三農問題論文

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三農問題論文:“國家與社會關系”理論視野下的“三農問題”解決思路

【關鍵詞】國家與社會三農問題權力控制產權契約

農業在國家工業化進程中具有“發展滯后”和“產業弱質”的一般共性，但中國的“三農”問題同時又是貧瘠的資源稟賦和中國在建國初期為實現國家趕超戰略——特定的歷史背景下進行后發工業化進程——而實行“以農輔工”政策的產物。這些因素所導致的“三農問題”在最嚴重的時期卻遇上改革攻關、經濟全球化、信息化和新經濟等挑戰，同時又與意識形態和改革路線等問題交織在一起，成為當前中國改革中一個深層次的待解決矛盾。

一、“三農”問題的產生淵源

在國家與社會關系的視野下，我們通過分析三個問題來回答淵源問題并引出分析全文的切入點。這三個問題是：建國初期為何要實施針對農民的歧視性制度安排？這些制度如何得以順利實施？如今為何解決“三農”問題提上議事日程并成為重點？

首先，建國初期實施針對農民的歧視性制度安排，當然是符合執政黨最高層（政治家集團）的理性思維——制度設計取決于政策收益和成本衡量和比較。在封鎖和封閉的國際環境中無法吸引外部資金和資源；農民在解放戰爭和建國初期的土地革命中一直是受益階層，這時，“抽肥補瘦”是自然的選擇；最重要的，政治家集團是迫切需要通過實施國家趕超戰略可能獲得的經濟、軍事安全以及國際環境中的政治威望。因此，歧視性制度安排得以出臺。第二，執政黨、國家、社會三位一體的關系所導致的對政治國家權力的控制缺失是這些政策實現的條件。三位一體關系所具有的特征是：黨領導國家，黨的路線上升為國家戰略，黨充當國家的核心部分，黨無論是在主張抑或是組織方面都滲透到社會和個體中去并為之提供精神價值體系。在這種關系框架下，政治家集團的理念通過自上而下、由執政黨組織內部向外延伸的方式得到全社會認同和參與，并形成廣泛而深刻的全民動員。這樣，在缺乏受損階層（農民）對政治國家權力的制約和牽制條件下，歧視性制度安排被確立并不斷強化。對于第三個問題，政治家集團的理性思維同樣起到主導的作用：經濟上，農業的萎縮、農村經濟的困窘和農民收入的微薄使得宏觀經濟缺乏持久的推動力和協調性；政治和社會因素上，占人口大多數的農民階層的穩定和支持與否是關系國家政治前途的一個重要變量，這些因素要求不能再對已處于建國以來最嚴重時期的“三農”問題漠然處之。

綜上所述，缺乏對政治國家權力的制約是使得中國“三農”危機比一般工業化進程中農業問題更嚴重的根源，同時，政治家集團的理性思維在國家、社會、政黨三位一體的格局中往往對制度供給具有統攝全局的影響，它對中國“三農”問題的產生和解決都將產生重要意義。

在國家與社會關系理論視野下對“三農”問題的淵源進行剖析，其必然要求我們為之提出的政策建議和措施也相應的能夠經受住這種分析框架的檢驗和審視；同時，由于政治家集團和政府的理性思維所具有的重要地位，必須將其納入分析框架中并使兩者有機結合。

二、權力控制和政治家理性思維的和諧統一：解決“三農”問題所必須面對的命題

近代市場經濟的發展，使得傳統的私人領域和公共領域、私人事務和公共事務、社會等級和政治等級高度同一，國家“直接等同于社會”，⑴“一切私人領域都有政治性質，或者都是政治領域”⑵的社會與國家關系結構逐漸解體，市民社會與政治國家相互分離和對立。這里，作為市場經濟運行和發展的人性基礎——人的利己本性決定了對保障和確立私有產權的需求，它需要人與人之間形成利己的、不受制約的契約關系這一市場交換基本實現機制，并要求其普遍化為社會關系的基本形態——全部社會生活都按照它的內在機理和邏輯來構造，包括經濟倫理體系、社會法權體系以及政治制度的基本理念等諸方面的設計和建構。

相應的，政治國家與市民社會的二重性造就了對國家與社會關系中的核心命題——權力控制的重新詮釋。這是因為，一方面，近代市場經濟的發展和契約關系的普遍化決定了近代國家的性質、功能和結構：“國家，作為社會契約的產物，是市民為了保障和實現自己利益而構造的政治體”；⑶另一方面，市民社會的獨立及其法制化，對于牽制和控制國家權力具有重要的價值和功能。首先，市民社會發達、自治和法治化限制了國家權力的運作范圍；其次，市民社會各種社會組織和利益集團的獨立、發展和壯大可以形成強大的社會利益集團并獲得發言權；再次，以包括報紙、廣播，電視在內的獨立的知識領域為依托，可以利用“公眾輿論”形式對權力運用實施監督和控制。最后，只有成熟、獨立的市民社會存在，才能使政治國家領域中的代議制民主具有主體和成為可能。

縱觀西方國家與社會關系的建構，其總的邏輯進程是：人的利己本性——產權契約——市場經濟——市民社會——政治國家。盡管，這種關系是適應近代自由市場經濟發展的內在要求生成的，但是，在市民社會的邏輯起點和市民社會對政治國家制約、監控作用這兩方面具有內在機理的普遍性。當然，我們不能忽視邏輯前提上的不一致所帶來的重大差別：中國作為一個后發的現代化國家，政治國家是推動建立一個具有自覺權利意識和自主能力的市民社會的核心力量。這似乎產生了一個悖論：權力主體推進制衡權力自身的他物發展，或者說，政治國家推動其對立面——一個能夠監督和制衡國家權力的現代社會——的確立和成熟。正因為此，這在現實中似乎是不可能出現的。然而，一個不爭的事實是：中國當前在局部領域相當大部分程度上的出現了國家與社會二元分化和對立的現狀。

原因是：參與變革的多元力量，特別是執政黨組織和政府一方，當然是具有其特定的理性，確切地說，政府政策是基于其理性判斷而采取或調整。但是，政治家理性是有缺陷和短視的，這種不完全和不充分既可以是知識的有限性這一人類的共同特點所導致的對未來的非理性預期；也可以是由于參雜了對自己或集團利益的考慮而產生的非最優化決策。理性思維關心的是中短期的政策收益與成本的衡量與比較，但改革在發展過程中會出現改革之初全然未曾出現的新的因素；改革會在相當程度上創生出自我強化和自我運行的新的機制，而這都是政治家的理性思維所無法準確預知和判斷的。也就是說，初始性的改革之后，萌發的新興力量“會在‘改革了的’制度安排中與這些制度安排繼續互動，從而以結構性的力量使得改革范圍擴展到原本未設定改革的某些領域；‘改革了’的國家出于各種原因而創設的新制度安排不僅生發出與其創設愿意不盡相同的后果而且不得不考慮新的制度安排，這樣，一方面，其社會治理技術也不得不在這樣一個制度變遷的過程中發生變化，另一方面，國家自身的改革合乎邏輯的持續下去?！雹?

在明確了西方市民社會邏輯起點和功能，以及當前中國國家與社會互動關系的演進過程之后，解決“三農”問題的思路就變為：能否推出一項制度設計，并最終達到權力控制和政治家理性思維的和諧統一。這是因為：只有符合政治家的理性思維，即：在中短期內具有較高的政策收益和較小的成本并有助于緩解乃至根除“三農”問題這一危機，這一制度設計才可以通過國家這一強制體獲得生命力，其次，最重要的，這一制度設計能為權力控制命題的解決提供終極路徑，從而真正解決“三農”問題并防止類似問題再度出現。這就要求：它必然會引發制度的持續創新，從而可以導致國家與社會之間形成特定的互動關系：個體日漸獲得自身的獨立與自主，特別是經由各種手段爭取擴大自己的生存空間并開始有意識的通過結盟等方式與國家開始博弈以進一步改變自己的生存環境（包括經濟、社會乃至政治體制），從而最終為政治國家的對立面——市民社會的確立和成熟鋪設道路。正因為此，它必須是建構“市民社會”的核心要素，且在中國社會結構和社會關系的變遷中具有自我強化和自我運行的能力。

三 、對現有解決“三農”問題的主要觀點和制度安排的評價

針對“三農問題”所提出的見解和主張不可謂不多，有學者歸總，從論點和思想的高度出發至少有7種，它們包括：社科院農村發展研究所和劉修民、宮?？?、李昌平等人提出的“農民利益保護論”；陳錫文和許經勇等人的“城鄉統籌發展論”；陸學藝、郭樹清等人的“城鄉、產業結構調整論”；吳敬璉、溫鐵軍和樊綱的“就業優先論”；林毅夫的“農村基礎設施投資帶動論”；曉亮的“市場化帶動論”和王健等人的“城市化推進論”等。⑸這些主張相當大程度上被20__年中央1號文件吸收和采用，并引起學界普遍贊揚和期待。這些政策建議和安排都具有其合理性，但是，在國家與社會關系理論視野下，其不約而同的存在一些缺陷。

（一）相當一部分“技術層面”的解決思路因缺乏“思維關聯性”而與政治家理性相悖

“技術層面”的解決思路是指政府通過在財政支出、稅收結構和轉移支出等方面實施的“多予少取”式的不涉及制度層面的政策作法。這其中，一些政策建議已經得以實施并產生較好的效果，比如說取消農業稅。但是，農業稅的取消是因為其符合政治家和政府的理性思維：給農民帶來的收益并由此得到的政策擁護是遠遠大于政策成本的，這是因為農業稅在農民收入中所占的份額是遠遠高于其在政府稅收收入中的比重，兩相比較，收益成本不言自明。而其他一些政策建議是否也具有這樣的特征呢？以“農村基礎設施投資帶動論”為例。試想：面對占人口總量絕大多數、總體生存狀況趨于惡化的農民階層，農村基礎設施投資具有多大的直接效果？即使有，為使這一效果足夠大到能相當大程度的緩解“三農”危機，它需要政府不是稍微的、而是相當大的增加針對農村的擴張型財政支出，在現行財政收支狀況緊張、財政風險較大的情況下，這是否可行？對政治家和政府來說這一政策的實施成本是否能接受？同樣，這一缺陷還體現在針對“就業”、“社會保障”和“產業結構調整”等方面的政策措施。不是說這些政策對農民毫無作用，而是只有在局部地區（經濟較發達、人均收入較高；或是由于獨特的地理環境、氣候條件和技術水平所導致的產業的比較優勢等等），這些政策措施才有較為明顯的效果和較小的政策成本。放在全國范圍內，其能否實施或是效果如何令人置疑。因此，這種觀點的缺陷在于沒有考慮政治家和政府理性思維：在學術研究中參雜了過多的道德傾向和觀念——因對農民階層的同情而不自覺地將思維角度始終局限在如何維護和增進農民利益上，缺乏政治家和政府理性——農民利益這一關聯性的思維方式，導致忽視了對政策本身的可行性和適用性的考察。

（二）制度層面的政策和觀點因缺乏自我強化和演進功能而無法對解決“三農”問題產生戰略性功能

現有的針對市場準入、國民待遇、城鄉二元分割、農民利益保護等方面進行的制度安排由于缺乏能在社會體系內部產生自我強化和演進機制的制度特征，從而也就無法為國家與社會關系的建構提供戰略性和誘致性的功能。他們回避了如何鏟除“三農”問題產生機制的問題或是對這一問題認識不足，從而對權力控制這一命題也無能為力。舉例如下，取消了城市中針對農民工的歧視性用工制度，如何能保證新的、更隱蔽的制度不會被推出？或者，當政治家在“三農”危機緩解后，面臨新的利益結構調整要求和社會重組問題時，政治家會不會重新以犧牲農民利益為代價？一個凌駕于社會之上的國家無法保證不會將社會作為其實現其特殊利益的工具，也不能保證不會將公共利益與社會利益、個人利益對立起來，甚至以抽象的“公共利益”代替甚至否定個人利益和社會利益。一個顯而易見的邏輯是：離開了社會本位的價值取向；離開了社會對政治國家權力的制約和監控，無法保證國家不會異化。

四、解決“三農”問題的起點和終極路徑

綜合以上分析，在當前可以推出的政策安排就是農村土地產權的進一步明晰化：把農民對其承包土地的使用權直接轉化為其所有權，享有包括租賃、轉讓、抵押等在內的完整權利。

在符合政治家理性思維方面，這一制度安排至少可以在以下幾個方面產生顯著的政策效果從而大大緩解“三農”危機，首先，土地要素市場化后，一方面，農民因可以有償放棄和讓渡土地從而擁有一個未來的收入源或者說是一個對自身的保障，另一方面，有條件的種田大戶（個體或農業企業）通過租賃土地擴大經營規模（農業經營成本降低，機械化程度提高、規模效應），出租土地的農民或返聘當農業工人（農民數量減少），或從事加工、銷售行業（產業升級、城鎮化出現），并且這些現象的產生有其內在邏輯必然性因此遠比以政府為主體，自上而下地把上述“現象”當作“手段”和“目標”式的政策推進要合理的多。其次，它可以消除現行兩大錯誤的制度安排：（1）土地產權的明晰實質上廢除了現行“征地、補償、批租”制度對農民的盤剝，使得本應是農民轉讓和租賃土地的產權租金變成某些政府部門、房地產商和基層政權領導“權力租金”的現象得以遏制；（2）消除“兩不經濟”，“兩不經濟”是指土地行政管制中的低效——大都市因為行政控制過嚴、土地供給普遍不足導致的地價過高，可能步香港經濟之后塵；而許多小城鎮，卻同時因為行政控制松弛，使得那些沒有什么效益的工業和城鎮建設項目，大量濫占了農地。簡單概括，一頭嚴重浪費城市化的機會，一頭大量浪費農地。⑹

