店在引進問題管理后，鼓勵員工提出問題和參與問題解決，結果在實施過程中發現員工很能提出問題，而且提的許多都是重要的和敏感的問題，當然這一方面說明員工的素質較高，反過來說，這樣的員工很難管理，他們要求實現個人價值的愿望會很強烈。如果酒店不能提供相應的資源幫助他們實現個人價值，員工就會感到當初得到的承諾不能兌現，自然會對企業產生不信任和失望。
由此可見，整個組織及時解決問題并讓員工學會解決問題，比提出問題更重要。
問題管理更要注重細節
現在酒店業流行“服務在細節”的說法，問題管理更強調了細節管理。成都錦江賓館為了“細節”一詞，動足了腦筋。在這家賓館的客房里有一個別的酒店看不到的擦鞋籃，內有不同色彩的鞋油和鞋刷，專供不同的客人使用。另外，籃里還有一份說明：客人如果沒空，需要服務員擦鞋的話，關照一下便可。這份說明書是酒店客房部在開展“入住錦江，溫馨安康”活動中抓住細節服務管理的一個舉措。
錦江飯店每一樓層服務臺不僅備有市內電話簿、留言卡等物，還備有吹風機、剪刀、紙等小物品，客人在這里真正感到“家外之家”的溫暖。
“酒店無小事，件件是大事”。香港一家中低檔次的綠晶酒店，在收取客人留店委托的信件時，前臺服務員首先檢查信件封套有無破隙，然后用半透明紙封好，請留言人在封條上簽字，再要求他在信封上寫明送件人的通訊電話，萬一無人認領，可以電話聯系。這么一個小細節，給客人留下了一個深刻印象。
關鍵詞：電力企業，精細化管理，財務管理
精細化管理是企業為適應集約化和規?；a方式，建立目標細分、任務細分、流程細分，實施精確計劃、精確決策、精確考核的一種科學管理模式。電力企業要想在經營中有所創新，突破現有發展瓶頸，必須加強對精細化管理的認識，并運用到管理實踐中。隨著我國“十一五”規劃中眾多新建項目的開工，電力行業勢必面臨更加嚴峻的考驗。在迎接新的挑戰之際，本文探討了精細化管理在電力企業財務管理中的若干問題。
一電力企業財務管理現狀
長期以來，我國電力企業處于壟斷地位，財務管理意識較淡薄。國民經濟快速發展，拉動了社會對電力需求的不斷上升，2000年之后各地出現的拉閘限電現象不僅使電力企業面臨眾多批評，而且使國家蒙受了巨大經濟損失。在這樣的背景下，全國電力系統開展了“精細化管理”活動，力圖在行業內部根除弊端，建立新型的管理方法，以便壓縮成本，提高企業的盈利水平?？傮w看來，當前電力企業財務管理的不足主要表現在：
（1）市場主體意識不強
電力行業競爭日益激烈，從上游的發電企業和其他設備（服務）供應商，到下游的客戶，都會根據自己的要求自主選擇。而不少企業仍未轉變理念，沒有意識到市場需求已經發生變化。企業財務部門未能把自己真正投入到市場中，壓縮成本、減少不必要開支的觀念淡薄；同時，一些財務人員面對信息不對稱帶來的變化，未能及時發現財務預算的目標和范圍已經產生很大不確定性。
（2）財務管理手段顯得單調
計劃經濟體制下的財務分析方法在當今信息含量極大豐富的年代，顯得過于簡單，并且存在許多不合理之處。但是不少電力企業仍然沒有采取當今主流的一些科學管理方式，全面預算、全面質量管理等方法未能有效開展。對于電力企業最重要的成本控制方面，如企業生產經營過程中電損現象的損耗核算方法不夠科學，進一步造成無法從財務角度找到解決方案。（3）財務信息化進程緩慢
電力企業往往規模大，管理幅度長，大量的資產和經營活動集中在子公司及其它相關企業。中間的管理空缺、財務空缺，是造成財務管理效率低下，財務數據偏離實際的重要原因。有的企業雖然引入財務軟件，但限于財務人員的電算化水平不高，僅僅將其作為手工帳的替代品，未能進一步開發利用軟件的增值服務。二電力企業的精細化財務管理
精細化管理作為一種管理理念，最大的功能在于挖掘企業潛在的管理功能，將各方面工作細化，將從前未能開展的任務開展下去，從前尚未想到的服務實施下去。將精細化管理的思維貫徹到企業財務管理當中，可以增強財務部門的責任感，提高財務管理的質量和效率。結合電力企業的實際情況，應考慮從以下幾個方面開展精細化財務管理工作。（1）制度先行，完善現有管理體系
面對日益縮小的利潤空間以及不斷增長的用電需求，電力企業實施精細化財務管理，必須做好充分的準備，建立起能有效開展工作的財務制度。首先，財務部門責任人以身作則，充分重視精細化管理活動的開展。財務經理應不斷學習現代化的管理方法，敢于改革過去財務部門崗位、用人、制度諸多方面的不合理之處，支持財務部門進行更深層次的變革。其次，完善財務組織體系，在原有的財務、會計、出納等崗位基礎上，增設電算化管理人員，財務分析員，預算編制員等崗位。適當調整崗位模式，動員全部的財務人員投入精細化管理當中，以橫縱交叉的矩陣式體系深入到各業務單元，用精細化的控制、精細化的核算、精細化的分析，確保財務部門落實財務管理精細化的要求。最后，理清財務管理體系，梳理管理界面以及管理流程，不斷在實際業務中細化各個業務層面的具體管理辦法和操作細則。
（2）降低成本，提升盈利水平
電力企業的物資分散，新建在建工程多，造成不必要的損耗也多。目前企業的競爭主要是成本的競爭，因此財務部門必須花費大力氣對成本進行控制和監督。
從源頭開展成本控制，切實貫徹成本核算的科學方法，借鑒鋼鐵等其他行業的成本管理措施，進行標桿管理、作業成本和責任成本制度，開展ABC物質分類方法。建立科學規范的標準成本體系，認真編制成本分解計劃，著力從內部挖潛增效，制定成本費用定額，細化成本支出項目，減少不必要的浪費，將盈利水平提高一個臺階。特別需要強化對項目投資規劃、科研、物資采購、施工過程的成本管理，加強經濟調度，優化上網電量結構，控制購電成本上升；拓寬融資渠道，充分利用各類金融工具，努力降低資金成本。
（3）開展全面預算管理
預算管理是以公司戰略為導向，采用價值量和實物量等形式，對公司業務流、資金流、信息流和人力資源流進行整合，為實現戰略目標而開展的一系列管理活動。電力企業在未來的發展中，面臨日益增多的電網升級改造工作，重點在于構建公司全面預算管理體系，依據“十一五”規劃和企業經營戰略的要求，采用價值形式對經營活動進行預測決策和目標控制。通過業務、資金、信息的整合，明確適度的分權、授權，以及戰略驅動的業績評價等來實現資源合理配置、作業高度協同、戰略有效貫徹的目標，
精細化管理模式下推進預算管理，應堅持“所有經濟活動都必須納入預算，所有預算收支都必須延伸到項目，所有預算項目都必須細化到月度”的原則，以效率和效益配置生產要素，合理分配有限資源。借助財務軟件，將預算編制從過去的年度預算，逐步發展成為季度預算、月度預算；同時將過去的固定預算發展成為滾動預算，建立合理的預算體系。其次，電力企業生產預算或業務預算重點是成本費用預算，需要財務人員不斷拓寬預算內涵，形成產、供、銷全過程的預算體系。投資預算告訴管理層何時進行投資、資金從何處來、何時收回投資，應加強對以電價為基礎倒推投資的預算，降低盲目投資的概率。
預算過程中，建章立制，落實權責是保證預算管理規范化和程序化的首要任務，同時完善預算管理組織機構，從組織上保證預算體系的正常運行，各級預算責任單位均要承擔起本單位預算管理的責任，財務人員要不斷學習相應的編制預算的方法。崗位上應縱向分層級、橫向分專業，落實各預算單位的責任和權利，量化、分解經營目標，規范管理，加強考核，為經營目標的實現提供有效保證。
（4）加快財務信息化進程
財務信息化是促進公司財務管理規范化、科學化的科技手段，以信息化建設促進財務現代化工作，為財務管理工作搭建良好的信息平臺，提升財務基礎工作質量。
電力行業日常核算工作量復雜，手工帳比較浪費時間，加上一些財務人員對財務軟件的功能認識不足，導致日常業務中的小錯誤不能及時發現，降低了成本的真實性。引入精細化管理，就是要財務人員將更多的精力投入到財務數據分析中，為成本管理、預算管理做好更多的準備工作。為此，公司應加大對財務信息硬件投資，引入科學的財務軟件平臺并且不斷進行培訓，按模塊完成整個企業的財務信息化進程。三總結
實施精細化財務管理，需要將財務工作的職能提升到經營管理層次上，加強動態的，全方位的控制；要以“細”為出發點，財務人員要認真學習領悟細微工作帶來的巨大變化，對每一個工作任務，都要建立起相應的工作流程和業務規范。精細化管理的最終目標在于通過不斷深化財務管理的管理方式和手段，優化財務核算，提高財務信息的有效性，最大限度為提升企業的盈利能力提供保證。
參考文獻：
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保險理賠既是保險業務處理程序的最后環節，又是評估其他工作效率的最佳手段。更是保險人履行經濟補償和社會管理職能的具體體現，是驗證保險公司業務質量和服務質量最重要的環節，通過處理理賠糾紛可以發現保險公司在業務承保這個“進口”和后續服務中存在的問題。一般說來，保險理賠工作的基本程序如下：接受出險通知——現場勘查(包括查看出險地點、時間，查明出險原因，了解保險標的受損情況)——責任審核(包括審核保險事故是否發生在保險標的上，是否發生在保單載明的地點，是否發生在保險合同的有效期限內，要求賠償的人是否有權提出要求，保險事故發生的結果是否可以構成要求賠償的條件等)——損失核算(包括保險標的實際損失和發生的一些直接費用)——損余物資處理——賠款給付——代位追償。保險理賠工作一般應堅持“主動、迅速、準確、合理”的原則。所謂主動，是指保險人應主動深入現場開展理賠工作；所謂迅速，是指保險人應按法律規定的時間，及時賠付，不拖延；所謂準確，是指計算賠付金額應力求準確，不惜賠，也不濫賠；所謂合理，是指賠付要合情合理，樹立實事求是的作風，具體情況具體分析，既符合保險條款的規定，又符合實際情況。然而我國保險公司的理賠服務卻還遠遠達不到以上要求，“理賠難”的現象比較普遍。
一、我國保險理賠低效率的表現
(一)現場勘查難。保險公司有關理賠的規章制度要求第一現場勘查率力爭達100%，而實際工作中卻達不到70%。雖然，保險條款和索賠須知明確要求，發生保險責任范圍內的災害事故，要在第一時間通知保險公司?？蓪嶋H上，由于缺乏法律層面的理賠規定，加之執法人員的職業素質和事故當事人的不良動機，使保險理賠的責任判定和實際損失的認定，充滿了不確定因素。
(二)調查取證難。為了準確認定責任損失，防止騙?，F象的發生，保險公司一般都會制定嚴謹的理賠程序，依據氣象、水文、公檢法等代表國家權威部門或關聯單位出具的相關證明，作為理賠處理的重要或唯一證據。但從目前來看不盡如人意，取得證明文件的手續過于繁瑣，給投保人或被保險人的索賠帶來了較多的麻煩。更甚者，一些部門為了營利目的，不負責任的亂出證明。對權力部門的過分依賴，使得保險公司理賠工作效率大幅降低，支出了許多本不該支付的賠款。
(三)理賠控制難。一是保險理賠的專業技術咨詢鑒定系統缺失，常常引發理賠爭議。二是業內信息披露系統缺失，業內外的黑名單制度尚未推行，不法之徒逍遙法外，使保險公司防不勝防。三是詢報價系統失真，市場信息的權威性及傳遞損耗，極易增加賠付成本。四是保險從業人員的職業道德缺失，里外勾結，共同謀利的現象不斷發生，利用了保險公司自身管理的缺陷，使管理者防不勝防。
(四)依法經營難。現行保險理賠實際運行效果并不理想。有些保險公司為了短期的利潤而對投保人或被保險人的索賠要求故意進行壓賠、限賠或拖賠；而一些保險公司則為了占領市場，擴大市場份額，一味遷就客戶進行通融賠付，以致濫賠；而面對保險欺詐，很多保險公司往往束手無策，以致騙賠猖獗。
二、社會環境影響理賠效率
(一)法制環境不健全。當前，保險業所運用的法律、法規或條例，有些條款已經難以適應新形勢的需要，盡管有些部門已經意識到問題的嚴重性，并正采取措施進行改進，但立法建設滯后的狀況并沒有得到根本的改變。由于新的法律法規并沒有出臺，舊法規是理賠的根據，出現了大量的逆選擇和道德風險，導致賠付率上升，賠款增加。此外，各法規之間磨合性差，存在明顯的銜接“缺口”，相關法規的相應條款之間存在沖突，語言不規范，表述不清晰，使得保險理賠人員在處理賠償實務時，無所適從。保險公司法制觀念薄弱，對采取法律方式處理索賠存在后顧之憂，擔心會由此影響社會公眾對保險公司的印象，往往采取“內部消化”、“私了”，從而埋下了理賠風險的禍根。
(二)誠信環境不理想。我國保險業誠信環境不甚理想是造成我國保險理賠糾紛的一個重要原因。一方面保險公司信用度低。這主要表現在以下幾個方面：第一，“投保容易，索賠難；收費迅速，賠款拖拉”現象已成為廣大投保人的共識。第二，不論索賠金額大小，情況是否清楚，都要經過復雜的甚至是不必要的程序。第三，保險公司不嚴格履行賠款時限義務，許多賠款的時限都超出了法律的規定。另一方面投保人也存在信用問題，其中最重要的一點是保險欺詐。保險欺詐并非新鮮事物，從保險業誕生之日起，欺詐事件就如影隨形。據有關統計數據顯示，國際上某些險種因被欺詐而導致的賠款支出最高可達保險費收入的50%，平均保險業務的欺詐損失在10%—30%左右。隨著我國保險業的發展，保險公司業務范圍不斷擴大，保險欺詐活動也日益頻繁，有資料顯示，在上世紀80年代末期，詐騙犯罪中涉及保險欺詐的僅占2%左右；到1994年底，這類案件上升到6%左右；到2000年，則升至9.1%。
(三)人才環境不適應。我國保險理賠糾紛的另一個重要原因是展業人員在展業時沒有履行應盡的解釋說明義務，存在誤導投保人的現象。保險公司在訂立保險合同時，應當向投保人說明保險合同的條款內容，關于保險公司責任免除條款，《保險法》特別要求保險公司應當向投保人明確說明，未明確說明的，該條款不產生效力。但是在理賠實際工作中，部分業務員在展業時只說明保險事故發生后投保人或被保險人會得到多少賠償，而對一些限制性條款及責任免除條款則講解很少，甚至不提。一旦發生事故，被保險人、受益人對保險賠償金額希望值高，而實際賠付往往達不到投保時的要求，就很容易產生矛盾。
保險理賠是一項專業性很強的工作，不僅保險標的涉及面很廣，而且標的風險的成因也十分復雜。這就要求保險理賠人員，特別是估損、定損、審核方面的工作人員，應具有相應的專業知識，豐富的理賠經驗，較強的辨偽能力。而現有的理賠人員大多數并不具有這種知識和能力，致使在理賠過程中心有余而力不足，辦事效率低下。每當出現復雜賠案時，往往難以作出正確的選擇。
(四)政府職責不明確。保險事故發生后，保險人作為保險合同的雙方當事人之一，對保險事故進行調查是應該和必須的。但是由于風險因素眾多，因而調查專業性、技術性較強，很多調查工作保險公司還須依賴其他的部門。例如在火災保險中，保險公司需要公安消防機關作起火原因及損失的結論；在交通案件中，需要交通部門對交通事故的原因及事故責任的分析和結論；在人身意外傷害案件中需要醫療部門作出診斷和醫療的結論等等。但是在我國，并沒有相應的法律法規明確規定這些部門有確認和證明的義務。這些部門也沒有建立這方面的工作程序和規定，因而造成了很多保險理賠實踐中的問題。如結論證明隨便開，以及伴隨而來的弄虛作假和腐敗問題。
三、營造良好的社會環境，提高保險理賠效率
(一)與時俱進，完善法制環境。我國新公布的《機動車輛強制保險條例》已在7月1日施行，無疑將給我國保險業法制建設帶來難得機遇，進而推動保險業的迅猛發展。保險監管機構繼續加大對關系國計民生的風險保障需求，如對建設社會主義新農村等進行調研立法，擴大保險依法參與社會管理效能的同時，還應密切聯系國家有關職能部門，組織力量對我國現行的保險法律、法規進行一次大清理，對于相互沖突的相關條款進行規范以及明確，而對于一些實踐中出現的新問題、新矛盾，也應及時進行調研并制定相關的條文，使得保險理賠有法可依。同時，保險監管機構應指導保險行業協會從反應最為強烈的機動車險、健康險等的理賠服務著手，明確理賠服務的時間、程序和標準，逐步制定行業服務標準，向社會公開承諾，并通過簽訂自律公約等形式在全行業普遍推行。目前，發達國家的保險公司已經總結出一套理賠方面的行業經驗和通行標準。如2004年12月24日經濟合作組織(OECD)就推出了一套保險理賠行為管理指南(OECDGuidelinesforGoodPracticeforInsuranceClaimManagement)，分別從報案、接案、理賠文件和流程、反欺詐、理算、理賠、時效、投訴處理、理賠相關服務、市場行為10個方面為其成員國的保險公司提供了一套理賠文化范本。
(二)同心同德，建設保險誠信。建設保險誠信是一項復雜的系統工程，因為保險經營的特殊性，聯系社會的廣泛性，決定了保險誠信建設對整體社會誠信環境的依賴性。所以，政府和監管機構要切實肩負起營造社會誠信環境的責任，促進保險業可持續發展。一是制定市場行為規則，規范保險市場競爭秩序，增加重大項目招投標的透明度，監督和促進保險公司加強同業合作，共同抵制不誠信的行為。二是實施教育與引導，從構建企業文化的長遠發展目標出發，高度重視誠信建設，對其員工進行誠信教育，并建立有效的激勵懲處機制，樹立起保險企業形象。具體的做法是在保監會、保險行業協會的指導下，逐步建立面向行業內外的保險信息網絡，包括保險公司一般性業務溝通交流網絡。三是建立獎懲機制，在建立保險行業榮譽體系，定期考核評比的基礎上，隆重表彰全國范圍內的誠信建設先進單位和個人，典型引路，弘揚誠信文化。同時建立保險從業人員和被保險人誠信信息查詢網絡，對有不良記錄的保險公司、人名單和惡意騙保騙賠被保險人名單進行公布。這樣一方面可使失信的業務員難以再從事保險業，為不誠信行為付出沉重的代價，也可以起到警示教育的作用；另一方面也可使那些惡意騙保的投保人難以得逞。
(三)以人為本，提高員工素質。保險監管機構要在調研的基礎上，進一步建立健全分門別類的、與國際接軌的從業人員標準，加大監管力度，促進整體素質提高。一要開展保險從業教育，以總書記提出的“八榮、八恥”教育為契機，在業內深入有效的開展職業道德教育，樹立大服務的戰略經營理念。二要完善準入制度，廣泛推行行業及崗位標準，包括業內評價、文化素質、基本技能、從業經歷等，實行定期的考核與崗位輪換、淘汰與晉級機制。三要啟動社會監督機制，建立執業誠信檔案，定期進行評價。要在與保險經營聯系較為緊密的行業或部門，廣泛聘用保險社會監督員，實現保險經營與社會環境的良性互動，提高工作效率。四要提高理賠人員素質。隨著科學技術的發展，保險理賠風險因素的高技術化和隱蔽化趨勢不斷增強，理賠工作的難度越來越大，對保險理賠人員的要求也越來越高，這就需要保險理賠人員不斷提高自身能力，包括具有應付各種突發事件的能力，具有從復雜的保險賠案中辨別真偽的能力。
(四)加強合作，利用保險公估資源。保險公估機構的存在與發展，源于保險公估機構的獨特地位和特有職能。保險公估機構介入保險市場，不僅能有效地降低保險商品的邊際交易成本，而且能維護保險關系雙方當事人的合法權益。在建立和完善保險市場體系、實現由粗放型經營向集約型經營轉變的今天，加快培育和發展公估機構是促進保險理賠規范化的需要。目前，我國各家保險公司對各險種的理賠方式不一，規范化、公證化程度不高，再加上理賠人員隊伍不穩定，管理不嚴，往往發生人情賠付、通融賠付，甚至發生以賠謀利、損公肥私的現象。如果建立了保險公估人制度，在保險事故發生后，公估機構對保險標的損失范圍、損失程度、損失數量進行計算和確定，出具保險公估報告，然后由保險公司負責審查和賠付，就可以杜絕上述弊端。對保險公司而言，既節省了人力物力，縮短了理賠時間，還提高了公司信譽；對被保險人來說，由第三方處理賠付，公證客觀、準確及時，被保險人可以迅速得到補償。在國際上，由保險公估人經辦本國或國外保險與再保險的公估業務是通行的做法。
[參考文獻]
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怎樣才能適應這種需要？要抓什么主要問題進行改革？這里談談我們的幾點看法。
一、物理學科的課程設置
1990年，根據國家教委印發的《普通高中教學計劃的調整意見》，普通高中物理課分為必修課和選修課兩部分（即二·一分段），物理教學大綱相應地作了調整。這項調整改變了過去單一的課程設置，是建國以來對普通高中物理課程的一項重大改革，取得了相應的成效。但從實踐看，高中物理課采取分段的辦法來劃分必修課和選修課的內容，具體落實確有困難。我國幅員遼闊，經濟、文化、教育的發展很不平衡，即使一地之內，客觀上也存在差異很大的幾類學校。高中前兩年的必修課，內容和要求都一致，不能適應這種差異。國家教委最近提出的多種辦學模式，我們體會，是承認差異。面對這種差異，高中物理課與其采取分段的辦法，不如采取分層次的辦法。高中物理課可分為兩種物理課，以適應不同辦學模式的學校，適應不同程度、不同發展傾向的學生。這將有利于提高學生的科學文化素質，發展學生的個性和特長，使全體學生都能有效地學習。
物理學是一門基礎科學，具有多層次、多側面的特點。同一個知識點，在程度、要求、講法、側重點等方面可以不同，甚至可以很不相同。對不同的學生，即使所學知識無大差異，能力要求可以有相當大的區別。也就是說，就知識的理解程度而言，就所處理的問題的復雜程度而言，差異是相當大的。提高科學文化素質，或為將來準備升入理工科院校打下堅實的基礎，二者雖然是一致的，但著眼點不同，對物理課的教學要求將會不同。采取分層次的辦法，將會較好地適應高中物理課的教與學。