在建構新型國家與社會關系方面，農民一躍成為“有產者”，對農民塑造自身理性自律、責任和權利意識并成為市場經濟中的獨立個體，推動形成獨立成熟的市民社會，乃至最終完成對政治國家權力的制約監督，是否具有內生的啟發和誘致作用？答案是肯定的。市民社會是民主政治的社會基礎，市場經濟是市民社會生成的經濟基礎，同時，沒有產權的契約化，農民始終無法外入市場經濟的門檻；沒有農民的作為個體的參與，市場經濟始終是不完整和局部性的。政治民主和市場一樣，也必然建立在注重個人利益和價值的基礎上，“當個人由市場中的賣者或買者轉變為政治過程中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時，他們的利己本性不會發生變化”，⑺以產權契約關系為基礎的社會關系體系，在私人利益的整合關系中，得以形成以實現個體私有財產權利的確立和保障為中心的市民社會組織，并最終確立個人利益相互協作和制約監控政治國家的社會機制和社會結構，這是西方政治學中的經典理論脈絡，并且在中國當前國家與社會關系互動中具備適用性和參照性。

在國家與社會關系理論視野下，以產權變革為先導所形成的持續性制度變遷所最終達到的理想狀態就是形成一個具有自覺權利意識和自主能力的“新農村”?！靶罗r村”是指這樣一個與政治國家相對應的概念或領域：農民個體、 農民群體、農業企業家、農業金融信貸機構、農業服務機構、關注農業的知識分子群體和獨立媒體、農民社團、農業研究和智囊機構以及農民利益集團形成在經濟生活和社會生活方面不受國家非法干預的相對獨立的私人領域；在這個領域，他們為了自己的私人利益和私人目的而活動，按照市場機制與其他個體發生經濟關系和其他社會關系，國家承認私人在這一領域中具有獨立性和自由的合法性，除了依法加以必要的規制和干預外，不加干涉；這一領域中，私人利益形成多種社會集團和社會組織。它們對于爭取和維護私人利益，協調多元利益沖突，排斥政治國家的非法干預具有重要功能；這一領域內部，以及這一領域與其他領域結合的紐帶和主要機制是產權契約，以產權為依托，在雙方的共同同意下，以契約的形式規定雙方的權利與義務，在履行義務的行使權利的過程中實現自己的利益和要求同時保證別人利益要求的實現，其使命是保護所有權和私人的自由；同時，“為了保證自身的政治利益要求，使社會利益得到國家的承認和重視，推進國家民主化進程，這一領域又是公民表達自己的政治意愿，發表政治觀點、對政府施加壓力，推舉自己的政治代表，參政議政的場所和領域”。⑻總之，這個領域指的是包括以上所有個體在內“獨立意義上的人”，“按照契約型規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的‘私域’以及進行參政議政活動的非官方公域。”

五、政治家集團和政府在解決“三農”問題中的定位——塑造“增量”改革思維

實施產權變革是否一定能夠達到“新農村”這一理想狀態？理論分析只是廓清產權變革和“新農村”之間內在的邏輯關聯性?，F實中，這一關系能否成立，起重要作用的變量就是政治家和政府。其原因是：

首先，正如前文所述，在中國當前國家與社會關系建構過程中，政治家與政府具有的獨特屬性，可使得其在產權以及其后一系列的變革中扮演兩種不同的角色：一種是積極主動地去適應和扶持；另一種是消極等待甚至是阻礙和扼殺；其次，農業在國家工業化進程中具有“發展滯后”和“產業弱質”的一般共性，政府為之承擔的責任和努力程度直接關系到其損失大小，這一情景已被西方發達國家的歷史所證明。因此，認為實施產權變革之后，“三農”問題迎刃而解、“新農村”可以自動生成的觀點同樣也是不適當的。各國歷史已經證明，土地的大規模產權變革是一把“雙刃劍”，解決的好，可以促進市場經濟和政治民主的發展；解決的不好，不僅不能解決原有問題，反而會催生一系列的社會和經濟震蕩。

由此，政治家集團和政府在產權變革過程中，以及產權變革之后相當長的一段時期應以“增量”改革思維為指導定位自身的功能體系。其含義是：產權變革一方面會導致一部分既得利益者的阻擾；另一方面，對政治國家而言，產權變革所引致的最終變化——市民社會的誕生和成熟——會導致自身權力的削弱和活動空間的縮?。骸案锩咦罱K會革掉自己的命”。這時，執政黨組織和政府（包括政治家集團）必須拿出膽識和勇氣，堅定繼續變革的決心，面對變革中可能或已經出現的變數，不能懷疑和退縮，相反，必須采取更積極的政策措施予以預防和補救——在持續的制度創新和供給中推動解決不斷出現的新問題，只有這樣，政治國家的存在和穩定這一最大的政策收益才會得以實現。借用一句名言對“增量”改革思維進行總結，那就是“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之者昌，逆之者亡。”從目前來看，政府的功能至少應該體現在以下兩方面：

（一）組織和實施一個公平和公正的產權變革

陳錫文（20__）以拉丁美洲一些國家為例，認為土地私有化之后會出現大規模的土地兼并，從而引發劇烈的社會震蕩。⑽陳錫文所提出的觀點實質上反映就是由政府組織和實施的產權變革能否做到公平和公正這一問題。試想：有誰能比農民自身還要清楚土地出售的收入是否能保證其一生以及下一代的各項支出？如果農民各項權利得到充分明確和保障，如果沒有遭受到脅迫，農民為何要拋售土地從而出現“拿幾萬元，沒有穩定的收入，錢花完了，產生了社會問題”這一狀況？否則，在缺乏其他監督制約措施、農民較低的素質以及弱勢地位等情況下，真的可能像俄羅斯私有化過程一樣，從基層政權、地方政府、氏族勢力、“村頭勢力”乃至房地產等土地相關產業中催生出“土地寡頭集團”。

（二）將現有制度安排與產權變革結合起來，以產權變革為主要和先決條件；現有政策安排為輔助和跟進措施

以產權變革為主要和先決條件，是本文分析的主旨和核心，已不需復述。強調把現有的政策安排作為輔助和跟進的制度措施，一方面是因為這些政策安排有其合理性，如果在現實中得以較好的實施和執行，將會和產權變革形成制度效應上的共振和呼應，熨平產權變革中可能對社會各階層產生的震蕩和沖擊；另一方面，沒有產權變革在先，這些措施充其量只能起到一些緩解作用或是在現實中的政策效果令人置疑，真正解決“三農”問題仍是一個問號。

六、結束語

即使產權變革得以順利和公正實施，即使各項配套和跟進制度措施得以很好地執行，解決“三農”問題仍將是一個漫長和充滿坎坷的過程。這是因為，在國家和社會關系二元互動和變遷的過程中，農業、農民和農村在現時所體現的初始狀況：農民個體較低的文化素質、基本以刀耕火種為主的生產方式、追求高產而不是高效的經營目標，農民對市場經濟的陌生和不適應，農村落后的基礎設施、以及貧瘠的自然資源稟賦（人多地少和好地少差地多）等等。這些現狀的改變都是長期緩慢甚至是根本無法改變。即便如此，那種將目光局限在對“三農”問題僅僅具有減震和緩沖作用的制度設計是不夠的，我們需要一種前瞻性的視野，需要針對其根源進行戰略性和全方位的考慮并提出相應措施，并使兩者有機結合。這也正是本文所試圖作的工作。

三農問題論文:三農問題與三農政策—近期文獻綜述

摘要：三農問題成為中國經濟進一步增長的瓶頸，也是建設和諧社會的重中之重。本文根據近期理論界的文獻，對社會主義新農村建設，農業科技的發展趨勢以及縣域經濟的發展現狀，趨勢，挑戰和戰略等三農問題的幾個焦點進行梳理，試圖為下階段的改革和有的放矢的爭論理出思路。

關鍵詞：三農問題 新農村建設 農業科技 縣域經濟

引言

盡管農村是掀起中國改革的先鋒，但隨后長期的忽視已導致農村改革還處于初始階段。隨著其他各方面改革的深入以及市場機制的基本建立，所謂“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的“三農”問題又成為中國經濟社會發展的“瓶頸”制約，是導致目前內需不足的主要因素，因而越來越多的學者將目光投向了這一領域。我們這里將近期學術界對解決三農問題的相關討論作一綜述，以對目前三農問題的解決思路作一梳理。

1解決三農問題的重要性

農業、農村和農民問題統稱為“三農問題”，這三者是相互依存和作用的[1]：農民是經濟的主體，具有主觀能動性，很大程度上決定著農村的發展水平，農業是農民經營的產業，農業發展的如何，及其結構分配直接關系到農民的收入，影響到農民的積極性、農村的穩定性。農村是農業和農民賴以存在的社會環境，某種程度上制約著農村經濟的發展。筆者認為中國作為一個農業大國，“三農”問題關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。

“三農問題”一直以來是中國現代化建設的瓶頸[2]，農業、農村、農民問題成為了社會主義建設函數當中的重要變量。在“以農補工”和“一國兩策，城鄉分治”的狀態下，農村越來越被置于邊緣化境地；在“市場失靈+政府失靈”的困局中，農民于市場經濟語境中表現得越來越失語。如此，以土地為生存技術和生活保障的農民只有選擇外出逐利謀生，同時也把更多的夢想和希望留給了他們的下一代。在廣大農村，父母雙雙出去打工，16歲以下的“留守兒童”已經愈來愈多。實際上，很多外出打工者基本上是為他們的子女積攢學費而“投資未來”不斷流動的。可是，這些“留守兒童”又成了當下中國基礎教育的盲點他們小小年紀便得不到父母的關愛，家庭教育處于空白，一些學生養成了許多不良習氣甚至做出令人難以置信的惡性事件來，一些家庭“投資未來”的理想也隨之破滅。

近年來黨中央國務院不斷提出對“三農”問題解決措施，并且指出解決“三農”問題是全黨工作的重中之重。國務院總理在十屆全國人大二次會議上作政府工作報告時強調，解決農業、農村和農民問題，是我們全部工作的重中之重[3]。他提出，20__年要按照統籌城鄉發展的要求，采取更直接、更有力的政策措施，加強農業，支持農業，保護農業，努力增加農民收入，要保護和提高糧食綜合生產能力，實行最嚴格的耕地保護制度等等。20__年，國家發展和改革委員會主任馬凱表示，必須繼續堅持把解決好“三農”問題放在整個經濟工作重中之重的位置上[4]。他提出了完善支農政策，改善生產條件，穩定涉農價格以及拓寬增收渠道等措施。同志在黨的十七大報告中指出[8]：“解決好農業、農村、農民問題”，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。

2推進社會主義新農村建設

2.1社會主義新農村建設是黨的重要歷史任務

今日的新農村建設不過是過去10年中國鄉村建設在新的歷史階段的一個延伸而已。當然，它也有自己獨特的內涵[5]。自從20世紀80年代中期以后，農民負擔重、農民增收難等問題就一直困擾著中國農村的發展，到了20世紀90年代末期，“農村真窮、農民真苦、農業真危險”的呼聲又一次響起[6]，“三農”問題又一次引起朝野上下的廣泛關注，且成為黨和國家工作中的“重中之重”。在這一背景下，新時期的鄉村建設運動蓬勃而起，并從前人那里獲得了經驗和精神上的雙重支持，而新的時代條件和時代問題又使這次新鄉村建設運動有了新的樣式、特征和意義。

黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確了今后5年我國經濟社會發展的奮斗目標和行動綱領，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為做好當前和今后一個時期的“三農”工作指明了方向。全面建設小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村。加速推進現代化，必須妥善處理工農城鄉關系。構建社會主義和諧社會，必須促進農村經濟社會全面進步。農村人口眾多是我國的國情，只有發展好農村經濟，建設好農民的家園，讓農民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經濟社會發展成果，才能不斷擴大內需和促進國民經濟持續發展。當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，初步具備了加大力度扶持“三農”的能力和條件。“十一五”時期，必須抓住機遇，加快改變農村經濟社會發展滯后的局面，扎實穩步推進社會主義新農村建設。

2.2農業科技在推動社會主義新農村建設中的重要作用

2l世紀是信息時代，是生命科技的世紀[7]，是自然科學發生重大變革并取得突破進展的時代，是人、自然社會協調發展的世紀。技術、經濟、社會的飛速發展和急劇變化，給農業科技工作帶來了良好的機遇和嚴峻的挑戰。