按照課程計劃的規定，高中物理開設必修課和限定選修課。必修課在高中一年級（2課時）和高中二年級（2．5課時）開設。限定選修課在高中二年級（2課時）和高中三年級（3課時）開設。為了適應高中物理課的特點，便于教學，新大綱把課程計劃中的必修課和限定選修課貫通起來，不再分段，合起來稱為必修和限定選修物理課。這樣，新大綱提供兩種物理課的教學內容和要求。第一種是必修物理課（簡稱1類課），共4．5課時。第二種是必修和限定選修物理課（簡稱2類課），共9．5課時。
1類課是基本要求的物理課，是全體學生都必須學習的。內容和要求著眼于提高學生的科學文化素質，知識面包括物理知識的主要方面。考慮到現行必修課的知識面較窄，新大綱適當地擴展了1類課的知識面。2類課是較高要求的物理課，適合于理科基礎較好的學生學習。內容和要求著眼于為學生將來進一步學習打下比較堅實的基礎，內容包括最基本和最重要的主干知識，同時增加了近代物理中的相對論和量子論，作為選學內容。2類課的內容和要求完全覆蓋1類課，以保證全體學生都能達到必修課的要求。
據了解，現行必修課對部分學生要求仍偏高，所以新大綱從總體上適當放低了1類課的程度。2類課的程度，就重要的主干知識而言，與現行的必修加選修的程度大體相當。以2類課與我們所看到的某些國家和地區的物理課比較，基本的主干知識大致相同，但程度上我國要低些。
兩種物理課的內容都分為必學和選學。選學內容不作考查，供師生選擇，以補充知識面偏窄的不足。
新大綱對必學的知識點的教學要求分為兩個層次，A層次要求低，B層次要求高。作B層次要求的知識點是比較重要的概念和規律。在1類課中，A層次的知識點約占全部知識點的60％，B層次約占30％。在2類課中，A層次約占50％，B層次約占40％，B層次所占的百分比有所提高。教學要求分層次，有利于教學，可以在一定程度上控制不適當的加深，減輕學生的負擔。
新大綱十分重視實驗。1類課的必做學生實驗共12個，其中有4個是新實驗，必做實驗個數與現行必修課的必做實驗個數相同。2類課的必做學生實驗共23個，其中有一個是在專題中安排的制作性實驗，這23個實驗中有7個是新實驗?，F行的必修加選修一共17個學生實驗，新大綱增加了6個實驗。在課時減少的情況下，學生實驗所占比例有所提高。大綱中安排的演示實驗有所增加，并提出，有的演示實驗可安排為學生隨堂實驗，以增加學生的動手機會，有利于學生仔細觀察現象，提高觀察和實驗能力。
能力的培養要因材施教，因而兩種物理課的能力要求是不同的。1類課的能力要求相對低些，這并不是說，某些方面的能力如運用數學的能力不需要培養，而是考慮到能力的要求應該恰當，應該有所側重，不能脫離多數學生的實際。2類課的能力要求高些，表現在新大綱提出要設置適合于高中學生的課題研究，在教師的指導下培養學生獨立研究問題的初步能力。這是一種新的嘗試，而且要求較高，希望能在實施中積累經驗，使之成為培養能力的一條新的途徑。
實行兩種物理課并不要求過早地分流，或者說過早地分為文理科。不論選用哪種物理課，都要在高中階段學習必修課的內容，這對于提高學生的科學文化素質，適應現代生活，繼續深造，都是十分必要的。
為了便于實施，在高中一年級，兩種物理課的內容和要求完全相同。學生進入高中二年級后，分別學習上述兩種物理課。2類課把必修課和限定選修課的內容安排在一起，是為了便于教學，不是為了所謂“一次到位”。在高中一年級，為了適應大多數學生某些重點知識的應用，如牛頓運動定律、動量定理、動量守恒定律、動能定理、機械能守恒定律等知識的應用，限定為簡單的應用。而在高年級，在2類課中設“專題”，以利于學生深入地理解知識和綜合地運用知識。
我們認為，根據新大綱編寫的新教材，高中一年級應該有較大的彈性，以適應不同學校和學生的需要。教師在高中一年級可根據各自的情況，循序漸進，因材施教，發展學生的個性和特長，并指導他們在高中二年級對兩類物理課進行選擇。
面向全體學生，要承認差異，使他們都能有效地學習，這應該是物理學科課程設置的著眼點。
二、教學內容
新大綱指出：“教學內容應當有利于提高學生的科學文化素質，有利于他們進一步學習，以適應21世紀對人才的需要?！边@就需要從新審視高中物理教學內容，按照兩類物理課的不同要求，進一步對教學內容加以精選，并適當予以更新。
（一）科學技術有加速發展的趨勢，預料21世紀的科學技術將發展得更快。面向21世紀，要考慮高中物理課如何適應這種趨勢。高中是高層次的基礎教育，物理學又是一門基礎科學，這就決定了高中物理課應當強調加強基礎，把那些重要的基礎知識作為課程的主要內容。在高中階段，基礎打得扎實，學生才能在今后有效地學習文化科學技術。脫離開打好基礎，片面追求大量的現代知識，只能得其皮毛，回過頭來就會覺得基礎單薄。
加強基礎，這是確定高中物理教學內容的基本要求。在這個基本要求下，要處理好主干知識與非主干知識、經典物理知識與現代物理知識、理論知識與實際知識的關系。
（二）在高中首先應當把那些在知識結構中處于重要地位的主干知識學好。主干知識學得透徹，學習其它知識就容易些，也有條件擴充和加深自己的知識。在課時減少的情況下，要減輕學習負擔，決不能削弱主干知識。新大綱精簡了某些非主干知識，以加強主干知識。
一方面要強調主干知識，另一方面知識面又不能偏窄，這是一個矛盾。知識面偏窄，不利于開闊眼界和思路。知識面窄，這是我國學生的重大缺陷。但是，在當前，寧可知識面相對窄些，也要保住主干知識。寧可要求低些，也不能冒然砍掉主干知識。因為主干知識學得好，學生將有可能獨立地去擴展知識面。此外，教材可增加閱讀的內容，以擴展學生的知識面；培養閱讀能力，鼓勵學生主動地開拓知識面。這樣可以很好地解決強調主干知識與知識面偏窄的矛盾。減輕負擔，必須精簡某些次要內容。有的知識在大綱中可不列為知識點，不作擴展性要求，采取其它形式如練習的形式去解決。
減輕負擔不能只靠砍內容，要多方面設法解決矛盾。例如，主干知識的要求要合適，不能不適當地提高要求。教材的系統或結構要加以改進，充分發揮主干知識的帶動作用，使主干知識和非主干知識配合得更好。教學方法要加以改革，要注重培養學生獨立思考的能力和習慣，講解不能過細，要給學生留有思考、探究和自我開拓的余地。要強調因材施教，對物理有興趣的優秀學生，應該鼓勵和幫助他們課后獨立地鉆研。課內講得精粹一些，而且有吸引力，使學生對物理發生濃厚的興趣，使學生能夠生動活潑地、主動地發展。
（三）要處理好經典物理和近代物理的關系，適當增加近代物理的內容，使教學內容隨著時代而有所更新。經典物理知識反映了宏觀、低速情況下的客觀規律，具有廣泛的實際應用。近代物理知識是在經典物理知識的基礎上發展起來的，學好經典物理知識，才能夠進而學習近代物理以及其它各方面的知識。
近代物理是指以相對論和量子論為基礎的20世紀的物理學。前期量子論的知識在現行大綱中已經有所反映，為使量子論的知識能夠充實一些，新大綱中明確列出量子論，以求有所加強?，F行大綱中沒有涉及相對論的知識，新大綱列出相對論，作為選學內容，希望經過新大綱的實施，逐漸取得在高中講述相對論（主要指狹義相對論）的經驗。教學內容要隨著時代而有所更新，不更新將不能體現和適應科學技術的發展，但從全國大面積的推廣來說，這種更新的進程應該是漸進的。當前，在課程的內容和體系上作過大的變動，看來還缺少經驗和依據。而且作過大的變動，教師和設備均不適應，不利于提高教學質量。逐步積累經驗，逐步探索，是一條可行之路。從長遠來看，課程的體系應該而且必須改變。當今的科學技術迅速發展，在中學階段哪些知識是基礎知識，體系應該如何改變，都需要重新加以認真研究。物理課程要作較大的改革，必須先在小范圍內試驗，取得經驗，以備將來改革之需。
新大綱加強了守恒定律，加強了能量的知識，加強了波動的知識，努力反映與近代物理的聯系。在教材的編寫中，應當尋求傳統內容與現代內容的“接口”或者“連接點”，引導學生走向近代物理之門，開闊他們的眼界，引起他們的興趣。講解經典物理知識，要反映和滲透近代物理的觀點。還應當以學生能夠接受的方式，介紹近代物理的成果，使學生知道近代物理是怎樣從經典物理發展起來的，知道物理學是一門發展中的科學，物理大廈正在不斷建造之中。
物理學的研究成果和研究方法在其它自然科學中有廣泛的應用，并且形成了許多交叉科學。這是當代科學發展的一個特點。新大綱在教學目的中提出，要使學生“了解物理與其它學科……的關系”，以體現物理學作為基礎自然科學的特點，以加強高中理科各門課程的聯系。如何體現這一點，還研究得不夠。在編寫新教材的過程中，我們還要作進一步的努力。
（四）物理知識在實際中有廣泛的應用，確定教學內容應該處理好理論知識與實際知識之間的關系。新大綱指出，高中物理教學的目的之一，是“使學生學習比較全面的物理知識及其實際應用”。在教學目的中把基礎知識和實際知識并列，說明對實際知識相當重視。教學中不能只重視理論知識，而輕視實際知識。教學中要以學生能夠接受的形式講述實際問題中的物理原理，介紹與基礎知識有密切聯系的現代科學技術知識。在新大綱的知識點中，列出了相當數量的屬于實際應用和反映現代科學技術成就的知識點。這說明新大綱在教學內容中充分反映了上述教學目的。
新大綱在教學目的中指出，要使學生“了解物理與技術進步、社會發展的關系”。聯系實際，是完成這一教學目的的唯一途徑。提高學生的文化素質，應該使學生了解物理學是人類文化的重要組成部分，從更廣闊的角度認識物理學的作用。在新教材的編寫中，我們要努力體現這一點。
當代科學技術發展的又一個特點是：從發現，到發明，到實用，周期越來越短，即科學轉化為生產力的速度越來越快。為21世紀培養人才，應該充分考慮到當今科學發展的這一特點。我國的學生基礎知識比較扎實，但知識面較窄，動手能力不強，不善于應用知識。針對這一情況，在高中物理教學中更要大力加強聯系實際，以培養學生的應用意識，引導他們關心實際問題，理解實際問題中的物理原理，有志于并且善于把所學知識用到實際中去。要培養具有獨立思考、開拓意識、創新精神的人才，這個任務，高中物理教學應當很好地分擔。
三、能力培養
高中物理教學既要傳授知識，又要培養能力。加強能力培養，是高中物理教學的重要任務，新大綱總結多年來在培養能力方面的經驗，明確而且有針對性地作了闡述，這將有助于今后更加切實有效地完成這一任務。
（一）在諸多的能力中，新大綱強調了培養學生的獨立思考能力和習慣。獨立思考，這種新型人才所應具備的品質，雖然不是物理課單獨能夠培養的，但是，物理課卻應該分擔這個任務。在高中階段，學生的思維能力有較大的提高，所學知識的抽象、概括能力也有較大的提高，因而在高中物理課中有條件、有可能擔負起這個重要任務。
培養獨立思考的能力和習慣，應該貫穿在整個高中物理教學之中。這一要求，在新大綱的說明中有明顯的體現。要有意識地培養學生提出問題、討論問題的能力，鼓勵他們積極地發表看法，提出質疑。要培養學生自己進行比較、分類、概括、總結的能力，逐步要求他們自己歸納所學的知識和方法，以期能夠逐步做到舉一反三，融會貫通，形成合理的認知結構。要培養學生學會正確的學習方法，提高自學能力，學會獨立地獲取知識和拓寬知識面。
培養獨立思考能力和習慣，要求教師轉變教學思想，改進教學方法。不分巨細，都“嚼碎”了“喂”給學生，這種傳授知識的方法不利于學生獨立思考。能夠拓寬思路但不考的知識不涉及，將會堵塞學生獨立鉆研的志趣。為了防止高考失分，讓學生超量地做題，以致出現生題不會做，學生埋怨教師沒有提供此類型的題目。這表明有的學生已經失去了獨立思考的習慣。缺少獨立思考的能力和習慣，一些具體能力的培養一定會受到影響。將來進入高等學校學習，或者進入社會，都會顯得很不適應。新大綱中強調獨立思考，這是十分必要的。
（二）新大綱總結多年來的教學經驗，根據物理學的特點，提出在高中物理教學中應培養觀察和實驗能力，科學思維能力，運用數學解決問題的能力，分析解決實際問題的能力。觀察實驗、抽象思維和數學方法相結合，這是物理學探索客觀世界的基本方法，與此相適應，高中物理應當培養這三方面的能力。
新大綱對高中物理教學所應培養的能力作了具體闡述，比現行大綱有所充實和提高。例如，對觀察能力的要求比初中有所提高，除了要求學生“能有目的地觀察，辨明觀察對象的主要特征”，還進一步要求學生能“認識觀察對象所發生的變化過程以及變化的條件”。當前，在高中物理教學中，實驗還沒有得到應有的重視，學生的實驗能力不強，針對這種情況，新大綱對實驗能力的要求有所提高。要求學生“明確實驗目的，理解實驗原理和方法，學會正確使用儀器進行觀察和測量”，“會分析處理實驗數據并得出正確結論，了解誤差和有效數字的概念，會寫出實驗報告”，并進一步要求“會控制實驗條件，排除實驗故障”。對基本儀器的使用，分成兩種要求，大部分要求是能正確使用，一部分要求練習使用，以便于具體落實。關于誤差和有效數字的要求，大綱中作了具體說明。在2類課中還要求“能在某些實驗中分析誤差的主要來源”，個別實驗中要求會合理的選擇儀器。
新大綱要求培養“抽象和概括、分析和綜合、推理和判斷等科學思維能力”。這在科學思維能力的層次上，比初中向前推進了一步。如果說，初中較多地是直接概括，那么，在高中，由于學生抽象思維能力的提高，也由于高中所處理的問題有所深化，則較多地要求在抽象的基礎上進行概括。分析的深度和綜合的廣度，都比初中大大提高，因而對分析綜合能力的要求也相應地大大提高。在初中，物理規律大部分是由實驗直接得出的，在高中，有些規律要經過推理得出，而且處理問題要較多地運用推理和判斷，因此，推理和判斷能力的要求也大大提高。科學思維能力提不高，不能學好高中物理。知識和能力是密切聯系在一起的，不但在獲得知識的過程中需要科學思維能力，在運用知識的過程中同樣需要?？茖W思維能力正是在獲得知識和運用知識的過程中得到提高的。
大綱在闡述分析解決實際問題能力時，強調“要求學生能運用所學的概念、規律和模型等知識對具體問題進行具體分析”。解決問題，不能死記方法和步驟，要學會在不同的情形下，特別是新情景下，能對問題進行具體分析，善于遷移和運用，把知識學活用活。強調“弄清物理過程、狀態和情景，明確解決問題的思路和方法”。具體分析，就是要分析物理過程、狀態和情景，這是解決問題的最重要的一步。具體分析物理情景、思路和方法，抓住了這幾點，就是抓住了根本。
大綱中明確提出要培養運用數學處理問題的能力。物理學是一門定量的科學，表達和處理問題都離不開數學。數學是一種語言，可以簡明確切地表達問題；數學是一種工具，可以進行推導和運算。不會運用數學，物理很難學好。因此，新大綱提出培養運用數學的能力是必要的，這要求我們要引導和培養學生善于把數學知識運用于物理中去。學習物理，應該學會進行計算，以至最后得到物理結論。但是，解決物理問題，還常常要用到定性和半定量的分析和推理。因此，新大綱提出要重視定性和半定量分析這對學好物理很重要，是一種較高的要求，希望能夠引起重視。針對圖象的運用能力較弱的情況，新大綱提出要學會用圖象表達和處理問題，這一點也希望能夠引起重視。
一、我國保險監管的根本原因
在我國保險業短短的發展歷史上，有較長的一段時期實施的是保險模式和政策。應當指出，這種與當時計劃經濟體制相適應的壟斷經營模式在我國社會生產和生活中，曾發揮過重要作用，因此其存在具有一定的合理性。然而，在這種經營模式下，保險不屬于商品的經濟范疇，保險經營行為本質上是政府行為，保險監管也失去了意義和必要性。
隨著我國經濟體制改革和對外開放，建立社會主義市場經濟體制，保險壟斷經營模式已不適應外部環境的變化，其弊端也愈加明顯，打破這種市場壟斷經營模式已具有客觀必然性。1985年，我國頒布了《保險企業管理暫行條例》，這一條例從法律上確立了我國保險市場應采取多元化模式，否定了壟斷經營模式，從而掀開了我國保險業的新篇章。從理論上說，制定這一法規的基本目的在于確立我國保險市場競爭體制，推進保險經濟發展；制定這一法規的理論依據在于市場經濟和市場機制具有提高經濟活力、有效調節社會資源的功能。
那么，在市場經濟條件下，當保險一按照市場機制要求運行和發展時，保險是否應被監管？保險監管的必要性是什么？目前多數學者認為，保險監管的必要性是在于保險經營的特殊性。其具體表現為：保險經營對象的特殊性、保險銷售過程的特殊性、保險經營對象的負債性、保險基金的返還性、保險業務的分散性、保險影響的廣泛性等。事實上，上述經營特殊性在國民經濟各行各業中并非都是唯一的。也就是說，保險經營的特殊性并不足以說明保險監管的必要性。保險監管的根本原因在于“市場失靈”。
根據市場經濟理論，在完全競爭的條件下，由于市場“看不見的手”的作用，市場上每一公司的要價（邊際收入）會等于邊際費用，在這一點上社會利益達到最大化，社會資源達到最佳配置。但是，市場并非萬能，也有弱點和平共處足。當市場信息能夠在完全競爭方式下運罷，也會出現“市場失靈”的問題。其主要表現有：（1）市場功能有缺陷。例如有些當事人就付也代價便可行到處自外部經濟的女處。（2）市場競爭失靈。例如，市場上價值規律的作用往導致壟斷，而壟斷的存在會產生進入市場的障礙，從而破壞市場機制，排斥競爭，導致效率的損失。（3）市場調節本身具有一定的盲目性。因為市場調節是一種事后的調節，從價格形成、信號反饋到產品生產，有一定的時間差。加之，企業和個人掌握的經濟信息不足，微觀決策帶有一定的被動性和盲目性。（4）市場信息的不對稱性。當買者和賣者間出現這種情況時，產品價格總是等于所有銷售產品的平均價值。這樣在同一價格條件下，銷售更有價值產品的銷售者將會退出市場以逃避損失，而那些低價值產品的銷售者則會利用這種機會占據市場，結果出現“劣貨驅逐良貨”的市場逆選擇，導致市場失靈。此外，競爭者會以另一方的信息減少為代價取勝，發生扼止對方信息來源的道德風險。
從我國保險實踐看，同樣存在著上述“市場失靈”的情況。如：有的保險公司依靠行政手段、采取強制的展業方式；有的保險公司違規經營，無序競爭，并形成壟斷勢力；由于保險經營特殊性，保險公司對市場調節信號缺乏敏感性，人個壽險市場發展已具有一定的盲目性；與保險人相比，被保險人的信息相對不足，被保險人的經濟福利不能最大化，有時還會由于虛假的信息提供和不公正交易使被保險人的利益受到損失。此外，投保人或被保險人利用信息對稱進行逆選擇。因此，為了彌補保險市場運行本身的弱點和缺陷，為了減和或消除這些“市場失靈”的情況及其影響，保險監管無疑具有必要性和合理性。
二、我國保險監管的基本職能和性質
“保險監管應當干什么？”，也就是說，保險監管的基本職能是什么？首先，應明確保險監管中監管的含義與管理和監督、管理經濟計劃中的含義不同。保險監管的基本職能有兩個，一是規范保險市場行為；二是調控保險業發展。保險監管的性質是國家干預保險經濟的行為。
在市場經濟條件下，國家具有干預經濟的基本職能。與市場經濟的發展要求相適應，國家既是宏觀經濟的管理得，又是社會經濟生活的調節者。具體而方，政府執行的主要經濟職能是：（1）確立法律體制；（2）決定宏觀經濟穩定政策（3）影響資源配置以提高經濟效率；（4）建立影響收入分配的方案。就某一行業而方，國家的干預職能同樣表現為規范和調控。就調控而言，國家對行業的調控主要表現為制定產業政策。所謂產業政策是指國家規劃、干預和誘導產業形成和發展的一種政策，其目的在于引導社會資源在產業部門之間以及產業內部的優化配置，建立高效益的均衡的產業結構，根據政府的介入程度，政府實施產業政策的方法：（1）直接干預。具體手段有直接投資、強制性的行政管制等。（2）經濟手段。采用有差異的財政政策、金融政策、價格政策、工資政策等，來改變其產業所處的環境條件，影響生產要素的流動，扶持或限制某些產業的發展。（3）立法措施。通過立法，干預產業結構和產業組織的形成。（4）指引和協調。主要是按照市場原則和市場信號提供信息服務。
保險業作為國民經濟中一個重要的產業部門，國家對保險業的監管，同樣在規范保險市場行為，消除“市場失靈”情況的同時，應制定保險產業政策，調控保險業的發展并同樣應采用上述實施產業政策的方法。需要指出，在我國由于保險市場經程度較低，市場機制的發育程度也較低，更需要政府行使部分配置保險資源的職能，以彌補市場機制的不足。因此，在我國保險監客實踐中，應當注意把保險監管的這兩部分職能有機地結合起來，以保證監管達到預期效果。當然，在保險監管中，也應防止出現以下兩種傾向：一是干預的范圍超越了彌補市場發育不足的職能，妨礙了市場功能的正常發揮。二是過份強調政府的調職能，忽視了完善市場機制的任務。也就是說，應防止國家監管變成經濟計劃管理的情況發生。
還需指出，在履行調控保險業發展這一保險監管職能時其中重要一點是如何使用權保險業發展能滿足企業、家庭和個人處理風險的要求，對于這一監管任務，可以視了保險監管的社會責任。目前，我國保險理論和實踐往往將保險監管的傷
和目的簡單地限定在保護被保險人的利益方面。雖然，這一監管任務并沒有錯，但是這種看法和做法往往限制了保險監管者的視野，忽視了社會上非被保險人的利益。如果保險業所承擔的風險，因顧及公司自身利益始終限于傳統的風險種類而沒有發展時，那么保險監管者與保險經營者事實上處于同一地位。
三、我國保險監管的目標
保險監管運行的基本問題：一是有明確的管理主體，即誰來管；二是有明確的目標，即管理什么，及通過監定活動應達到什么預期的結果；三是有明確的監管手段，即如何管。因此，監管目標是監管活動中的重要問題，也是監管活動的基礎。