農業科技將向深度和廣度發展，現代科學技術在學科分化、分工與更新的同時，將走向新的綜合與聯合，現代農業科學技術將具有智能化、生物化、產業化和

企業化的明顯特征。自然科學與社會科學更加緊密結合，人們在21世紀能更好地掌握自然規律和經濟規律，有力地促進農業發展的戰略決策，體制、機制和政策的完善，以及農業科學技術水平的提高，推動農業和農村經濟的全面發展。而農業科技的發展在推動新農村建設中也起到了重要作用。農業科技是推進新農村建設的重要支撐[8]?？茖W技術是第一生產力。建設新農村，發展農業和農村經濟是首要任務。無論是新興產業的發展還是傳統產業的提升、土地產出率的提高還是農產品的加工增值、農業綜合生產能力的增強還是環境資源的保護都離不開科技進步。尤其是我市目前農業和農村經濟增長中的結構性、素質性問題仍然比較突出，資源與環境的形勢依然比較嚴峻，農民文明素質和生活質量不高的狀況尚未顯著改觀的情況下，科技創新與進步的作用更顯突出。

2.3建設新農村必須大力發展縣域經濟

黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為做好當前和今后一個時期的“三農”工作指明了方向。我國作為農業人口占絕大多數的國家，加快社會主義新農村建設是全面建設小康社會的關鍵之舉?？h域涵蓋“三農”，聯結城鄉，是解決“三農”問題的主陣地；縣域經濟是城鄉融合發展的區域經濟，其實力和活力直接關系到社會主義新農村的建設。按照統籌城鄉發展的方略，應把發展壯大縣域經濟與加快社會主義新農村建設結合起來，積極探索城鄉一體化發展的新路子。

發展壯大縣域經濟，是解決“三農”問題的一條重要途徑[9]。改革開放以來，沿海地區堅持把發展壯大縣域經濟作為解決“三農”問題的切入點，使廣大農民群眾成為發展縣域經濟的主力軍，實現了鄉鎮企業的異軍突起和小城鎮的蓬勃發展，為農民創業、就業、發展市場經濟提供了大舞臺。農村工業化和城鎮化的快速推進，推動了縣城和中心鎮的發展，促進了產業集聚、人口集聚和農民分工分業，形成了以城帶鄉、以工促農、工農聯動、城鄉互動的新機制，增強了城鎮對縣域經濟發展的支撐作用和對農村發展的帶動作用。生機勃勃、快速發展的縣域經濟是沿海地區發展的一大亮點。比如，浙江省堅持以縣城和中心鎮為依托，以特色支柱產業為支撐，以鄉鎮企業為主體，把鄉鎮企業、專業市場、工業園區和城鎮建設有機結合起來，充分發揮區域比較優勢，鼓勵農民大力發展民營經濟和中小企業，做大做強特色經濟，形成以工業化支撐城鎮化、城鎮化提升工業化的發展格局。同時，充分發揮縣域經濟實力強和帶動農村發展能力強的優勢，著力形成以工促農、以城帶鄉、城鄉互動共促的新機制，有效地推動了農村非農化的進程，為農民提供了更多的創業門路和就業機會，促進了農民收入持續快速增長。而縣域經濟發展壯大，又推動農村社會事業全面進步和農民素質全面提高。加強農村基礎設施建設，大力發展農村社會事業，促進城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射。由此可見，縣域經濟發展與新農村建設可以實現良性互動[10]。所以，建設新農村必須發展縣域經濟。

3縣域經濟發展的重要性

3.1縣域經濟的發展現狀、趨勢和挑戰

縣域經濟是以縣(市)級行政區劃規定的范圍為管理對象，以發展本地經濟為宗旨的經濟，是具有區域性、層次性、開放性特點的經濟系統，是一個功能相對完備和健全的經濟單元，是一個縣(市)范圍內的經濟的總和，是區域經濟的概念之一[11]。縣域經濟的一個基本特點，就是其經濟活動內容的廣泛性、綜合性和豐富性。在縣域經濟這個范圍內，既有城鎮經濟，也有鄉村經濟，既有第一產業，也有第二產業和第三產業，各種經濟成分比較全，可以說，幾乎整個國民經濟的所有指標，在縣域范圍內，都可以得到反映。

建國后，縣域經濟的發展主要經歷了三個階段[12]：農村經濟階段、鄉鎮企業大發展階段和全面推進“三化”階段。進入新世紀，縣域經濟發展開始進入一個新階段[11]。經過20多年的經濟持續快速發展，人民生活總體上達到小康水平，進入全面建設小康社會的新的發展階段。農業和農村經濟發展進入農產品供給由長期短缺轉向總量基本平衡、豐年有余的新的發展時期。所有這些都標志著縣域經濟的發展環境已經發生了深刻變化，需要從“新階段”的戰略高度來把握縣域經濟發展方向，著力解決縣域經濟發展中的困難和問題，不斷壯大和發展縣域經濟。

縣域經濟是統籌城鄉經濟社會發展的基本單元，是國民經濟的重要基礎。既是城鎮經濟與農村經濟的結合部，又是工業經濟與農業經濟的交匯點，也是宏觀經濟與微觀經濟的銜接處。它是強國富民的基石，是工業資源的基地，是拉動消費的“超市”，還是經濟發展的動力。但是，縣域經濟發展也存在很多的局限性，如城鎮化發展滯后，高等資源要素缺乏，產業結構不合理，政策體制性影響等等。面對縣域經濟的這些特點，我們應以戰略性的眼光看待縣域經濟的發展。

3.2縣域經濟發展的戰略與措施

發展縣域經濟，必須堅持“城鄉一盤棋，工農一齊抓”[13]的指導思想。把縣域經濟的發展擺在戰略位置，打破城市工業、鄉村農業、城鄉分割的二元經濟結構，進一步壯大縣(市)經濟的實力。

筆者認為，必須把增加農民收入作為縣域經濟發展的出發點和落腳點，緊緊扭住經濟中心不動搖，以結構調整為主線，積極推進經濟增長方式的轉變；以增加財力、提高綜合經濟實力為核心，不斷推進縣域經濟的跨越式發展。筆者覺得要重點注意以下幾個方面：

一、把經濟結構調整作為縣域經濟發展的重中之重。農業調整，要按照“區域調特、規模調大、品種調優、效益調高”[10]的思路，來提高農業的整體效益。

二、把壯大民營經濟作為縣域經濟發展的根本出路。從縣域經濟發展的走勢看，民營經濟產權清晰、主體明確、機制靈活，越來越顯示出旺盛的生命力、很強的吸引力和極大的競爭力。大力發展民營經濟，對促進縣域經濟發展、安置就業、活躍市場和保持社會穩定等具有重要作用[14]。因此，要想加快發展縣域經濟，就必須走出一條挖掘民智、吸引民資、依靠民力做活民營經濟的發展之路。

三、把培育特色經濟作為縣域經濟發展的主攻方向。從區域競爭的態勢看，特色就是財力，特色就是潛力，特色就是競爭力，特色就是生命力。經濟發達縣（市）的實踐也證明，發展特色經濟是成功之道。特色是品牌、是市場、是競爭力，要想加快發展縣域經濟，就必須更好地適應形勢，放大優勢，培植強勢，做亮特色經濟。

四、把加快城鎮建設作為縣域經濟發展的有效載體。堅持“高起點規劃、高質量建設、高標準管理、高效益經營”[12]的原則，積極推進以縣城為核心的城鎮建設，引導生產要素盡快向城區集聚和重組，為二、三產業的快速發展拓展空間，創造條件。

五、把抓好項目建設作為縣域經濟發展的強力支撐。從經濟發展的動力看，只有堅持不懈地抓投入、上項目、引資金，才能增強經濟發展后勁。

3.3縣鄉干部在縣域經濟中的職責

縣域經濟的發展離不開縣鄉干部的正確領導，縣鄉干部在推動縣域經濟發展方面起著主導作用。縣委書記在一個縣處于核心地位，其作用發揮得如何，對該縣的經濟發展至關重要[15]。而要推動縣域經濟，就必須提高縣鄉干部的領導發展能力。

提高領導發展能力，對發展壯大縣域經濟具有十分重要的作用[16]。筆者認為領縣鄉干部要提高領導能力，應著眼于搶抓機遇、科學決策能力的提高，突破封閉思維模式，面向市場，創新配置資源思路。為發展壯大縣域經濟準確定位；應著眼于把握重點，推動落實能力的提高，以推進工業化、農業產業化和城鎮化為切入點，為發展壯大縣域經濟提供強大的支撐力；應著眼于教育、科技和經濟緊密結合機制創新能力的提高，實施人才戰略，為發展壯大縣域經濟提供不竭的推動力。在新的經濟發展浪潮中，縣域經濟能否走向壯大，關鍵在于培育人力資源，解決制約縣域經濟發展高素質人才匱乏的“瓶頸”[16]。因此，必須從提高縣域經濟發展的大局考慮，把實施科教興縣人才強縣戰略落到實處?？傊r問題錯綜復雜，任重而道遠，以上僅僅是對近年來學術界對三農政策論述的一個綜述。任何改革的一小步進展都離不開社會各界的群策群力，本文只是就其中的根本性問題進行梳理，試圖為下階段的改革和有的放矢的爭論理出思路。

三農問題論文:三農問題背景中的村民自治

導論

20世紀70年代末開始，中國農村開始了以承包制為核心的改革，農村經濟因此而飛速發展，解決了整個國家的溫飽問題。20世紀90年代開始，中國城市經濟飛速發展，但與此同時，中國農村的發展卻逐步減速，形成了最近若干年“農村落后，農民貧窮，農業危險”的三農問題。李昌平說：“農民真苦，農村真窮，農業真危險?！边@可以說是21世紀初中國三農問題最形象的描述。

中國三農問題形成的原因是復雜的，解決方案也是復雜的，并不存在唯一最優的方案，因此政策選擇往往是多樣化的。不過，大家的基本共識是，三農問題，在宏觀上不可能依靠農村自身的努力得到解決，關鍵還是要依靠城市化。很多人認為，城市化，是中國避免城鄉收入差距繼續擴大的重要方法，也是中國減少農業勞動力，擴大農業生產規模的必然出路。他們的政策建議就是，中國政府應該幫助中國農民向非農產業轉移。[1]農民要致富，就要發展農業，農業要發展，就需要提高勞動生產率，擴大農業生產規模，其言外之意就是，要縮小農業人口的規模，讓大量的人口進入城市。這顯然是符合邏輯的。既然在當前的宏觀格局下，三農問題很難依靠農村自身的努力得到解決。三農問題，在宏觀意義上只能消失，而消失的方法就是城市化。

中國農業問題官員、農業問題專家杜潤生先生認為，解決三農問題第一步，是給農民以國民待遇，給農民以最基本的權利。他認為，給農民以國民待遇，將他們從土地和其他束縛下解放出來，并不是有些人想象的那么可怕的事情。他建議，城市不論大小都要向農民開放，讓他們可以在城市安家落戶。不得對農民工進行歧視性的管理。[2]杜潤生的建議實際上也是要讓三農問題消失，但其方法是給農民以權利。最近浙江省取消了農業戶口和非農業戶口的區別，把農民改為居民，要變“二元化”城鄉戶籍管理制度為“一元化”城鄉統一戶籍管理制度，可以說在中國開了先河，這勢必為解決浙江的三農問題奠定制度基礎。[3]

農民要維護自己的權利，不僅要靠政府，更重要的是要靠農民自己的組織，包括農會，還包括村民自治、鄉鎮選舉和縣政權的民主。杜潤生先生認為，農民要建立自己的組織，要像工人有工會那樣有農會，行使已經擁有的權利，讓政府聽到其訴求。還要“推進民主改革，先辦村民自治，進而實行鄉政權選舉直至縣政權民主重建”。[4]

徐湘林先生則認為，“三農”問題的主要根源是國家業已形成的城鄉差別對待的政策結構和高成本運行的縣—鄉農村管理體制。高成本的縣—鄉管理體制則可以通過可行的鄉村治理模式的改革（如鄉鎮長選舉和自治）得以改善。[5]

這些研究都是非常可貴的，其政策建議也很有實踐意義。本文認為，要解決三農問題，不僅需要宏觀意義上的努力，更需要微觀意義上的村民本身的努力。而發展村民自治是其中關鍵之一，如何在實踐的基礎上，完善村民自治的法律基礎，又是完善村民自治的關鍵。本文將在現有研究的基礎上，以三農問題為背景，分析中國村民自治的法律邏輯，并結合當前中國農村存在的問題，探索中國村民自治的成功之道，以及對解決三農問題的效應。

一、村民自治始于法律

現代法治是一種基于個體自由和平等意義上的法治，在這一體系中，每個人在私人事務上是自治的，每一個公共單位在自己的公共事務范圍內是自治的，每一個經濟單位、社會單位和政治單位，在自己的事務范圍內是自治的，各級政府和國家也在自己的范圍內是自治的。各種各樣的沖突和合作，都可以依靠法律得到解決。在法治秩序中，立法是一種政治程序，基于經驗產生秩序的規則，解決政治上的沖突，凝聚政治上的力量，形成政治上的和諧；行政是一種執行程序，基于知識制定公共政策，運作公共管理，提供公共服務；司法是一種理性、和平解決利益沖突的秩序，著眼于具體利益，利用正當程序，協調并解決各個方面的矛盾。

中國歷史上并沒有現代意義上的法治，而只有為維護皇權統治而設立的懲罰性的法家之治。在這樣的治理體制中，每一寸土地都是皇家的財產，每一個人都是皇家的臣民，任何社會組織和政治組織，都是為了皇帝的江山穩定，即使提倡以民為本，也不過是說為了江山社稷的穩定，需要照顧民生。

所以，中國傳統上的鄉村自治并不是現代法治意義上的自治，而只有因“山高皇帝遠”而產生的“管不著”意義上的“自治”，或者因與皇權有特殊關系而得到的“自治”，如地方的諸侯和王國。建國以后中國農村的基層政權，仍然不能說是建立在法治的基礎之上。1982年憲法規定，村民委員會是基層群眾性自治組織。這第一次在憲法意義上確立了村民委員會的法律原則，為中國村民自治提供了現代意義上的憲政法律基礎。它使得中國的村作為一個公共管理單位可以與政府平起平坐，成為一個獨立自主的公共管理單位，自主提供自己的公共服務，解決自己的公共問題。

1982年憲法第一百一十一條是這樣規定的：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定?！睉椃ㄟ€規定，“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！?