監管目的可分總目標和一定時期的目標。一般來說，總目標往往是一種理論概念和一種總體性認識，缺乏實際操作意義。因為，總目標沒有解決在一定時期內監管者具體的監管內容和任務的問題。例如，企業管理的總目標是生產、銷售商品或提供勞務，交并取得最大利潤。然而，為了實現這一目標，還應確定一定時期更專一的目標，以及所必各部門的若輔助目標，否則，企業的總目標就難以實現，也無任何意義。在保險監管理論和實踐中，通常還提出保險監管的目標。從內涵上看，監管目標也就是通過監管所要達到的預期效果。但是，監管目的與監管目標還是有差異的。一般來說，監管目的更具有內在規定性。類似于監管總目標，而監管目標則具有階段性，可操作性。因此，在保險監管理論和實踐中，保險監管目的應當是明確的，相對缺乏理論研究意義和價值，而保險監管目標則因各國保險業發展水平和環境不同具有一定差異性，存在理論研究的意義和價值。
就我國保險市場監管而言，保險監管的總目標是比較明確的。一般而言，保險監管總目標的確立與保險監管的基本職能有內在聯系，其主要內容是保證保險事業的健康、有序發展，發揮保險的經濟保障作用。對此，我國《保險法》在第1條也作了相應規定保險法律監管是“為了規范保險活動，維護保險活動當事人的合法權益，促進保險事業的健康發展?！北ｋU監管應維護保險活動當事人的合法僅益，但我們并不能認為，保險公司的破產是政府監管政策的失敗，政府監管的責任。政府監管的總目標是保障保險事業的安全運行，而不是保證保險事業中的保險公司不破產。
就保險監管目標而言，問題主要在于在不同的歷史時期或階段，如何確立一定時期的具有操作性的保險監管目標，這也是保險監管基本職能的具體要求。此外，保險監管總目標身軀也存在過于原則性和缺乏可操作性的特點。例如“保護保險當事人利益”，這在實踐中具有一定的矛盾，保險公司的發展意味著保險費收入不斷增加，保險利潤不斷增加，而保護被保險人的利益，則表示為保證被保險人的利益不能喪失，同時應使用權被保險人交納盡可能和的保費，得到盡可能大的保障。因此，根據保險業務階段的自身特點和環境的不同，如何在保險人世間被保險人發中作出最適當的抉擇和取舍，也是保險監管者在某一時期所面臨的重要問題。從各國保險實踐看，在保險業發展初期，監管者傾向于重視保險業的成長，培育保險市場，而在保險業相應成熟時期，則更多地維護被保險人的利益。
根據我國社會主義市場經濟要求，我國保險監管在未來一段時間（三到五年內）的主要目標是：加快培育保險市場，增加市場經營主體，建立一個市場主體形式多樣、地區分布鞋合理、市場要素完善的以民族保險業為主導的具有開放性的保險市場體系。其理由是：
目前我國保險業總體水平還偏低，與國外保險業相比較，無論是絕對水平，還是相對水平都有較大差距，還不能適應我國社會主義市場經濟發展要求，保險業的作用無論在國內經濟理論界和實踐上都沒有得到應有的重視。
我國保險業供需失衡，從總本上看，這種失衡表現為保險供給小于需求。隨著我國社會經濟和生活發展，人們的保險意識已明顯提高。但是由于市場經營主體不足，缺乏有效競爭機制，缺乏市場創新，保險需求并沒有從根本上得到滿足。保險市場的壟斷性依然非常明顯。此外，各地區保險產業分布鞋極不合理，缺乏科學性，具有明顯的保守性、滯后性。
當前我國保險業已步入最佳發展時期。一方面我國經濟體制改革和經濟發展已取得明顯成效，為保險業發展創造了一個良好的的發展空間；另一方面，我國保險需求不斷擴大，傳統的“市場蛋糕理論”已被實踐證明是不準確的。此外，經過前一段時期對保險市場的治理整頓，強化風險管理，保險公司的經營行為已明顯趨于規范化。經過銀行存款利率下調對保險業的沖擊，保險公司經營者也更加成熟。
我國保險監管體系比以前更加完善。無論在保險監管方法、監管手段，還是監管的法律依據都比以前有明顯的加強和完善。加之目前中國保險監和委員會的成立，不能再以監管力量不足為理由而推遲保險市場主體培育的步伐。
從目前全國保險市場總體數量看，民族保險公司的數量已不占優勢，盡管目前民族保險公司所占市場份額依然較大，外資保險公司相對集中。但是，從未來發展看，這咱中資歷和外資公司數量上的關系，顯然不利地我國保險業發展。
我國自1979年開始經濟體制改革，并著手探索有計劃的商品經濟在中國的運用。1986年12月，我國頒布了《企業破產法(試行)》。后在1991年修改《民事訴訟法》時，我國又補充增加了第十九章“企業法人破產還債程序”。但由于諸多原因，我國的破產立法在形式上呈現出多樣化、在內容上呈現出立法條文簡單化，以致我國破產立法中的程序制度和實體制度設計及其在實踐中的運用存在眾多問題，已經遠不能夠適應我國建立社會主義市場經濟體制的客觀需求。在這樣的歷史背景下，我國重新制定破產法勢在必行。但新破產法的起草工作自1994年開始至今，尚未頒布施行，筆者自然會感觸良多。以下僅就我國重新制定破產法時遇到的幾個問題談點個人看法，以期能夠引起有關方面的重視。
一、關于破產法的功能
我國理論界和實務界長期認為，破產法的功能在于促進我國的經濟體制改革，促進企業優勝劣汰競爭機制的建立和發展。這樣的認識集中反映在我國《企業破產法(試行)》第1條中。現時在重新起草破產法過程中，仍有不少意見主張破產法應當以促進社會主義市場經濟體制的建立、加速產業結構的調整和優化產業配置為目的。
這種認識實際上模糊了破產法的功能，對我國重新起草破產法有害無利。任何法律都必須有利于社會生產和生活關系的健全與發展，否則，就不可能有生命力。在我國現階段，制定破產法在客觀上應當有利于或者促進市場經濟體制的建立和健全，這是不言自明的事情。但是，我們不能把破產法客觀上所能起的作用，歸結為破產法的功能。否則，我們將模糊對破產法的認識，不適當地擴充破產法的功能，從而對破產法所能起的作用寄予過高的期望值，以致于因破產法的實施困難而對破產法產生懷疑。例如，我國《企業破產法(試行)》頒布這么多年了，大家有目共睹破產法對國有企業的改革并沒有產生多少促進。這說明破產法的功能并不在于促進經濟體制改革。
在重新起草破產法時必須認識到，破產法的功能，如同民事訴訟法，在于通過國家的公權力來清理不能清償的債權債務關系。破產法只是市場經濟法律體系中的組成部分，相對于民商事基本法只具有補充意義，因此不能負擔促進改革的過巨重任。事實上，我們在制定破產法時卻使得破產法負擔了本不應負擔的功能。諸如以下兩個問題的解決，實際與破產法的功能無關，但卻深深地影響著破產法的制定。
因破產法不具有改善國有企業的經營的功能，而國有企業所具有的時代特點似乎使得部分國有企業不能適用破產法。國有企業破產難，這其中除了企業破產后的人員安置沒有好辦法以外，其他的原因還有：國有企業和政府的關系一直沒有徹底理順、國有企業的財產權屬及范圍不清晰、國有企業的債權債務發生的原因復雜等?？傊?，凡是沒有按照公司法改組的國有企業，它們并不能真正成為參與市場競爭的獨立實體，它們在法律上已取得的法人地位就難以完全落實，如果我們希望處于這樣境地的國有企業也和其他真正具備法人地位的企業同樣適用破產法，顯然是不現實的。國有企業的破產不可能普遍推開，這其中的原因相當復雜，涉及到我國國有企業的的體制改革、勞動用工制度的改革、社會保障制度的建立、以及銀行商業化進程等多個方面，這恐怕是我國制定破產法時所不能徹底解決的問題。
眾所周知，破產企業的職工如何安置，已經成為我國推行破產制度的最大難點。由于這一障礙的存在，很多人認為制定新破產法時應當考慮破產企業職工的安置問題。破產企業職工的安置，涉及到失業者的重新就業和社會保障。失業者的重新就業，不僅取決于社會對勞動力的需求，而且依賴于勞動力市場的有效運作，這恰恰又是我國勞動就業制度的不足之處。我國尚未建立有效的社會保障制度，破產企業職工的社會保障則更為乏力。但這兩個層面的問題，恰恰是破產法所不能提供解決方案的問題。破產法為債權債務關系的清理法，所要解決的根本問題為人民法院審理破產案件的程序問題，至于勞動者的就業權利和物質幫助的保障問題，并不屬于破產法的規范內容，應當由其他法律(如勞動法、社會保障法)加以規范，并通過其他途徑來保障勞動者的就業和物質幫助利益。這個問題，在我國1986年12月制定《企業破產法(試行)》的過程中就已經討論過了?，F在的問題是，我們不能寄希望于破產法來解決勞動者的就業和社會保障問題，故不能在新破產法中規定勞動者的就業和社會保障利益；但并不是說破產程序就不關注勞動者利益的保護，勞動者的工資報酬請求權以及社會保障費用請求權，在破產程序中受到優先的保護。
二、關于破產法的適用范圍
如何啟動破產程序，首先面臨的問題是什么樣的債務人可以適用破產程序。依照我國現行破產法的規定，只有企業法人可以適用破產程序。[1]破產立法例對債務人的適用范圍的規定，是適用破產程序的條件。什么樣的債務人可以適用破產程序，更具體地說應是，什么樣的債務人可以適用破產程序中的清算程序、和解程序以及重整程序，恐怕應當有所考慮。不同類型的債務人，在破產程序的適用上是否應當有所不同？有無必要設計不同的破產程序以適應不同的債務人？總體上說，并非所有的債務人均可以適用破產程序。在我國當前的法律體系下，這個問題似乎較為簡單，只有企業法人能夠適用破產程序。非企業法人負債不能清償的，不能適用破產程序清理其與債權人之間的債權債務關系；自然人更不能依照破產程序清理其債務。但是，惟有企業法人可適用破產程序，似乎并不足以解決我國實踐中大量存在的債務不能清償的問題，破產程序的適用范圍在實踐上有擴張的必要。[2]
在我國起草新破產法的過程中，破產程序是否應當適用于企業法人以外的債務人，曾經引起了廣泛的討論，歸納起來主要有三種意見：第一種意見認為，破產法應當適用于中國境內的所有企業法人和自然人。第二種意見認為，破產法應當適用于在中國境內的所有企業法人，而不能適用于自然人。第三種意見認為，破產法應當適用于中國境內的所有的企業法人和依法核準登記的非法人企業。[3]關于破產法的適用范圍的分歧，主要在于自然人是否可以適用破產程序？若自然人可以適用破產程序，則自然人在多大范圍內可以適用破產程序？第一種意見將企業法人和自然人作為平等的民事主體，而主張適用統一的破產法，破產程序應當適用于所有的不能清償債務的自然人。第二種意見否定自然人可以適用破產程序，實際上否定了自然人的破產能力。第三種意見沒有明確主張自然人的破產能力，但因主張非法人企業的破產，非法人企業的破產勢必涉及非法人企業的設立人或出資人的破產，實際上承認部分從事商業經營活動的自然人，可以適用破產程序?，F在的實際情況是，新的破產法草案支持第三種意見。例如，《中華人民共和國破產法（草案）》（2002年4月）第3條規定：“本法適用于下列民事主體：（一）企業法人；（二）合伙企業及其合伙人；（三）個人獨資企業及其出資人；（四）其他依法設立的營利性組織和從事工商經營活動的自然人。企業法人已解散但未清算或者未清算完畢的，在本法規定的程序范圍內視為存續?！?/p>