這一規定，有三個內容值得關注：一是村民委員會按照居住地區設立，也就是說，它不按照行政安排設立；二是村委會成員由選舉產生，而不由上級政府任命；三是村民委員會是自治組織，其與基層政權的關系由法律規定，不過憲法具體規定了村民委員會的基本內設機構以及基本職能，主要是辦理本地公共事務和公益事業，調解民間糾紛，與政府的關系是協助社會治安，并發出基本的聲音。

這一憲法規定沒有很快進入實踐層面。5年以后，也就是1987年11月24日全國 人大常委會才通過《村民委員會組織法》（試行），在全國局部地區開始試行村民委員會民主選舉產生。1998年11月4日，在試行11年之后，全國人大常委會正式通過《村民委員會組織法》，全國各地開始全面推廣村民委員會民主選舉。這一實踐引起了各方面的興趣，國內外的學者對此進行了大量的實證研究，并出版了很多文獻。本文將探討1998年《村民委員會組織法》為中國村民自治提供的法律基礎，以及在法律層面存在的問題。

二、村民委員會的性質與職能

現行《村民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）于1998年11月4日經九屆人大五次會議通過，共30條，僅3100多字。各省人大常委會一般都在此基礎上制定了實施辦法，增加內容不多，主要是細化村民委員會的職能，一般也只增加500~1000字而已。

《組織法》一開始就規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會組織法的目的是，保障農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，促進農村社會主義物質文明和精神文明建設。

根據《組織法》和各省實施辦法的相關規定，村民委員會主要有如下具體的職能：

村民委員會具有公共服務職能，如因地制宜地興辦本村的公共事務和公益事業。

村民委員會具有準司法職能，調解民間糾紛，協助維護社會治安。

村民委員會具有經濟規劃職能，編制并組織實施本村經濟、社會發展規劃和年度計劃。

村民委員會具有組織管理經濟職能，要發展多種形式的合作經濟和其他經濟，依法管理財務和屬于村農民集體所有的土地、草場、森林及其它財產，合理利用自然資源，保護和改善生態環境。

村民委員會具有多方面的教育職能，也就是宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務，愛護公共財產，維護村民的合法的權利和利益，發展文化教育，普及科技知識，促進村和村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。

從這些規定來看，村民委員會的政治目的是村民自治和民主，即通過民主的方式自我管理，它同時兼具經濟發展和道德提升的目的。《組織法》和相關規定，使得村民委員會不僅具有公共管理意義上的、以民主為基礎的強制力，如公共服務融資所需要的強制力，更具有了在經濟管理上的強制力和道德上的強制力。在現代社會里，公共權力組織的權威通過民主得到保障，其強制力的危害被民主程序和法治化解；經濟組織的強制力表現為內在的組織能力和外在的競爭能力，而其強制力的危害則由市場經濟的自由競爭和國家法治化解；道德組織的強制力，往往通過其非贏利性和成員的自愿性得到化解。村民委員會作為政治、經濟和道德三位一體的組織，其職能往往趨于無限：作為經濟組織，它不一定面臨市場的優勝劣汰；作為道德組織，它又是贏利性的，并且成員未必自愿。在這種情況下，村民委員會即使有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的政治約束機制，由于在經濟和道德方面缺乏規范，也會演變成職能無限的、不受村民約束的組織。

這說明，現行《組織法》有關村民委員會性質和職能的規定存在缺陷。它使得村民委員會在法理上相對于村民不僅有天然的行政上的優勢，畢竟有組織的人群相對于缺乏組織的村民有組織成本低的便利；還具有經濟和道德的優勢，因為依據法律它具有經濟管理職能，兼具道德教育職能。這很可能使得村民委員會有機會濫用村里的經濟資源，甚至濫用公共管理權力。而當村民委員會與基層政府關系密切，并能夠得到基層政府充分支持的時候，以上問題就會更加嚴重。

對此，馮興元等學者提出重建農村經濟合作社，合作社自由進入和退出，產權明確到個人，有注冊登記，具有經濟法人地位，政府對其實行稅收優惠。[6]這一做法有利于促進農村經濟的活力，為解決三農問題提供制度上的基礎。對于村民自治來說，農村經濟合作社的建立則有利于規范村民委員會的經濟職能，使其專注于公共管理和公共服務。至于道德教育問題，筆者認為，公共權力機構不適合承擔直接道德教育的任務，這一職能應該讓位給農村的志愿組織。在臺灣，義工很多，服務范圍很廣，大家都發自內心。大陸很多白血病人的骨髓都來自臺灣人的捐獻。這一切都得力于社會志愿組織的發達，值得借鑒。

三、村民委員會與其他組織之間的關系

村民委員會不是在組織真空中運作的，與它并存的還有村黨支部、各級政府，尤其是基層政府，還有所謂的主管部門，各級人大及其常委會等。

《組織法》規定，村民委員會與基層政府之間的關系不是上下級關系，而是政府與自治組織的關系，鄉、民族鄉、鎮等基層政府不得干預村民依法自治范圍內的事項。

但是，村民委員會的自治地位，在如下幾個方面有可能被突破：

一是《組織法》規定，基層政府可以對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。如果這種指導、支持和幫助是道義上的，或者說是技術性的，而不是強制性的，在程序上是應村民委員會要求，而不是基層政府主動，那么基層政府的作用對村民委員會來說就是咨詢公司性質。如果這樣，這一規定不具有任何實際意義，因為任何合法組織都可以給其以指導、支持和幫助，包括學術研究機構，甚至國際組織，如美國的卡特研究中心等。

在實踐中，這一規定具有強制意義還是咨詢意義，主要取決于基層政府，而它如何選擇，則取決于它對村民自治的態度。在現實中，基層政府都傾向于選擇強制性的指導、支持和幫助，在程序上是基層政府主動進行?；鶎诱鶕^去的傳統，利用現在法治不健全的機會，把村民委員會當作其下級單位，而村民委員會也不得不把基層政府當作上級對待。這時候，村民委員會與鄉鎮政府的關系會出 現兩種情況：一是村民委員會成為基層政府的下級政府，村民自治變成了“村民上治”。二是民選的村民委員會有可能仰仗民意對抗基層政府，出現村民委員會與基層政府的沖突。而一旦上級政府統統收回相關的指導、支持和幫助，村民委員會開展工作會遇到難度。

什么是指導，什么是支持，什么是幫助，法律并沒有詳細規定，其進一步的解釋權和執法權往往掌握在具有行政優勢的基層政府手中，所以就出現了各種各樣的損害村民自治的“指導”、“支持”和“幫助”。比如，有些基層政府為了解決一些村存在的問題，專門派鄉干部分區負責村的公共事務，這些分配到村里的人就成了這些村的實際領導。當這種情況制度化后，有些地方甚至出現了鄉鎮政府與村之間的新一級政府組織，鄉公所，憑空增加了農民負擔。再比如，有些基層政府為了充實自己的財力，以幫助村民委員會為名，集中所有村的財力物力，實施“村財鄉管”，這就在財務上剝奪了村民自治。

二是《組織法》規定，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。這種協助，如果是自愿的，基于特定的契約的，那么村民委員會就不是基層人民政府的下級單位。如果這樣，實際上這一規定沒有任何法律意義，因為任何個人和組織，都可以協助鄉鎮政府開展工作。因此，這一規定在實踐中極有可能是強制性的。于是，當鄉鎮政府和村民委員會在事務的財政、行政方面的關系不明確的時候，這一條款就會讓村民委員會在實際上成為鄉鎮政府的下級單位。這時，鄉鎮政府和村民委員會就會出現兩種情況：一種是上下級關系，一種是村民自治與鄉鎮政府處于對抗的狀態。這正好是中國農村目前鄉鎮政府與村民委員會之間的兩種典型關系?！督M織法》還規定，村民委員會應當協助有關部門，對被依法剝奪政治權利的村民進行教育、幫助和監督。這一規定加了“應當”，顯然已經變成了法律義務。也就是說，村民委員會至少相對于有關司法部門來說，已經成為下級機構。

三是《組織法》規定，中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。這一規定，可能會在兩個方面改變村民自治的組織結構：

一方面，村民自治在行政上可能從村民委員會轉向黨支部。在實際運作中，如果村民自治要實現，就必須要讓農村黨支部進一步民主化，讓村民能夠選舉黨支部，比如黨支部書記在黨內選舉之后經過村民確認，或者村民選舉出候選人，再經過黨內選舉確認。

另一方面，農村黨支部和上級黨委之間的關系是上下級關系，農村黨支部成為村委會的領導核心，鄉鎮黨委是鄉鎮政權的領導核心，鄉鎮政府與村民委員會之間也自然而然地從非上下級關系轉向實際上的領導與被領導的上下級關系。這時，如果要確保村民自治，就不僅要使農村黨支部的產生過程民主化，而且還需要在職能上進一步調整與鄉鎮黨委之間的關系。否則，村民自治就不是完整的。

根據這些分析，《組織法》有關村民委員會與鄉鎮政府之間的各種各樣指導、支持、幫助和協助的條款可以刪除，因為它對于村民自治有害無利。

至于有關黨組織在農村的領導地位問題，目前更多的做法是退而求其次的辦法，這就是承認基層黨支部在村的核心領導權，然后在選舉程序上做一些變動，讓基層黨支部書記和成員具有民意基礎。這種做法在當前來說，有利于改善村民自治。不過，由于基層黨支部與上級黨委是下級服從上級的關系，這實際上一筆勾銷了村民自治，除非上級黨委不領導基層黨支部。

所以，從長遠來說，還需要思考在憲政結構轉變條件下執政黨如何發揮作用的問題。筆者的看法是，隨著市場經濟的發展，社會自治的完善，政府治道變革的進行，黨的執政結構也需要發生相應的變化，給經濟組織、社會自治組織以自己的運作空間，在政府進行治道變革的同時，黨也需要根據民主原則、法治原則來行事。在鄉村治理層面，基層黨組織的作用方式不改革，村民自治就沒有發展空間，很多不正常的勢力，就會利用這一組織結構來破壞村民自治。如何著眼于健全和完善村民自治，來改革基層黨組織的運作方式，是當前需要認真考慮的法律問題。

四、村民自治的保障

《村民委員會組織法》的實施肯定不會自動進行。所以，《組織法》規定了各種各樣的保障條款。

《組織法》規定，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。這一規定賦予地方人代會和常委會法制監督權。不過，這一規定現在看來幾乎形同虛設。因為就現有的運作機制來看，在村民、村委會和鄉鎮政權等發生沖突的時候，地方人代會及其常委會并沒有什么適當的介入機制。這些問題，現在一般通過上訪機制來解決。在現行體制中，上訪是一種行政性的介入機制，在改變過程中往往帶有很強的行政偏好，解決問題具有針對性和選擇性，很可能解決了一個問題，卻忽略了更多相關問題。對村民自治來說，通過上訪來解決《村民委員會組織法》的實施，很可能在制度上改變村民自治的結構，因為它會使得村民自治經常受到來自上級政府的行政干預。

《組織法》第十五條進一步規定，以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效。這一規定，在制度上顯然也有助于強化上級政府對村民自治的干預。因為它賦予縣鄉兩級行政機關和代議機關權力，調查并依法處理有關不正當選舉的問題。這實際上是一種司法調查和處置權。行政機關處理問題的程序是行政性的，具有強權干預特征；代議機關處理問題的程序是議論性的，不具有行動性。這兩個權力的性質都不利于處理選舉糾紛。要處理選舉糾紛，最好還是規定由司法機關來處理，如向檢察院舉報，檢察官出面調查，然后向法院控告，法院受理等。另外，這一條款規定的措詞也具有事先定罪的意思，好像已經發生了確鑿的不正當選舉，只要告知有關部門依法處理就可以了，實際上任何不正當選舉行為的舉報，都可能是政治性的，都需要通過正當程序來確認。讓選舉糾紛通過司法程序解決，而不是通過行政和立法程序解決，可以確保依法選舉，為村民委員會選舉提供法治基礎。

《組織法》第十九條規定，村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布；經查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。這一段的規定，顯然是把村民委員會當作鄉鎮或縣政府及其主管部門的下級單位了。一是這一條款為村民委員會指定了自己的主管部門；二是一旦村民有請求，政府及其主管部門就必須調查核實并責令村委會如何做。

從這一規定的內在激勵結構來看，它是在發現問題的時候，不鼓勵村民利用現有的村民自治內在的民主程序來解決問題，而是在運作上助長縣鄉政府對村民委員會進行行政干預。對村務 公開是否滿意，實際上可能是個體意見，也可能是集體認同的意見，或者是有分歧的意見。這時候如果沒有首先在村治結構內進行民主運作，個別投訴導致上級政府出面干預，顯然不利于真正識別什么是合理的村務公開，什么是違法的村務不公開。如果要確保村民自治，最好是完善村治結構的內部沖突解決程序。在此基礎上，再有限引入上級行政調解程序，最后打開司法程序。通過村治內在的民主程序，外在的行政輔助程序，還有被動的司法程序，可以比較好地處理村治的內在沖突。至于“經查確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任”，則是畫蛇添足了。法治的基本原理，不需要在法律條文里到處重申。

最后，上述三個條款之間也存在矛盾：首先，它規定《組織法》的實施保障機關是地方各級人大常委會和人代會；其次，規定鄉人代會和縣人大常委會、縣鄉政府及其有關部門來處理不正當選舉問題；第三，規定縣鄉政府及其有關主管部門處理有關村務公開不當的問題。這三個規定，在邏輯上顯然是混亂的。如果規定只有地方各級人大常委會和人代會才有保障權力，縣鄉兩級政府及其主管部門就沒有權力來處理不正當選舉和政務公開運作問題。如果有權力，則需要把縣鄉兩級政府及其主管部門，也加在里面。

從道理上來說，全國人大是《組織法》的制定機關，自然它也有權保障其實施；各省人代會可以制定實施細則，自然也有權保障《組織法》的實施。所以，簡單地規定只有地方人代會及其常委會的權力，并沒有什么實際意義。從法理上來看，公民也有保障其實施的權力，因為該法律很多方面的實施都需要村民積極主動。

從這些低質量的規定可以看出，《村民委員會組織法》的制定，實際上是一個行政過程，它帶有大量的行政偏好和行政性文件的傳統。如何去除其中的行政性因素，凸顯法治的原則和價值，給村民自治提供良好的法律基礎，可以說是中國村民自治順利發展的重要挑戰。

五、村民委員會的設立與產生

根據《組織法》的規定，村民委員會的設立原則有兩個，一是村民居住狀況、人口多少，二是便于群眾自治。村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準。這說明，村民委員會的設立過程是行政與民主相結合的過程。由于長期以來中國治理結構是行政主導的，所以，村民委員會的設置，實際上往往是行政上的便利考慮優于村民自治的考慮。從實際來看，村民委員會的設置，往往是幾個自然村一個，或者一個大村，被分割成兩、三個小村。這可能適合管理，但不見得有利于村民自治。因為村民自治主要是公共事務的自治，公共事務有一個自然的范圍。如果若干自然居住的村落組成一個村，或者一個自然居住的村落分割成兩三個村，都不利于在整體上配置公共資源，而且很可能導致若干村在村務方面的不必要的沖突。所以，在未來，應該考慮主要由村民自主設置，而政府的程序主要是輔助性的，而不是主導性的。

1987年試行的《村民委員會組織法》在選舉方面的規定比較簡單，經過10多年的實踐經驗積累，1998年《村民委員會組織法》有關選舉方面的規定已經比較詳細了。根據這些規定，村委會主任及其成員三年一屆，連選連任，而且只能由年滿十八周歲的村民直接選舉產生。村民選舉委員會由村民會議或村民小組推選產生，主持選舉。選舉實行無記名投票、公開計票，而且當場公布，選舉還設立秘密寫票處。

此外，第十六條還規定了罷免程序，本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過。這一程序，使得村民和村民會議有了自主解決問題的權利，而不必上訪到上級政府或者人代會了。不過，其前提條件是，不滿村委會成員的村民至少能夠組織起來召開村民會議，而且有半數人以上的人不滿村委會成員，否則還需要求助于基層政府或人代會。

1998年《組織法》的這部分規定是值得稱道的。它規定了村民委員會的任期，有具體的做法確保村民的權利，而且還可以罷免村民委員會。這都有利于村治從過去自上而下的壓力型走向自治型。

六、村民委員會運作規則

《組織法》對村委會的運作也作了明確規定。首先，規定涉及村民利益的事情，村民委員會必須提請村民會議討論決定方可辦理，組織法列舉了七個方面的事項：鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；本村享受誤工補貼的人數及補貼標準；從村集體經濟所得收益的使用；村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案；村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案；村民的承包經營方案；宅基地的使用方案等。而且規定，村民會議可以決定什么事情與村民利益有關，需要由村民會議來決定。

其次，村民委員會實行村務公開制度。規定，村民委員會應當及時公布下列事項，其中涉及財務的事項至少每六個月公布一次，接受村民的監督：由村民會議討論決定的事項及其實施情況；國家計劃生育政策的落實方案；救災救濟款物的發放情況；水電費的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關心的其他事項等。村民委員會應當保證公布內容的真實性，并接受村民的查詢。

第三，村民委員會決定問題，采取少數服從多數的原則。這說明村委員的運作方式是委員制，而不是首長負責制。此外，還規定，村委會對村民要堅持說服教育，不得強迫命令，不得打擊報復。這說明，村委會與村民之間的關系不是行政上的上下級關系，而是以共識為基礎的公共管理關系。

這些運作規則，有很大的針對性，主要是解決村民自治試行多年來所暴露的各種各樣的問題。

不過，從這些規定也可以看到，村民自治在財政關系和公共政策執行方面可能遇到一些問題：一是村的財政來源是村提留，鄉財政的來源是鄉統籌。村委會負責村提留的收繳及其使用，還負責鄉統籌的收繳；二是村委會負責實施國家計劃生育政策、救災救濟款物發放、水電費收繳等。

這說明，村民委員會在財政意義上，是上級政府的收入執行機構；與此同時，還是國家政策的執行機構，也是水電等公用事業機構的收費機構。

村民委員會是自治組織，因此在法律上，政府不能把它當作下級執行機構，只能把特定的行政職能依法授權給自治組織，并且在財政上給予支持。而水電等公用事業機構，本來就是有成本核算的，應該自己直接向村民收取水電費，或者通過合同委托給村民委員會或者其他組織和個人代收水電費。在這一方面，要確保村民自治，各級政府和公用事業單位需要學會如何直接面向村民，需要有制度安排來直接履行公共職能，如果需要村民委員會協助，則要有財政上和法律上的支持。

結語

總之，作為法律文本，《村民委員會組織法》具有多方面的意義，一是在操作意義上規定了村民自治運作的技術規則，二是在集體意義上，確立了村民委員會與村民、村黨支部、包括基層政府在內的各級政府和人代會等多方面的關系。

村民委員會的運作是否順利，其組織法在操作層次上和集體層次上的法律規則是否完善，兩個層次上是否邏輯一致，非常關鍵。也就是說，當在操作層次上、集體層次上的法律規則都比較完善，而且相互之間邏輯一致的時候，它就能夠順利運轉，實現村民自治；如果不完善，不一致，就可能發生種種沖突，危害村民自治。本文在操作和集體兩個層次上分析了《村民委員會組織法》在邏輯上存在的缺陷，兩個層次之間存在的矛盾和沖突，并在此基礎上提出了多個方面的修改思路。文秘站版權所有

應該肯定，現行《村民委員會組織法》為村民自治奠定了基本的法律基礎，并且在總結多年實踐經驗的基礎上為村民自治，尤其是村民委員會的選舉和罷免提供了良好的法律規范。但由于實行村民自治的時間比較短，各級政府還不習慣于在村民自治的基礎上來提供公共服務，進行公共管理，《村民委員會組織法》制定過程中的行政主導使得這一法律帶有很多行政偏好 ，使得村民自治的法律規則在操作層次上和集體層次上，都存在一些缺陷。這些缺陷，不可能一下子完全彌補，但通過積累實踐經驗，可以逐步完善。因為中國村民自治本身就是通過逐步演進發展起來的。在未來，中國的村民自治本身也同樣需要在逐步累積實踐經驗的基礎上得以完善。

回到本文的主題，即三農問題。這一問題的解決，在宏觀上需要整個國家市場經濟的發展，需要整個國家取消城鄉分治，需要各級政府順利實現治道變革，實現政府決策民主化，政府行為法治化，同時，村民自治的發展，是解決三農問題的微觀基礎。要發展村民自治，實際中最重要的就是需要有一個良好的村民自治的法律基礎。有了穩固的法律基礎，村民自治就有了運作的框架，中國三農問題的解決在制度上就有了良好的微觀保障。在這個意義上，本文的努力應該說還是很有價值的。

三農問題論文:三農問題-農村政治體制改革的思路與對策

始于20世紀80年代初的中國經濟改革，正在與市場經濟逐步接軌。特別是在城市，與市場經濟相適應的經濟體系已經初步建立。但從廣大農村來看，市場經濟因素發育還很不成熟，農村經濟社會生活仍然保留著傳統計劃經濟時的特征。如果說，在城市，改革的順序是先經濟發展而后政治改革，屬于經濟改革的深入提出了深化政治體制改革的要求，那么，在農村，制約經濟發展和融入市場體系的主要因素，則與政治體制的改革滯后緊密相關。從一定意義上說，要想加快農村經濟發展或推動農村經濟的市場化步伐，要想走出“三農”困境，則必須用政治體制改革來帶動。實施城鄉統籌發展戰略，首先必須推進農村政治體制改革。而進行農村政治體制改革，又必需在以下幾個問題的認識和解決上取得突破：

一、“三農”問題的形成是多種因素綜合作用的結果，解決“三農”問題既需要城鄉互動，統籌發展，更需要加快形成農村自我發展的良性機制。這一良性機制的核心，就是提高縣鄉政權機構的運行效能。農村經濟社會發展，是以縣鄉干部為組織核心與推動力的，縣鄉干部的積極性和作用發揮如何，直接關系到農村經濟發展。而調動縣鄉干部積極性，還缺少相應的工作機制和運行機制?，F階段我國縣鄉機構的設置與運行效果，與解決“三農”問題和實施城鄉統籌發展的需要是不相適應的。突出體現為：縣鄉機構設置過多、過濫，政權機構的各個組成部分相互摯肘、扯皮，人浮于事，不僅運行效率低，而且壓抑干部群眾的積極性。在這種體制下，既“以人為本”，即一切以領導干部特別是主要領導的意志為本，又不能“以人為本”，即不能尊重每個人的積極性、創造性，造成干部心氣不順，工作機制不順，管理體制不順，再好的資源、再好的政策，都難以發揮最佳效益，從而形成解決“三農”問題的體制惰性，形不成縣域發展的合力。

二、新型農村政治體制的確立必須以務實、高效為前提，建立這一體制需要對現有農村政治資源進行整合。在農村經濟發展過程中，縣鄉政權和村級組織起決定性作用，直接面對基層復雜而具體的矛盾。但從政權機構的構成看，現在實行的是黨委領導下的政府負責制，黨委、人大、政府、政協四家機構同時存在，共同參與經濟運行與決策，從不同角度、不同側面對同一問題實施指導和解決。特別是黨委和政府之間，分工不明確，工作相互交叉。重大事項都是黨委決策、政府實施。涉及到一些具體工作，黨委、政府都有分管領導。這種政治體制的運行結果：一是對同一問題難以形成一致意見，決策不果斷，影響效率。二是對難點問題、復雜問題推諉扯皮，難以得到有效解決，形成諸多歷史遺留問題。三是爭功推過，形成矛盾和恩怨，班子不和，矛盾重重，內耗嚴重，好事搶著管，難事推著干，造成有些事誰管誰都不管，有些事誰都來管的局面，使當事者無所適從。尤其嚴重的是，縣鄉政府的一把手都是黨委第二書記，實際上是“二把手”，決策時都是書記拍板，有時黨委領導代行政府職能，或過多干預政府工作，影響政府領導開展工作的積極性，在出現問題后，追究責任時又是政府領導受過。如，在十分嚴肅的防治“非典”、禽流感、安全生產等工作中，都是書記掛帥決定重大事項，行政正職和分管領導提出的意見并不能實施，但出現問題時都是行政正職和分管領導受責。如此種種，使縣鄉政權機構的效用難以得到有效發揮，必然影響和制約農村經濟發展。改革這一體制的根本要求，就是要區分農村與城市發展的不同階段，特別是區分縣域與城區的不同情況，從農村發展的實際需要出發，以務實、高效為前提，對現有的機構設置、人員配備等進行有效整合，形成與市場經濟發展需要相適應的新體制、新機制、新隊伍。