是否允許自然人破產，在理論上不應當有任何障礙?？紤]破產法對自然人的適用，必須充分認識破產法的功能。前已言之，我們不能給破產法附加任何額外的功能，諸如促進我國的經濟體制改革，促進企業優勝劣汰競爭機制的建立和發展，促進我國社會保障制度的健全等多方面。[4]在考慮破產法適用于自然人這個問題時，人們已經間接地模糊了破產法的功能，并希望破產法能夠徹底杜絕自然人的惡意逃債行為，如果破產法適用于自然人而不能杜絕因為自然人財產不透明所可能產生的惡意逃債，則不便適用于自然人。當我們清楚地認識到破產法的功能就在于清理債權債務關系時，自然人的財產狀態是否透明、自然人是否會有逃債行為，不應當成為阻止破產法適用于自然人的借口。破產法應當盡其所能來清理債權債務關系，并建立相應的機制保障破產程序的順利進行。破產法為清理債務清償不能的程序法，它的運作不因為債務人為法人還是自然人而有所不同，在破產程序中，自然人和法人的差別，惟在于其受破產程序支配后的財產范圍和債務清理方式可能有所不同，但不應當影響破產法擴大范圍適用于自然人，自然也沒有必要專門為自然人設計其特有的破產程序。破產法適用于法人，也應當適用于自然人，可以真正做到自然人與法人在債權債務清理程序上的平等。
擴大破產法的適用范圍而包括自然人與企業法人，我們必須設計靈活多樣的程序制度。我國的破產程序包括清算、和解以及企業重整程序。因為不同的程序其復雜程度以及耗時、耗費的程度不同，應當有區別地適用于負債狀態不同的債務人。總體上說，自然人的負債狀態較法人的負債狀態簡單，故破產清算與和解程度應當適用于自然人，若將企業重整程序適用于自然人，實益可能并不顯著。靈活多樣的程序制度，可以最大限度地滿足負債程度不同的債務人清理債權債務的要求，而不論債務人是法人還是自然人。我國破產法除了設計有可供債務人選擇的破產程序外，在破產程序的開始以及進行的諸環節，我們都要考慮破產程序進行的靈活度，審理破產案件的法官應當依照法律規定享有足夠的自由裁量權，以便做到適用破產程序的及時、公正和有效率。在起草破產法時，對于破產案件的審判組織、破產程序的啟動、財產管理人、債權申報、債權人會議、司法文書的送達等諸多方面，都考慮到自然人與法人的區別而增加法官的裁量幅度，即使擴大破產法的適用范圍，也不會有不能克服的程序操作上的問題。目前我國在制定新破產法時，擴大其適用范圍于自然人，更不存在立法技術和實務操作上的極度障礙。[5]因此，新破產法應當適用于自然人。
若將破產法適用于自然人，則在程序制度上設計上必然會遇到以下兩個無法回避的問題：
第一，破產免責問題。破產免責，指在破產清算程序終結后，依照破產法的規定免除破產的自然人未依破產程序清償的債務的繼續清償責任。自然人破產后，是否免除其未清償債務的清償責任，立法例上有兩種主張：免責主義和不免責主義。以法德傳統破產法為代表的立法例[6]，多傾向于不免責主義；與此不同的英美法系國家，普遍實行破產免責主義。日本、韓國、我國臺灣地區的破產立法對于自然人也實行破產免責主義。我國現行破產法適用于企業法人，不存在破產免責制度。重新制定破產法而適用于自然人時，不可避免地會面臨是否給予自然人破產免責的問題。如何對待破產的自然人的免責問題，尚未在我國引起廣泛的討論，還有待于進一步的研究。但從文明國家的發展這個角度來考慮問題，我國未來對自然人的破產采取免責的立場，應當是一個選擇。我國重新起草的破產法草案，對于破產免責已有相應的規定，所采取的基本立場應當是推行有條件的許可免責主義，即破產的自然人清償債務達到法定的比例，可以申請法院許可免除其未清償部分的債務的清償責任。[7]但破產免責不適用于破產的債務人的保證人或連帶債務人。
第二，復權問題。復權制度，是指破產的自然人依據法律的規定或者請求法院依照法定的程序，解除其因破產宣告所受破產程序以外的公私法上的權利限制的一項制度。自然人受破產宣告的，其身份地位受破產程序的約束而受到相應的限制，這些限制隨著破產程序的終結而失去效力。但破產的自然人所受破產程序外的限制，并不會因破產程序的終結而解除。在破產程序之外，出于種種原因、特別是公益的考慮，其他法律會對破產的自然人附加身份地位的專門限制，以約束破產的自然人為或者不為相應的活動。我國現行破產法不適用于自然人，故不存在自然人破產而其地位受法律限制的情形，但對于破產的法人負有責任的自然人，其身份地位則依法受到限制。如公司法第57條規定：擔任因經營不善破產清算的公司、企業的董事或者廠長、經理，并對該公司、企業的破產負有個人責任的，自該公司、企業破產清算完結之日起未逾三年，不得擔任公司的董事、監事、經理。若我國新破產法適用于自然人，則其他法律自然應當對破產的自然人的活動范圍或方式加以限制，就有必要建立復權制度。英美法系各國實行破產免責主義，復權制度與破產免責制度相關聯，有破產免責的發生，就有當然的復權。我國立法可以予以借鑒。
三、關于破產原因
破產原因是法院對債務人適用破產程序的原因。因我國新破產法規定有清算、和解與重整程序，故破產原因應當與這些程序相關聯，而不能單純歸結為破產清算的原因。
關于破產原因，我國《企業破產法(試行)》針對清算與和解程序，以三元結構、民事訴訟法以二元結構加以規定。[8]這樣的規定給人民法院審理破產案件、認定破產原因造成了一定的障礙。在起草新破產法時，有關破產原因的規定出現了不同的聲音，即：第一種意見認為，目前國有企業虧損面比較大，不能清償債務的情形復雜，有必要對國有企業“不能清償到期債務”附加一些限制性的條件，如虧損的程度、負債率、不能清償債務的時間等量化標準。第二種意見認為，破產原因為法院宣告債務人破產的唯一依據，在認定的標準上對所有類型的債務人均應當同一；在立法上，破產原因為法院審理破產案件需要認定的事實問題，各種不同類型、行業、規模的企業，不能清償到期債務的具體情況各不相同，也不能對破產原因予以量化。第三種意見認為，法人不能清償到期債務、并且已經“資不抵債”的，才能構成破產原因。[9]但破產原因應當實現一元化，即“債務人不能清償到期債務”，已經成為破產立法起草人員和學界的主流觀點?！安荒芮鍍數狡趥鶆铡笔侵競鶆盏穆男衅谙抟褜脻M，且債務人明顯缺乏清償債務的能力。
除債務人不能清償到期債務以外，尚有以下的債務人的行為，應當認為構成破產原因：
第一，停止支付。債務人停止支付債務的，推定為不能清償到期債務，可以適用清算程序、和解程序或者重整程序。在此情形，債務人得以其具有清償能力的事實，“破產原因”的推定，從而避免適用破產程序。最高人民法院《關于審理企業破產案件若干問題的規定》第31條第2款規定，債務人停止清償到期債務并呈連續狀態，如無相反證據，可推定為不能清償到期債務。
第二，債務超過。債務超過為法人的破產原因，在我國實務界常被稱為“資不抵債”。企業法人的負債額超過其資產額的，為防止其債務繼續膨脹而損害債權人的利益、增加社會生活的不穩定因素，有適用破產程序對債務超過的企業法人加以規制的必要。《德國支付不能法》第19條明確規定“債務超過”為法人開始破產程序的原因。我國尚無以債務超過作為法人的破產原因的立法和實務，而且鑒于現實生活中國有企業“資不抵債”的現象突出，估計將債務超過列為破產原因，立法技術上有一定的困難。我國新破產法草案對此尚未做出規定。合理的選擇應當是，企業法人的負債額超過其資產額的，不論其是否能夠支付到期債務，均構成企業法人開始破產程序的特殊原因。
第三，有不能清償到期債務之虞。債務人存在不能清償到期債務的危險，即債務人的財務狀況足以使人預見到其不能清償行將到期的債務的，構成“不能清償到期債務之虞”，應當給予債務人適用破產程序的機會。此等破產原因對于發生財務困難的企業法人具有意義。尚未發生不能清償到期狀態的企業法人，若已經有財務困難，則沒有必要非等到該企業不能清償到期債務的事實發生時才適用重整程序；否則，該企業將喪失重整成功的機會。德國在修改其破產法時，專門增加規定“行將出現支付不能”為債務人申請開始支付不能程序的原因。[10]故針對企業法人的重整，我國有必要在新破產法中將“有不能清償到期債務之虞”規定為企業法人重整程序開始的原因，以更加方便債務人啟動和運用重整程序。
四、關于破產程序的模式結構
破產法在性質上為實體法和程序法的結合，但主要還是程序法。我國實行破產程序受理開始主義。依我國現行破產法的規定，破產程序分為破產宣告前的程序和破產宣告后的程序兩大部分，具體由破產案件的受理程序、破產案件的審理程序、破產宣告程序、破產清算程序組成；在破產程序進行中，還存在避免破產宣告或者破產分配的和解程序。[11]但我國現行破產法所規定的破產程序存在諸多缺陷，并以清算債務人的財產為主要目的，不符合破產立法改進運動的發展趨勢。破產觀念自近代產生防止或者避免破產清算的和解制度開始，日益具有了更為豐富的內涵，只不過其變革或者現代化的程度在各國并不完全相同，但是，破產制度向破產清算制度、和解制度和重整制度協調作用的方向發展的趨勢，應當是不容懷疑的。如何設計破產程序成為我國破產立法不能回避的問題。
破產程序的開始以申請主義為原則。當事人申請破產而非法院以職權適用破產程序，應為我國破產立法的基本價值取向。在這個前提下，我國破產程序的模式結構體現為重整程序、和解程序與破產清算程序的結合。債務人有破產原因的，債務人或者債權人可以向法院申請重整，或和解，或破產清算，以求法院能夠裁定開始破產程序。不論債務人申請的程序目的差異，法院受理破產案件的，破產程序對于債務人的財產和債權的清理均具有約束力[12]，有關的利害關系人應當通過破產程序行使權利。重整程序、和解程序以及破產清算程序相互間，應當具有法律規定的可轉換性，破產清算程序開始后至破產分配前，當事人可以申請適用和解程序或重整程序；和解程序開始后，當事人可以申請適用破產清算程序或重整程序；重整程序開始后，當事人可以申請適用破產清算程序或和解程序。關于破產程序應當包括清算程序，理論和實務均沒有異議，引起爭論的問題是破產程序應否包括和解程序或重整程序、以及如何設計和解程序或重整程序。以下僅就重整程序與和解程序作些說明。
1．重整程序
重整程序為一種新型的破產程序，是在對傳統破產清算制度進行變革的基礎上發展起來的企業再建型的債權債務清理程序。起初，重整制度以公司重整制度(CorporateReorganization)為限。股份有限公司因發生財務困難，有停業的危險時，經法院裁定予以整頓而使之復興的制度。公司重整制度是美國聯邦破產法最先創立的，現已普及到世界多數國家。