三、深化農村政治體制改革是加強黨的執政能力建設的需要，在整合農村政治資源的過程中，必須突破兩大障礙。一是思想障礙。主要是在黨的領導的具體實現方式上要轉變觀念。傳統理論與作法認為，堅持黨的領導就是黨委管理一切，只有黨委的決策才是貫徹執行黨的路線、方針、政策的，與此相適應形成了現在的機構設置與體制。改革這一體制就必須在理論上進行創新與突破，轉變思想觀念。建立新型農村政治體制的理論基點是，加強黨對農村工作的領導，主要體現在黨在農村的執政能力和影響力上，無論哪一級組織或機構，只要黨員領導干部占主體、以黨的理論和宗旨為指導、在黨的組織監督之下、以“三個代表”為要求開展工作，就能保證黨的領導、黨的威信和影響力，進而鞏固黨的執政基礎。只有確立了這樣的思想前提，才能大膽地對現有機構進行改革和創新。二是人員障礙。改革農村政治體制，具體體現為對現有的機構設置進行調整，調整機構必然調整人員。富余人員怎樣安置，在崗人員怎樣配置，直接關系到切身利益。而且，這部分人員都有很大的“能量”，矛盾錯綜復雜，解決不好，既影響積極性，又影響社會穩定。只有這一關過好了，政治體制改革的各項措施才能順利實施。

四、農村政治體制改革的目標模式是：黨政合一設置、兩權分立運行、鄉村一體自治、民間組織調節。農村存在的問題和矛盾錯綜復雜，其中一個重要原因，就是在原有政治體制下，黨政機關管了許多不該管的事，把自已當作農民的救世主，行政運行與村民自治相沖突，直接侵犯農民的利益。解決這一問題必須進行農村政治體制改革，構建新的農村政治體制。

黨政合一設置，就是改變目前黨委、政府分立的局面，縣以下實行黨委、政府一個機構，兩塊牌子，減少領導職數，黨政交叉任職，實行黨委書記負責制。在這種機構設置的框架下，縣域只有一個“一把手”，黨委書記與行政首長“一肩挑”，對農村經濟發展負總責。根據各地情況不同，領導職數可以定為6-8人，其中，黨委書記兼任行政正職，主持全面工作。專職副書記1人，主 管政法、紀檢、黨務、群團等黨的工作。設行政副職5-7人，分管具體行政業務。

兩權分立運行，就是通過黨政合一設置，確立黨領導下的行政權體系。通過對人大、政協機構的整合，確立議事監督體系。通過對這種整合，將縣級黨委、人大、政府、政協四家機構合并為兩家，分別行使行政權和監督權。

鄉村一體自治，就是減少鄉鎮這個中間環節，撤鄉并村，實行村支部領導下的村域自治，縣級黨政部門根椐工作職能，將工作觸角直接延伸到村。如：農業局直管村級農業事務，民政局直管村級民政事務等等。村中實行村總支或村支部領導下的村委會工作制度，涉及黨的方針、政策等需在農村落實的事項，由村黨總支或黨支部負責，其他涉及村民切身利益和村級發展的事項，與黨的路線、方針、政策不相沖突的，實行村域自治，由村民大會、村民代表大會等決定，村委會作為村民自治機構而存在。

民間組織調節，就是培育、發展和完善農村的民間組織，如農民協會和各種專業協會，將過去由鄉、村承擔的民間調節功能，交給民間組織管理，由民間組織承擔。如，成立農民協會，作為農民自我管理的一種組織形式，既可以代表農民維護農民的權益，反映農民的意愿，同時，還可以作為黨與政府同農民進行溝通聯系的橋梁和紐帶，依靠農民協會這種民間組織，解決依靠法律、政策所無法解決或無法高效解決的民間矛盾與糾紛，有利于農村的穩定。文秘站版權所有

五、構建新的農村政治體制，必需加強和改善黨對農村工作的領導，完善黨對農村工作的領導方式和執政方式。黨對農村工作的領導，主要體現在兩個方面：一是黨的路線、方針、政策在農村能得到通暢的貫徹實施，實現黨的意志；二是黨的組織在農村起決定性作用，不同層面的群體都能緊緊地團結在黨組織的周圍，體現黨的號召力、組織力和領導力。做到上述兩點，不一定非按傳統方式一切由黨委機構決定，使人大、政府、政協等處于從屬地位，這樣，不利于調動方方面面的積極性。按照新的農村政治體制改革的目標模式，加強黨的領導主要通過健全組織制度來實現。如，黨政合一后，一方面，黨委會、政府會分設，重大事項由黨委會提出、決策，政府會予以貫徹實施。另一方面，健全黨內組織生活，黨內政內有所區分，使領導班子中占絕對多數的黨員干部成為貫徹黨的路線、方針、政策的骨干。黨對農村工作的領導，歸根到底是發揮黨組織的活力，只要黨員干部、黨的組織在農村發展中起核心作用，就能保證農村工作的社會主義方向。（三農中國）

三農問題論文:對統治時期地方三農問題探索

一、農業問題

閻錫山為了鞏固自己在山西的統治,不僅重視工商業、礦業、軍事工業、金融業等方面的發展,而且一直都把農業的發展放在突出的重要地位上。1917年10月1日,閻錫山發表了他的《興利除弊施政大要》,1918年4月20日發表了《山西用民政治實行大綱》。在這兩個大綱中,他把發展農業作為振興山西經濟的首要任務。興利除弊即興三利、除三弊。興利的意思是興三項即水利、蠶桑、種樹三項;除三弊即婦女放足、男人剪辮子、禁吸食鴉片[8]。他之所以提出這三項,是為了給農業發展創造條件。1918年10月9日,閻錫山又提出了三事即造林、植棉、發展畜牧。這三事與前面的興三利、除三弊構成了“六政三事”[9]。他非常重視他的六政三事,還在省政府專門設立了辦理六政三事的機構———六政考核處。從閻錫山的施政大綱看,他認為“山西全靠農業”[10],而發展農業又“以增加生產為主”[11]。為了增加農業生產,閻錫山除了對上面所說的如水利、種樹、桑蠶、種棉等提出具體要求外,對諸如肥料、種麻、種耔、防治病蟲及牲畜疾病等也都提出了具體要求。由此可以看出閻錫山振興山西農業經濟的決心,同時也可以看出他是把發展山西的農業作為一個綜合系統的工程來對待的。經歷了1920年的旱災后,閻錫山更加清楚地認識到振興農業的必要性,到1921年便在全省開始實施第一次興農政策,其中以興修水利、種樹造林、擴大種棉、種桑養蠶、發展畜牧為主。1925年2月閻錫山召開全省實業會議。不久,為了振興農業又成立了山西農業?？茖W校,為農業培養專門的技術人才,還設立了農業實驗站,專門從事農業新品種的研究和推廣,建立了棉業實驗場、林業促進會等。這些措施是從根本上發展農業、提高農業生產的措施。同時,閻錫山還認識到,發展農業的關鍵在村級,村級政權是否按他的興農政策辦事是他的興農計劃能否完成的重要環節。1932年,閻錫山重掌山西大權后,開始重振山西農業,頒布了《山西省政十年建設計劃案》,列出農業、礦業、工業、商業、交通五項內容,再次把農業放在了首位。其中農業的內容非常詳細,有農事、水利、林業、畜產、煙葉、植樹棉業等方面。閻錫山興農政策所取得的巨大成就、他在發展山西農業方面的歷史作用,當今應該給予客觀的評價。閻錫山統治時期,山西的農業確實取得了顯著的進步,然而,特殊的國際局勢又賦予了農業特殊的特征。鴉片戰爭以后帝國主義向中國大量傾銷商品,主要是日用消費品,而農民則是其主要市場。帝國主義向農村傾銷商品的結果是打擊了農村的手工業,這樣就迫使農村把農產品送到市場去換取貨幣,以便購買他們所需的商品,客觀上促進了農產品的商品化和農村商品經濟的發展。農村經濟的深刻變革主要表現在:農產品的商品化、經濟作物生產擴大、農業經濟的內部結構發生變化、對外貿易發展、農村生活方式的改變等方面。農產品的商品化主要原因是帝國主義在中國掠奪原料引起的,是農業經濟殖民地性的表現,經濟作物的生產排擠了糧食生產造成農業經濟的凋敝,農民生活更加困苦。

二、農民問題

農民是農業發展的主體力量,閻錫山統治時期山西農民的生活是怎么樣的呢?農民的生活來源一般都依靠耕種土地,務農是農民的主要職業。但是,由于自然條件的局限以及國內外各種因素的影響,單靠務農并不能解決農民的生活問題,下表可以充分表明這種情況:上面兩個表很清楚地表明了當時農民人均占有糧食遠遠不能滿足身體需要,甚至要靠吃毫無營養的糠麩、豆渣維持生命。務農不能解決問題,農民不得不去尋找新的生路。不同地區的農民根據當地不同的地域特征尋找著適合自己的“兼職工作”。為了生計,他們靠出賣自己的體力和技藝掙取一點農耕以外的收入來維持生活。只要哪里有謀生的機會,農民就會馬上蜂擁而至,或變成運輸工人,如腳夫、船夫之類;或賣身為奴仆婢妾;或進入城鎮工礦區等。山西獨特的、豐富的煤炭資源為農民提供了賣煤的條件,農民們趕著馬車去賣煤,兼營簡單的運輸業是山西農民的特有的收入來源之一。農村手工業也是農民農耕收入以外的收入來源的重要方式之一。農村商品經濟發展,自然經濟瓦解,加上封建勢力土地兼并和天災戰亂的頻繁發生,使廣大農民陷入了貧困破產的境地,這就引起了農村人口的遷移流動,而這正是近代農村動蕩、變革新形式的一個重要表現,它對農村經濟的影響是巨大的。這一時期農村人口流動主要有四種方式。首先是向其他村的流動。例如“:在農忙季節,成群結隊的農業工人,從一村到另一村,尋求待遇最高的工作”[12];“每于務農時期,則結伙出口,出西俗稱‘找工’……賺得錢后而稍閑時,仍回家居住”;“每屆除草及收獲之時來,事畢即去”[13]。當任何謀生之所都找不到的時候,就成為流浪的乞丐和流民。另外,農村租佃關系的改變,使農業經營中的雇傭勞動也隨之增加,農民更多的成為自由、半自由的勞動力出賣者,奔向各個不同的地區、不同的雇主。農業雇工隊伍擴大?？傊?農業資本主義的發展,對于農村人口的流動產生了很大的影響。第二是向城市的流動。隨著帝國主義的入侵,城市工商業逐步發展起來,創辦工礦 企業的高潮興起,城市、工礦區經濟發展起來,吸收了大量的農村人口,使大批的農村人口涌入城市、工礦區。如:1907年以后各地設立了許多公司、工藝廠。著名的有祁縣益晉織布有限公司(1980),靈石振興有限公司(1910),平遙新智制造公司和振興制造有限公司(1912)等[14]。這些公司和工藝廠都吸收了附近農村的大批勞動力。當時的工業、礦業也有很大的發展。據1919年的不完全統計,全省從事工業、礦業的勞動力分別為405064人、15777人,共計420841人[15]。另外,隨著工礦業的發展,運輸業、服務業也隨之發展起來,許多農村勞動力大量從事運輸業、服務業,或者兼作運輸業、服務業。第三是向其他省區的流動。民國時期,“晉俗以商賈為重,皆服賈于京畿、漢口、兩湖,東西北三口,致富在數千里,或萬里外,不資地力”。明清時期的晉商是背井離鄉的遠行者,從蒙古高原到長江邊上,從呼倫貝爾的草原到西南的貴州,都有山西人的足跡。而此時的農民涌向了省外,主要是蒙古、華北、東北、東南地區,工商業的大力發展使農民看到了高額利潤,于是紛紛棄農從商。這樣一來就加快了農村人口的流動。第四是向新墾區的流動。北洋政府推行放墾政策,招引大批農民進入新墾區。隨著邊疆地區的放墾、移墾,山西大批農村人口遷移到蒙古、東北、西北各地?？傊?閻錫山統治時期,山西省農村農民的生活苦不堪言,為了生計,農民不得不遠走他鄉另謀職業,從而造成了農村人口的流動。流動的總趨勢是由農村流向城市,由內地流向邊遠地區,由人口稠密、已開發地區流向人口稀少、未開發的地區。

三、結語

綜上所述,閻錫山統治時期,在“村制”、“村政”的行政體制下,農村的社會秩序較前更為穩定。在經濟建設方面,也有“六政三事”政策的指導,并且在農業方面取得了很大的進步。但是,這一時期農民的生活卻窮困潦倒、苦不堪言。解決“三農”問題的關鍵是農民收入的增加。當時農民的生活狀況充分說明民國時期山西的“三農”問題未能解決。原因是多方面的,例如:農村舊勢力的繼續存在使行政體制不完善;又如農業經濟雖然有所發展,但發展緩慢,不能從根本上解決問題等。這些說法都有道理,但有些片面。把農民所從事的職業作為切入點進行綜合分析可以得出更全面的解釋。占農村人口43%的純粹農耕者由于受到自然條件的限制、農村封建勢力的盤剝以及帝國主義侵入山西農村的影響而生活窮困。除了這些外在的原因,農民自身的狹隘性與保守性也是農民收入不能迅速增加的原因。他們總是滿足于微薄的收入和舊有的經營規模和經營方式,而不能掌握時機,適時的調整經營理念,擴大經營規模,從而才能增加收入。綜前文所述,我們把農村、農業、農民三方面綜合起來研究或許可以有新的發現,或許可以為解決當前我省的“三農”問題找到一點可以借鑒的經驗,至少有教訓可以引起我們的注意。

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三農問題論文:我國當前“三農問題” 的主要表現與解決途徑

摘要：本文指出了我國當前農業、農村和農民存在的主要問題并對各級政府未來的“三農”政策提出了一些誠懇的建議。

我國是一個農業大國，農業是我國國民經濟的重要基礎產業。解放以來，我國歷屆政府都非常重視農業的發展，經過50多年社會各界的艱苦努力，取得了舉世矚目的成就，僅用世界上不足7%的耕地養育了世界上近四分之一的人口。特別是黨的十一屆三中全會以來，全黨工作的重點轉移到了社會主義現代化建設上來，黨在農村率先進行經濟體制改革，實行了以家庭聯產承包責任制為代表的一系列經濟改革政策，調整了我國農業生產組織形式，改善了我國農業生產結構和產品結構，極大地調動了廣大農民的生產積極性，解放了農業生產力，提高了糧食和其它農副產品的產量，逐步緩解和根除了我國糧食和其它農副產品一直供不應求的局面，增加了農民收入，提高了我國城鄉人民的生活水平，為我國國民經濟的持續穩步發展奠定了基礎，也為我國其它領域的經濟改革提供了非常寶貴的經驗。

我國目前仍然處在社會主義初級階段，生產力發展水平還相對比較低，還不能滿足國民經濟發展和人民生活日益增長的物質文化的需要，這一矛盾在今后很長一段時間內仍然是我國社會的主要矛盾。我國目前正處在從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型時期，不少經濟政策還不能做到成龍配套，互相協調。因此，近年來，隨著我國國民經濟的進一步發展，經濟體制改革的進一步深化，農業、農村和農民在經濟發展中遇到了一些新問題，出現了一些新情況，這些問題應該引起黨和各級政府的高度重視并逐步加以解決，否則將會影響到我國農村經濟的可持續發展，甚至影響到我國社會的長期穩定。

歸納起來，我國目前的“三農問題”主要表現在以下一些方面：

1、耕地面積和農作物的種植面積大幅度減少。

近年來，我國農業出現了耕地面積和農作物的種植面積大幅度減少的態勢，總結起來主要有以下三個方面的原因：其一是，近年來，我國政府為了保護生態環境，積極推行退耕還林和退耕還草等生態退耕政策，致使我國一些地區農作物的種植面積大幅度減少；其二是，由于我國國民經濟發展和人民生活需要，新增建設用地占用了大量耕地；其三是，由于目前從事農業生產所能獲得的利益十分微薄，影響了部分農民從事農業生產的積極性，我國相對富足地區的一些農民主動退出農業生產領域，從而造成不少耕地撂荒，減少了農作物種植面積。

2、短期內農作物的單產難以有大的突破。

農作物的單產會受到土壤條件、肥料優劣、灌溉條件、籽種質量、田間管理、氣候條件、農業生產技術及自然災害的影響。

目前，我國大部分地區農村農家肥明顯不足，長期使用化肥造成土地大面積板結，土壤條件惡化，不利于農作物生長。

我國時期依靠集體的力量興修的不少農田水利設施和農田水利基本建設工程，由于多年來疏于維護管理，其功能已經減弱甚至消失，難以在目前的農業生產中發揮重要作用。農戶是目前我國農業生產的主體，是目前我國農業生產的主要組織形式，一家一戶的農民缺乏獨立興修規模水利設施的能力。因此，我國一些地區的農業灌溉條件有所惡化，在短期內得不到改善。

在我國相對比較富足的東南沿海地區，農業收入在整個家庭收入中所占的比重越來越小，農業收入已經不再是當地農民的主要收入來源，部分農民對農作物的田間管理不再像原來那樣精細，對農作物的單產造成了一定負面影響。

我國目前農業生產技術大部分地區已經比較穩定，在短期內很難有大的突破，加上新技術推廣時會遇到許多障礙，因此短期內農作物的單產依靠農業生產技術難以有大的作為。

由于受厄爾尼諾現象和溫室效應的影響，我國的災害性天氣近年來有所增加，我國目前松散的一家一戶式的農業組織形式一定程度上降低了我國農業的防災救災能力。

因此我們可以認為在短期內，我國農業農作物的單產難以有大的突破。

3、農產品總產量有逐步降低的趨勢。

4、農產品的價格較長時間持續地低迷。

5、農業生產資料價格和質量問題日漸突出。

目前，我國農民使用的農業生產資料主要包括種子、化肥、農藥、柴油、農用薄膜、農用機具和灌溉用水用電。近年來，我國農資市場上種子、化肥、農藥、柴油和農用機具價格普遍上漲，增加了農產品的直接生產成本。

近年來，種子、化肥、農藥及農用機具等主要農業生產資料的質量狀況令人擔憂，劣質和假冒農業生產資料坑農事件屢見不鮮，嚴重地擾亂了我國正常的農業生產秩序，對農民的生產和生活帶來非常惡劣的影響。

6、農民的稅費負擔大部分地區偏重。

目前，我國農民應該繳納的稅費種類包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅和“三提五統”

?！叭帷笔恰肮e金、公益金、管理費”

；“五統”指“五項統籌”，包括教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、民政優撫費和民辦交通費。農業稅、農業特產稅和屠宰稅三項稅種占農民應該繳納稅費總金額的比重并不大，各地征收起來也相對比較規范。但我國目前城鄉稅制差別很大，農民與工人比起來稅收負擔就顯得比較重，工人的工資性收入超過800元后才開始繳納個人所得稅，起征點比較高，而農業稅種起征點為零，農民除非遇有重大自然災害，農產品嚴重歉收，政府才會實施農業稅收減免政策，通常情況下，農民必須按稅法的規定交稅?！叭嵛褰y”

的費用比較高，占農民應該繳納稅費總金額的比重比較大，各地實施起來也不規范。一些地區的地方政府、村委會嚴重違反國家的有關政策規定，巧立名目，擅自向農民攤派收費，侵犯了農民的合法權益，加重了農民負擔。中央雖三令五申，要求各地政府加強管理，嚴禁向農民亂攤派，亂收費，但亂收費現象時有發生，屢禁不止，難怪一些農民用“頭稅輕，二稅重，攤派是個無底洞”

來形容我國目前農村的稅費狀況。個別地區過去稅費征收很不規范，為了自己征管方便，屠宰稅竟按農民家庭中的人頭來攤派。筆者家鄉有一位農民，因為自身條件比較差，一直沒娶上媳婦，孤身一人也要向村委會繳納計劃生育費和教育附加費，聽起來覺得很不合理。

7、農產品的生產成本有所增加。

近年來，由于主要農業生產資料的價格上漲，農民的稅費負擔加重，致使農產品的生產成本增加。

8、農民的農業收入普遍減少。

近年來，由于主要農產品的價格一直低迷，農產品的總產量有所減少，主要農業生產資料的價格上漲，農民的稅費負擔加重，從總體上來說，我國大部分地區農民的農業收入普遍減少。

9、農民的非農業收入靠農民自身的力量在短期內很難有較大的增長。

對于目前我國大部分地區大多數的農民而言，農民的非農業收入主要包括林業收入、牧業收入、副業收入、漁業收入、儲蓄收入及家庭成員外出打工的工資性收入。

在目前我國的經濟技術條件下，我國的不少地區發展林業、牧業、副業或漁業生產會受到當地自然條件、氣候、資金、技術及營銷環境等一系列因素的限制，短期內在部分有條件的地區可能會取得比較大的成果。但對于我國大部分地區大多數的農民而言，短期內難以有大的突破。

我國大部分地區的大多數農民收入本身就很微薄，近年來住房、子女教育和醫療所花費的費用很高，農戶在銀行的存款基數比較小，加上近年來銀行的存款利息率非常低，尚需繳納利息稅，一般農民家庭的儲蓄收入非常低。

與改革開放初期相比，我國農民進城打工的條件有所惡化，一是活兒難找，二是工資低，三是要錢難。農民家庭通過家庭成員外出打工來大幅度提高家庭收入在目前的社會條件下是不可能的。

從以上的分析，我們不難看出，對于我國大部分地區的大多數農民而言，農民的非農業收入靠農民自身的力量在短期內很難有較大的增長。

10、農民的收入偏低，城鄉之間的收入差距拉大。

11、不同區域之間農民的收入差距逐步拉大。

由于受自然條件、資源條件、政府政策、產業結構、產品結構、資本資金、生產技術、市場條件、商品農業、訂單農業、鄉鎮企業及思想觀念的多重影響，目前我國東南沿海地區和城市周邊地區的農民普遍比中西部地區的農民富裕，不同區域之間農民的收入差距逐步拉大。

12、現有農田的分配方式不利于農業生產的發展。

我國不少地區過去在給農民分配土地時，為了盡量做到公平、公正、合理，減少農民的意見，村委會根據耕地的質量、位置將一片片整齊的農田劃分成不少條條塊塊來平均分配，從而造成農戶擁有的農田總面積并不多，但過于分散，每塊農田都很小的局面，既不利于耕作，又不利于田間管理，大型農機的作用也得不到有效發揮。

13、先進的農業生產技術在農村推廣起來非常艱難。

目前，先進的農業生產技術在我國農村推廣起來非常艱難，歸結起來主要有以下四個方面的原因，其一是目前我國大部分地區農村的農民仍然沿用祖先傳授下來的傳統方法從事農業生產，先進的農業生產技術的推廣受到習慣勢力的影響；其二是我國的大部分農民受教育程度比較低，文化素質比較差，接受新事物的能力比較弱，從事農業生產時在種什么，種多少，怎么種等一系列問題上習慣于仿效別人，隨大流，難以做到科學決策；其三是目前我國大部分地區的農村農業技術人員奇缺，對農民的日常農業生產活動缺乏必要的技術幫助和指導，對農民缺乏系統的農業生產知識培訓；最后是農業生產周期比較長，農業生產的成果又受到許多方面因素的影響，任何一項先進的農業生產技術的推廣需要的時限都比較長，其好處在短期內難以明顯地顯現出來，對先進的農業生產技術的推廣造成了障礙。

14、農民非農業就業機會很少，農村富余勞動力難以實現大規模有效地轉移。

目前，我國農村富余勞動力向非農業領域轉移主要有上大學、參軍、進城打工和在鄉鎮企業工作等四種途徑。

能夠考上大學或參軍留在部隊上長期工作的農民子女畢竟是少數，對農村富余勞動力向非農業領域轉移起不到多大作用。

對于農民進城打工，目前我國許多城市存在有不少歧視性限制，盡管我國政府已經開始重視并著手解決農民工問題，但短期內農民進城打工的條件難以有比較大的改善。農民進城打工就業難，掙錢難，客觀上造成不少農村良家婦女在城市的娛樂業和服務業提供陪侍服務，影響了社會風化和精神文明建設。

我國東南沿海和中部不少地區鄉鎮企業異軍突起，為不少農民及其子女提供了良好的就業機會，促進了農業富余勞動力的轉移。但在我國西部地區和邊遠不發達地區，受資金、技術或觀念的限制，鄉鎮企業猶如鳳毛麟角很不發達，難以安排大部分農村富余勞動力就業。

從以上分析我們不難看出，農民非農業就業機會很少，農村富余勞動力難以實現大規模有效地轉移。

15、個別地區村干部素質比較差，干群關系比較緊張。

根據我國村民委員會組織法的規定，我國農村村民委員會由全體有選舉權的村民直接選舉產生，提高了廣大農民參政議政的能力，對村干部的素質提供了一定的制度保障。但一些地區由于種種原因，村干部的素質比較低，政策觀念非常差，缺乏號召力，缺乏對村民的服務意識，工作作風簡單粗暴，在計劃生育和稅費征收問題上經常與農民發生沖突，有的甚至侵犯農民的合法權益，干群關系比較緊張，影響了政府在農民中的良好形象。

16、鄉鎮企業的進一步發展遇到了資金、技術和管理的嚴峻挑戰。

上一世紀九十年代，我國的鄉鎮企業和農村中的其它非公有制企業異軍突起，價格和體制的比較優勢大大促進了鄉鎮企業的快速發展。目前，隨著我國引進外資規模的逐步擴大，外資和中外合資企業的逐步建立，國有企業現代企業制度改革的深化，鄉鎮企業遇到了資金規模、先進的生產技術和現代化的管理理念的嚴峻挑戰，一些鄉鎮企業在原地徘徊，難以做大做好，難以謀求進一步的發展。