各國法律規定的重整制度在適用范圍、條件和強度上有所不同。但是，現代重整制度的適用已經呈現出超越股份有限公司范圍的必然趨勢。美國在制定1898年破產法時，首次將破產清算制度和企業再生制度相結合，開始了美國公司重整制度的創建；其后1933年和1934年對破產法中的重整規定予以多次修正，于1938年通過坎特拉法（TheChandlerAct）完成了重整制度的革新，創立了美國的現代企業重整制度。重整制度自其產生時起，注意力就不在于如何避免公司被關閉清算，而在于公司現狀的維持和未來的發展，從而促使有破產危險的公司盡快復蘇以求壯大。經過上個世紀七十年代改革后的美國破產法規定的重整制度，可以適用于個人、法人以及合伙。[13]
重整程序和和解程序具有類似的功能，但它擺脫了和解程序消極避免適用破產清算的不利方面，是一種預防破產清算的積極制度。和解程序不能代替企業重整程序，企業重整程序要比和解程序挽救企業更為積極，重整的手段和目標是多方位的。重整程序將社會利益放在第一位，個人利益和社會利益的沖突更加突出；[14]實際上，在重整程序中，當事人自治的地位還是相對較弱的。再者，重整程序的特點還在于，債務人的重整計劃是促使企業積極復興的必要條件，經利害關系人表決接受和法院裁定認可后，具有終結破產程序的效力；重整計劃批準后的債務人不再受破產程序的約束，但應當按照重整計劃經營事業和清償債務。
我國《企業破產法（試行）》沒有規定重整制度，該法第四章規定有和解與整頓制度，但該法規定的整頓制度不同于嚴格意義上的重整制度。一方面，我國國有企業的虧損面比較大，瀕臨破產清算的企業比較多，存在的問題各不相同，讓所有符合破產清算條件的企業都運用破產清算程序，不僅不現實，而且對社會生產力會造成浪費，同時也會產生社會不穩定因素，我國需要尋找強有力的方式幫助虧損或者瀕臨破產清算的企業走上復興之路；另一方面，企業再生通過和解制度，當然可以解決一些問題，但和解不是企業再生的唯一途徑，重整制度是對和解制度價值的全面發展。所以，我國重新制定破產法時，應當規定企業重整程序。對此，理論上的呼聲十分高漲，新破產法草案也規定有重整制度。
我國破產法若采用重整程序，應當有以下四個方面的考慮：（1）重整程序適用范圍限定。重整以企業的再建為直接目的，社會公益需求為適用該制度所應當考慮的因素之一，程序的運行和效力相對復雜，有必要將其適用范圍限定于企業法人。（2）法院地位至上。重整程序是否應當開始，完全取決于法院的裁定許可；重整程序開始后直至重整計劃被批準生效，債務人的所有活動均在法院的嚴格監督和控制下進行，管理人中心主義應當服從于法院的司法裁量權。（3）當事人自治的相對性。重整程序中的法院地位至上弱化了當事人自治的地位。法院在企業的債權人和股東決定企業重整命運的意愿之外，對重整程序開始與否有最終的自由裁量權。（4）重整目標和手段多樣化。企業重整的目標，不僅要清理債務人的債務，以維護債權人的利益；而且要實現企業的未來發展，維護社會生產力和社會公益。為實現企業重整的多重目標，在重整過程中可以采取法律允許的多種手段重組有債務危機的企業。（5）重整程序優先適用。重整程序開始后，對企業已開始的和解程序或破產清算程序等任何民事執行或者司法程序，應當停止；特別是，重整程序對于在債務人的財產上有別除權的權利人，亦有約束力。[15]
2．和解程序
和解程序是有破產原因的債務人與債權人協商達成清理債權債務關系的協議而終結破產程序的一種程序。和解作為一種程序，是與破產清算程序和重整程序并存的具有獨立意義的制度。[16]破產制度發展到近代，和解制度應運而生。在我國的理論和實務上，長期以來認為和解程序的目的在于避免債務人受破產宣告而使債務人擺脫困境，所以和解應當著眼于債務人的復蘇或者繼續存在。我國現行破產法就是基于這樣的考慮規定了破產宣告前的和解與整頓制度。
因和解制度是為了克服和避免破產清算制度所不能克服的弊端而創設的一項程序制度，其目的可概括為三項：(1)避免對債務人適用破產程序；(2)避免法院宣告債務人破產；(3)避免通過破產清算分配破產人的財產。于是，和解制度就被劃分為破產程序開始前的和解、破產程序開始后至破產宣告前的和解、以及破產宣告后的和解。
我國破產程序中的和解制度應當貫徹兩個基本出發點，其一為利用和解制度避免法院宣告債務人破產；其二為利用和解制度避免通過破產清算分配破產人的財產。[17]破產程序中的和解，只不過是一種不同于破產分配的償債方式，和解的目的只在于通過債務人和債權人的諒解讓步而了結債權債務，并不以債務人的復蘇為目標。所以，在破產程序進行中運用和解程序，可以避免法院宣告債務人破產，或者避免對債務人的財產實施破產分配?；谶@樣的考慮，重新起草破產法時，應當靈活設計破產程序中的和解程序，允許債務人在破產程序終結前的任何期間申請和解，以給予債務人選擇和解的充分機會。
和解程序為重整程序的基礎。在肯定和解程序的基礎上，立法應當明確規定拯救瀕于破產或者已經陷于破產境地的企業法人的重整程序。因為我國新破產法將規定重整程序，和解程序在適用上自然會顯得不那么重要，但若我們將和解程序適用于債務人不能清償債務不十分復雜的破產案件，自有其存在的價值。和解程序適用于債務人財產過少的破產案件，在處理的程序上較為簡化、節省費用和時間，有利于債務人和債權人的利益。債務人和債權人達成和解協議的，經人民法院裁定認可后，終結破產程序。
五、關于管理人中心主義
管理人中心主義，是指破產程序的事務性工作通過管理人來進行，管理人在破產程序開始后依法對債務人的財產進行接管、清理、保管、運營以及必要的處分，以更好地保護債權人的利益。破產程序開始后，債務人管領財產的能力受到限制，諸如不得清償個別債務，其目的在于保證破產程序的公正進行。既然債務人的管領財產的能力受到限制，就要有相應的制度來保證債務人的財產不受意外的處分，故在破產程序中不能缺少管理人。我國現行法規定的管理人僅以“破產宣告后”的破產清算組為限。
在破產程序受理開始主義之下，我國現行立法對債權人利益的保護不夠周詳。人民法院受理破產申請后，破產程序即告開始；即使在債權人申請破產的情事下，經債務人和解申請而開始整頓的，破產程序也只是中止，并未終結。在債務人被宣告破產前以及和解整頓過程中，債務人的財產由誰監督或管理，已經成為困繞人民法院處理破產案件的障礙。另外，人民法院宣告債務人破產后，在成立破產清算組織之前也存在著同樣的問題。雖然在緊急情況下，人民法院對債務人的財產可以采取財產保全措施，但是這終歸是一種不得已的辦法。在破產程序進行中，對債務人的財產予以財產保全，一方面加重了法院保全財產的負擔；另一方面，破產程序具有保全債務人財產的概括效力，民事訴訟程序中的保全措施對已開始的破產程序本身就是不必要的。在破產程序中，法院并無義務管理債務人的財產。我國在破產程序制度上應當建立適合國情的財產管理人制度。[18]
我國的司法實務對于管理人制度的完善有所推動。最高人民法院《關于審理企業破產案件若干問題的規定》第18條規定：“人民法院受理企業破產案件后，除可以隨即進行破產宣告成立清算組的外，在企業原管理組織不能正常履行管理職責的情況下，可以成立企業監管組。企業監管組成員從企業上級主管部門或者股東會議代表、企業原管理人員、主要債權人中產生，也可以聘請會計師、律師等中介機構參加。企業監管組主要負責處理以下事務：（一）清點、保管企業財產；（二）核查企業債權；（三）為企業利益而進行的必要的經營活動；（四）支付人民法院許可的必要支出；（五）人民法院許可的其他工作。企業監管組向人民法院負責，接受人民法院的指導、監督?！?/p>
我國新破產法草案建立了自破產程序開始后的管理人制度，基本上完善了我國現行破產程序中的財產管理制度。[19]在破產程序開始后，管理人自被指定之日起，作為債務人財產的代表，應當依法行使下列職權：（1）接管債務人的全部財產、帳冊、文書、資料、印章和其他物品；（2）調查債務人的財產狀況，包括債務人所欠勞動者工資、社會保險費用和納稅情況；（3）制作財產狀況調查報告；（4）決定債務人的日常開支和其他必要開支；（5）在第一次債權人會議召開之前決定債務人的繼續營業；（6）管理、處分債務人的財產，清償債務；（7）接受第三人對債務人的債務清償或財產權利的交付；（8）決定債務人的內部管理事務；（9）聘用必要的管理人員、專業技術人員及其他工作人員；（10）必要時，要求召集債權人會議；（11）有關債務人的財產的糾紛，代表債務人參加訴訟或者仲裁；（12）人民法院認為應當由管理人行使的其他職權。
以管理人中心主義作為我國新破產法的立足點，可以加強破產程序中的債務人財產的管理或保全。管理人中心主義還可以相應減輕法院的責任或負擔，法院參與破產程序的事項應當多集中于程序方面，而非管理人應當為的事務性工作上。我國的破產程序應當堅持管理人中心主義這樣的原則，管理人在破產程序中具有極為特殊的中心地位。管理人中心主義，應當貫穿于統一的破產程序的各個環節。管理人中心主義不能僅僅在破產清算程序中有意義，而且應當有效于和解程序與重整程序。管理人中心主義與重整程序中的債務人的地位并不矛盾，我們確實可以看到，在破產清算程序和和解程序中，管理人的中心地位十分顯著；在重整程序中，管理人的作用則是有限的。管理人的作用在重整程序中有時并不十分顯著，這種現象只是管理人中心主義的異化，即管理人的職能向重整程序中的債務人的有條件的轉移，并非對管理人中心主義的否定。例如，《中華人民共和國破產法（草案）》（2002年4月）第70條規定：“在重整保護期，管理人可以聘任債務人企業的經營管理人員負責企業的營業事務。”[20]關于管理人中心主義，我國破產立法所要解決的根本問題，并不是要否堅持管理人中心主義的問題，而是在這個中心主義的架構下，如何協調管理人、債權人和債務人之間的權益分配問題。對此，我國立法者還要作出更為細致的努力。
六、關于破產程序中的意思自治
在破產程序中，意思自治在兩個層面上展開：個體意思和團體意思。個體意思使得破產程序具有進行的基礎；而團體意思則維系著破產程序的公平。
破產程序中的個體意思，通過破產申請和債權申報等制度予以體現。破產程序要貫徹破產申請和債權申報的自愿原則，非有利害關系人的申請，不得開始破產程序；破產程序開始后，非有債權人申報債權的行為，破產程序無法進行。故破產申請和債權申報構成破產程序得以進行的基礎。
非有破產申請，不得對債務人開始破產程序。但是，破產程序中的個人意思自治，并不具有絕對的意義。個人意思不得濫用；甚至，個人意思在有些場合為法律所排斥。在理論上，破產程序的開始以破產申請為必要。債務人可以申請法院宣告自己破產。但若債務人為法人，不能清償到期債務的，法人的信用基礎發生危機，這時，為了防止債務的進一步膨脹，保護多數債權人的利益，法人的代表應向法院申請破產。與申請破產相對應的問題是，若無債務人或債權人的破產申請，法院可否依職權開始破產程序？我國現行法沒有規定、司法實務暫時不承認人民法院可以不根據當事人的申請而直接依職權開始破產程序。但是，我們如果考慮到，破產并非債務人與個別債權人之間的私事，它涉及到眾多債權人的公平受償利益，從而涉及到社會公共利益，作為國家公權力機關的法院，有必要在適當的時候進行適度的干預。所以，這是個人意思服從法律安排的體現。再者，破產申請提出后，申請人基于其個人意思請求撤回申請的，因破產程序關乎多數債權人的利益，本非專一保護申請人的利益，故是否準許撤回申請，由法院依照破產申請的具體情況，自由裁量。因此，破產程序中的個人意思，其自治的范圍依從于對多數債權人的利益保護的需要。
在破產程序中，起到至關重要的作用的意思自治，為債權人團體意思的自治。破產程序對于各種有利害關系的人都會產生實質的影響，甚至影響到社會公共利益諸如勞動者的失業等方面，特別是直接關系到參加破產程序的債權人的利益。法院在破產程序中居于主導地位，對破產程序的順利進行負有全面責任。管理人在法院的領導下，對債務人的財產行使全面的管理權，并負具體的責任。在破產程序中，應當堅持管理人中心主義，但必須強調債權人的自治，以充分保護債權人的團體利益。債權人自治是破產程序的基本制度，包括債權人會議和監督人[21]兩種基本形式。一般而言，債權人會議和監督人在破產程序中的作用，相輔相成，債權人會議和監督人依法履行各自的職責，目的都在于維護債權人全體的利益。但是，監督人履行職責受債權人會議的決議約束，債權人會議凌駕于監督人之上。
我國現行破產法規定了債權人會議，肯定了債權人團體的自治地位。但是，在破產程序中，僅有債權人會議代表債權人的利益，似乎還不足以維護債權人在破產程序中的公平利益，特別是債權人會議閉會期間，由誰代表債權人監督破產程序的進行，在我國法律上仍為空白。債權人會議由全體債權人組成，人數眾多，對破產程序難以實施日常監督，若經常召集債權人會議，也不利于破產程序的節儉和簡化。況且，債權人會議不是債權人全體的常設機關，特別是債權人會議休會期間，無法對破產程序進行中的具體事務實施監督。所以，從實際需要出發，以使債權人自治貫串于破產程序進行的各階段，我國破產立法有必要設立監督人制度；監督人由債權人會議選任，代表債權人會議對破產程序實施日常監督。我國新破產法草案的創新之一就是規定債權人會議任選的監督人制度，這是對我國破產程序中的債權人自治形式的補充。[22]
七、關于破產程序中的利益平衡
破產程序所涉及的利益為多方利益。債務人和債權人的利益為基本利益，居于受保護的平等地位。但破產程序不僅關乎利害關系人的利益，而且關乎社會公共利益，平衡破產程序中的各方利益，應當有制度設計上的考慮。以下三點，可能是我國破產立法所必須要衡量并作出取舍的地方。
首先，債務人的重整利益，優先于破產程序中的其他利益。債務人的重整利益與破產程序中的其他利益之間，存在沖突。債務人有破產原因，其請求重整的，其重整利益應當受到應有的尊重。若重整程序開始，則債權人自無由重整財產獲得個別清償的機會，即使是有財產擔保的債權人，或者對債務人的財產享有優先受償的支配權的擔保權人，亦不能從債務人的財產中獲得個別清償。這是采用重整制度所必須實行的制度。所有的債權人，不論其是否享有擔保，以及對債務人的財產歸屬或支配利益享有權利的其他人，均受重整程序的支配。在重整程序中，即使個別表決組的權利人不同意重整計劃，法院亦可基于其自由裁量權順延重整期間或者批準重整計劃?？梢姡瑐鶆杖耸苤卣绦虻谋Ｗo利益是十分優厚的。我國破產立法應當堅持這樣的立場。
其次，破產程序中的團體利益，優先于個人利益。在破產程序中，債權人團體的利益，與個別債權人的利益之間總是存在沖突的，保護了債權人的團體利益，就不可避免地會忽視個別債權人的利益，這是由破產程序的公平與公正的屬性決定的。在團體利益與個人利益發生沖突時，理性的選擇是團體利益優先于個人利益。在破產程序中，之所以團體利益優先于個人利益，原因在于參加破產程序的利害關系人的多面性；若沒有團體利益的形成機制，破產程序就無法進行。而且，破產程序中的利害關系人通過團體多數表決機制，維系破產程序的公正性（團體利益）。即使個別利害關系人的意思，與多數利害關系人的意思不同，破產程序將依照多數人的意思照樣進行。這是破產程序實現公正的價值目標所在。凡參加破產程序的利害關系人，均受破產程序的約束，享受破產程序上的利益，并承擔因破產程序而產生的不利后果。在這個意義上，債權人自治的制度較為完整地反映了破產程序的團體利益優先于個人利益的價值目標。再者，在破產清算程序和和解程序中，任何普通的債權人均不能有超越破產程序的利益；在重整程序中，不僅普通債權人受重整程序的約束，而且對債務人的財產有擔保權益的利害關系人，亦受破產程序的約束。這樣的制度設計也反映著團體利益優先于個人利益的價值目標。
最后，勞動權益，優先于破產程序中的其他利益。企業被適用破產程序，勞動者的工資權益以及社會保險權益，在一定程度度上會受到相應的影響，特別是會引起勞動者的失業而影響勞動者的生機。在這樣的風險機制下，勞動權益應當在破產程序中居于優先受保護的狀態。勞動權益優先于國家的稅收請求權和普通債權。我國《企業破產法(試行)》第37條規定，“破產財產優先撥付破產費用后，按照下列順序清償：（一）破產企業所欠職工工資和勞動保險費用；（二）破產企業所欠稅款；（三）破產債權。”我國的司法實務對于受優先保護的勞動權益，作出了內容補充。最高人民法院《關于審理企業破產案件若干問題的規定》第56條規定：“因企業破產解除勞動合同，勞動者依法或者依據勞動合同對企業享有的補償金請求權，參照企業破產法第三十七條第二款第（一）項規定的順序清償。”第57條規定：“債務人所欠非正式職工（含短期勞動工）的勞動報酬，參照企業破產法第三十七條第二款第（一）項規定的順序清償?！钡?8條規定：“債務人所欠企業職工集資款，參照企業破產法第三十七條第二款第（一）項規定的順序清償。”但勞動權益是否優先于債務人財產上設定的擔保，我國現行法并沒有提供相應的一般解決方案。[23]勞動權益為破產程序中的社會公共利益，應當優先于在債務人的財產上存在的擔保物權，這應當是我國破產立法應當明確的問題。
[1]在我國現行法的框架下，可以適用破產程序的企業法人，包括依照《商業銀行法》設立的商業銀行和非銀行金融機構、依照《保險法》設立的保險公司。對于銀行、非銀行金融機構是否應當適用破產程序，在新破產法的起草過程中引起了爭議，但筆者認為現行法的模式并無明顯的不妥，故在此不作論述。
[2]見鄒海林：《關于新破產法的適用范圍的思考》，《政法論壇》2002年第3期。
[3]有關詳細內容，請參見常敏、鄒海林：《中華人民共和國破產法的重新制定》，《法學研究》1995年第2期。
[4]見鄒海林：《破產法若干理論與實務問題研評》，《民商法論從》第1卷，法律出版社1994年版，第130頁。
[5]見鄒海林：《關于新破產法適用范圍的思考》，《政法論壇》2002年第2期；湯維?。骸缎抻單覈飘a法律制度的若干問題思考》，《政法論壇》2002年第3期。
[6]在德國，1999年1月1日生效的《德國支付不能法》規定了破產的自然人有條件的許可免責主義。見《德國支付不能法》第286條至303條所規定之“剩余債務的免除”制度。
[7]但最近完成的破產法草案所持立場為有條件的當然免責主義，即破產的自然人清償債務達到法定比例時就免除其未清償部分的債務的清償責任。見《中華人民共和國破產法（草案）》（2002年4月）第148條。
[8]我國《企業破產法（試行）》第3條將破產原因表述為“因經營管理不善造成嚴重虧損，不能清償到期債務”；《民事訴訟法》第199條將破產原因表述為“因嚴重虧損，不能清償到期債務”。
[9]見鄒海林：《中國的破產制度及其發展方向》，《中國市場經濟法治走向》，昆侖出版社2001年版，第150頁。
[10]《德國支付不能法》第18條。見杜景林等譯：《德國支付不能法》，法律出版社2002年版，第10-11頁。
[11]我國《企業破產法（試行）》所規定的和解程序，為避免債務人被宣告破產而設計，竟能適用于債務人被宣告破產前；但《民事訴訟法》所規定的和解程序，則沒有將之限定于債務人被宣告破產前。故最高人民法院《關于審理企業破產案件若干問題的規定》第25條將和解程序概括為避免破產宣告和破產分配的程序，和解可以適用于債務人被宣告破產前以及債務人被宣告破產后。
[12]法院受理破產案件后，應當指定管理人對債務人的財產予以必要的接管或監管，以確保債務人的財產為破產程序的公正進行而存在。關于債務人的財產受破產程序的支配的相關問題，可參見本文后述的管理人中心主義。
[13]見王衛國：《論重整制度》，《法學研究》1996年的1期。
[14]見李永軍：《破產重整制度研究》，中國人民公安大學出版社1996年版，第46頁。
[15]見鄒海林：《中國的破產制度及其發展方向》，《中國市場經濟法制走向》，昆侖出版社2001年版，第163-164頁。
[16]見李永軍：《破產重整制度研究》，中國人民公安大學出版社1996年版，第39頁。
[17]見鄒海林：《論我國破產程序中的和解制度及其革新》，《法學研究》1994年第5期。
[18]見鄒海林：《破產法若干理論與實務問題研評》，《民商法論從》第1卷，法律出版社1994年版，第137頁。
[19]《中華人民共和國破產法（草案）》（2002年4月）第16條規定：“人民法院決定受理破產申請的，應當同時指定管理人?！钡?9條規定有管理人的多項職權，基本上可以反映破產程序中的管理人中心主義。
[20]但該條的規定確實不同于美國破產法第11章重整程序所規定的“占有中的債務人(debtorinpossession)”制度。在美國破產法中，占有中的債務人為重整程序中管理債務人財產的基本態樣，除非法院基于某種理由任命債務人財產的管理人或受托人(trustee)。但筆者并不贊同在我國的破產程序中實行與美國破產法相同的“占有中的債務人”制度。另外，該條的規定還存在其他的缺陷，需要和草案中的重整程序的其他規定相配合進行修改，故有進一步斟酌的巨大空間。
[21]監督人為破產程序中的全體債權人的代表機構。監督人依不同的立法例，稱謂有所不同。例如，英國、美國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國稱為檢查委員會；意大利、法國、德國、泰國稱為債權人委員會；日本、韓國等國稱為監查委員或者監查人；我國臺灣地區則稱為監查人。我國新破產法草案準備采用“債權人委員會”的稱謂。
近日查閱三聯書店新近出版的《陳寅恪集••書信集》，該書所收錄的《致傅斯年》書信的第“七十六通”信之末尾，于“陳唐篔拜啟（一九四六年二月十九日）”落款之后，付了以下內容：
Prof.ChenYinKE（陳寅?。?/p>
c/oProf.H.C.Shao(邵循正)
Oxford,England