17、農村的基礎設施建設亟待加強。

由于歷史的原因，我國農村為我國工業化發展提供了大規模的原始積累資金，促進了城市基礎設施的改善，推進了我國工業化的進程，但我國農村基礎設施建設同城市比起來嚴重滯后，交通、通訊、電力、供水、供暖、廣播電視、文化娛樂、教育、醫療、衛生等公共服務設施遠遠不能滿足廣大農村居民物質和文化生活的需求，對我國的農村經濟發展和農民生活水平的提高產生了相當大的負面影響。

筆者不是農業問題專家，也不是管理農業生產的政府公務員，但筆者生在農村，長在農村，對我國一些地區農村的生產、生活狀況和農民的甘苦有比較深入的了解，為此筆者通過此文提出如下建議，供我國各級政府和主管“三農”

工作的領導在制定農業政策和解決“三農問題”時參考。

一、政府應立即采取措施，保護好我國人民賴以生存的寶貴的耕地。

1、隨著我國國民經濟的進一步發展，我國的鐵路、公路等基礎設施建設必將會進一步發展。政府應組織有關部門對現行的鐵路、公路等基礎設施設計規范進行修改，將如何優化線路設計從而減少對農田的占用特別是對良田的占用的內容納入設計規范。

2、嚴格執行城鄉工業用地審批制度，原則上城鄉工業用地嚴禁占用農田，必須占用時政府應收取高額的補償費用。

3、嚴禁中等以下城市占用農田設立各種經濟技術開發區。過去已經批準設立的開發區，如果至今沒有得到充分開發利用，造成大批農田長期閑置時，應堅決予以取締，同時做好所占農田的復墾工作。

4、中等以下城市嚴禁建設大規模的城市廣場，對大城市的城市廣場建設規模應適當控制。

5、加強城鎮房地產開發管理，提倡高層住宅建設，控制低層住宅和平房建設，禁止占用大批農田的別墅區建設。對征用土地后房地產開發應有時間限制，對已經征用但長期得不到開發的土地應堅決收回。

6、農村住宅建設應盡量減少農田的占用，杜絕良田的占用，對農民的住宅面積根據家庭人口多少應適當加以控制。

7、對目前部分地區撂荒的耕地應做好復墾工作。

8、在不破壞生態環境的前提下，提倡農民對比較適宜農作物生長的荒地進行開墾并在相關政策上給予優惠。

二、改善農業生產條件，提高農作物單產水平。

1、盡量推廣機耕和深耕耕作方式，結合“秸稈還田”

增加農家肥施用量，從而改善土壤條件。

2、鄉鎮政府、村委會應組織村民做好已有農田水利設施和農田水利基本建設工程的維護管理工作，使其在目前的農業生產中充分發揮作用。對農民采用合作、入股等方式興修水利設施在政策上應予支持，在資金、技術上應予幫助。

3、各級政府、農業主管部門和農業科研部門要加強優良品種及先進的農業生產技術的科研和推廣力度，依靠先進的農業科學技術促進我國農業的可持續發展。

三、國家應加強農產品價格的宏觀調控，保持農產品價格平穩，既要防止“谷賤傷農”

，又要防止通貨膨脹。

在我國社會主義市場經濟條件下，農產品的價格主要受其供求關系和價值規律支配。國家可以采取經濟和財政手段對農產品的價格進行必要的宏觀調控，保持農產品價格基本平穩或適度上漲，防止“谷賤傷農”

，同時也要防止農產品的價格短期內大幅度上漲。農產品的價格短期內大幅度上漲會引發與農產品相關的其它商品價格的上漲，而我們日常生產、生活中的許多商品是與農產品密切相關的，這就容易導致通貨膨脹，從而引起我國經濟的動蕩，影響我國經濟的健康平穩發展。

四、國家應繼續加強農業生產資料價格和質量的長期控制管理，保護農民的合法權益。

近期，我國政府采取了一系列的強制措施，加大了對農業生產資料價格和質量的管理力度，有了一個良好的開端。但對農業生產資料價格和質量的管理工作是一項長期而艱巨的任務，需要各級政府和各個相關部門的長期密切配合，才能抓緊抓好。國家應該繼續加強農業生產資料價格和質量的長期控制管理，依法打擊不法奸商的投機欺詐行為，從而保護農民的合法權益

五、各級政府要以農村稅費改革為契機，充分調動廣大農民從事農業生產的積極性，帶領廣大農民脫貧致富奔小康。

2004年3月，在十屆全國人大二次會議上總理在《政府工作報告》中提出，從今年起逐步減低農業稅稅率，平均每年降低一個百分點以上，五年內取消農業稅。

總理的鄭重承諾引起了我國社會各階層的強烈反響。有人認為，農業稅在農民農產品的生產成本中所占的比重并不大，政府逐步取消農業稅這一舉措也就意味著平均每個農民每年少交幾十塊錢的稅，對農民脫貧致富意義并不大。但我認為，對于富裕的城市居民而言，幾十塊錢僅僅意味著可以買一條普通品牌的香煙，可以聽一場中等檔次的音樂會，對富足地區的部分富裕農民來說也不算什么，但對于我國的大部分普通農民特別是老少邊窮地區的農民而言，幾十塊錢意味著可以使一個失學兒童重新回到校園，可以為整個家庭購買一年的醬醋油鹽。更重要的是，逐步取消農業稅這一政策的出臺，反映了中央政府對農業、農村和農民的一種態度，意味著農民需要關心、幫助，農業生產需要保護；意味著政府多年重點宣傳的減輕農民負擔的政策真正取得了實效。我認為逐步取消農業稅這一政策的出臺，一定會受到社會主要階層特別是農民的歡迎，各級政府應抓住這一契機，充分調動廣大農民從事農業生產的積極性，積極推進農業產業結構和產品結構調整，領導廣大農民再次創業，帶領廣大農民脫貧致富奔小康。

六、積極發展農村第二和第三產業，拓寬農民增收渠道，增加農民非農業收入。

農民的收入包括農業收入和非農業收入兩部分。目前我國大部分地區農村受農產品總產量、農產品價格和農業生產資料價格的制約，短期內增加農業收入的空間比較小，不確定因素比較多，難度也比較大。針對這種狀況，目前增加農民收入的途徑應該主要轉移到增加農民的非農業收入上來。

1、各級政府應積極采取措施，幫助農民解決現有鄉鎮企業發展中遇到的資金、技術和管理問題，推進鄉鎮企業現代企業制度改革，提高鄉鎮企業的核心競爭力，從而促進現有鄉鎮企業的進一步發展壯大。

2、積極向農民提供有發展前途的適合當地生產的產品生產信息，積極支持農民通過合作、入股、合伙等方式創辦新的鄉鎮企業，創辦初期政府在貸款、稅收政策上應給予一定的支持。

3、結合產品結構調整，利用當地豐富的農產品資源，支持農民對農產品進行深加工，以提高農產品的經濟附加值。

4、加強小城鎮基礎設施建設，支持小城鎮個體工商戶的發展，繁榮小城鎮商品經濟，從而帶動周邊農村的經濟發展。

5、加強對農村富余勞動力的職業技能培訓，堅決取締農民進城務工的歧視性規定，改善農民進城務工的宏觀環境，保障進城務工農民的合法權益，保障農民進城務工的工資性收入能按時足額發放。

6、在全國范圍內逐步建立開放統一的農產品市場體系，構筑農產品營銷網絡，開辟農產品綠色通道，在農村、城鎮設立農產品營銷主體，培育農產品經紀人，支持農產品在當地規模收購，跨地區遠距離銷售

三農問題論文:三農問題推進新農村建設小議

摘要：“三農”問題始終是關系黨和人民事業發展的全局性和根本性問題。重視農業、農村、農民問題是我們黨的一貫戰略思想。推進社會主義新農村建設，是黨中央適應經濟社會發展新階段的要求，實行工業反哺農業，城市支持農村方針，形成解決“三農”問題的新思想、新目標、新措施。

關鍵詞：三農；社會主義新農村；建設

長期以來，農業、農村、農民問題一直是決定我國全面建設小康社會進程和現代化進程的關鍵性問題，重視農業、農村、農民問題是我們黨的一貫戰略思想。“三農”問題始終是關系黨和人民事業發展的全局性和根本性問題。沒有農業的牢固基礎和農業的積累與支持，就不可能有國家的自立和工業的發展；沒有農村的穩定和全面進步，就不可能有整個社會的穩定和全面進步；沒有農民的小康就不可能有全國人民的小康。農業豐，則基礎牢；農村穩，則社會安；農民富，則國家昌。只有近8億農民全員加入現代化進程，才能盤活國民經濟全局，實現可持續發展；只有廣大農村的落后面貌明顯改變，才能實現更大范圍、更高水平的小康。為此，中央審時度勢，在十六屆五中全會上作出了建設社會主義新農村的重大戰略決策，為今后我國農村勾畫出了“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新藍圖。推進社會主義新農村建設，是黨中央適應經濟社會發展新階段的要求，實行工業反哺農業，城市支持農村方針，形成解決“三農”問題的新思想、新目標、新措施。

我國農業和農村正發生重大而深刻的變化，農業正處于由傳統向現代轉變的關鍵時期。目前，農業和農村經濟發展保持良好勢頭，農村基礎設施和社會事業建設邁出較大步伐，農村改革穩步推進，“三農”工作的組織領導得到進一步加強，“三農”發展呈現出一系列新的趨勢和特征。在看到“三農”發展取得很大成績的同時，我們還要看到農民人均純收入與全面小康目標還有較大差距、農業產業還不夠強、農村發展仍比較滯后、農村困難人口還比較多等問題，充分認識新農村建設的長期性、艱巨性、復雜性和不平衡性，增強憂患意識和責任意識，堅持解決好“三農”問題是全局工作重中之重的戰略思想絲毫不能動搖，促進農業穩定發展、農民持續增收的重要任務絲毫不能放松，支農惠農的政策力度絲毫不能減弱，扎實推進新農村建設的各項工作絲毫不能松懈。

當前我國“三農”問題主要表現為三大難題：一是城鄉差距大，城市發展快，農村發展滯后；二是農民負擔沉重，因病致（返）貧，因教致（返）貧現象還很普遍，農民收入增加緩慢，城市居民和農村居民收入存在明顯差別，且貧困人口過多，生產生活仍十分困難。三是文化建設和政治建設也存在著與城市的差距，農村教育發展相對滯后，勞動個體素質欠缺，尚未建立健全社會保障機制，嚴重制約著社會主義新農村的建設。

推進新農村建設，首要任務是建設現代農業?，F代農業是指處于一個時期和一定范圍內具有現代先進水平的農業形態，具體就是指用現代工業力量裝備的、用現代科學技術武裝的、以現代管理理論和方法經營的，生產效率達到現代先進水平的農業。與傳統農業相比，現代農業的核心是科學化，特征是商品化，方向是集約化，目標是產業化。它具有四大特點：一是突破了傳統農業僅僅或主要從事初級農產品原料生產的局限性，實現了種養加、產供銷、貿工農一體化生產，使得農工商的結合更加緊密；二是突破了傳統農業遠離城市或城鄉界限明顯的局限性，實現了城鄉經濟社會一元化發展、城市中有農業、農村中有工業的協調布局，科學合理地進行資源的優勢互補，有利于城鄉生產要素的合理流動和組合；三是突破了傳統農業部門分割、管理交叉、服務落后的局限性，實現了按照市場經濟體制和農村生產力發展要求，建立一個全方位的、權責一致、上下貫通的管理和服務體系；四是突破了傳統農業封閉低效、自給半自給的局限性，發揮資源優勢和區位優勢，實現了農產品優勢區域布局、農產品貿易國內外流通。發展現代農業是一項長期而艱巨的任務。建設現代農業的過程，就是改造傳統農業、不斷發展農村生產力的過程，就是轉變農業增長方式、促進農業又好又快發展的過程。無論是東部地區還是中西部地區，推進現代農業建設都可以有所作為，都要從當地實際出發，從最有利于農民、最需要解決、最有條件解決的問題著手。在具體實施過程中，既要突出重點、整體推進，又要防止一刀切、搞單一模式；既要科學規劃、立足長遠，又要防止脫離實際、急于求成，確?，F代農業建設取得實效，努力走出一條具有中國特色的農業現代化道路。

其次，建設社會主義新農村應培養新型農民。提高農民整體素質，培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民，是建設社會主義新農村的迫切需要。農民是建設社會主義新農村的主力軍，農民的文化素質、技術能力和思想道德水平，直接決定新農村建設的成敗。建設新農村，必須培育新農民。所謂新型農民，黨的十六屆五中全會明確定位為“有文化、懂技術、會經營”。這個概括比較準確地反映了新時期農民素質的含義，也是以人為本的科學發展觀在農民教育培訓上的具體體現?！坝形幕?要求農民具備良好的文化素質，具有先進的思想觀念、良好的道德風尚和科學健康的生活方式，并要知法守法、崇尚科學、勤勞致富?！岸夹g”，要求農民具有較高的科技素質，至少要熟練掌握一至多項從事農業和農村生產的技能和技巧，實現科學種田、養殖和從事其他生產活動。“會經營”，要求農民應具有一定的經營管理素質，能夠合理組織配置家庭的人力、財力、物力以及土地等資源，組織生產和參與市場經營活動，獲得經濟效益。那么如何培養有文化、懂技術、會經營的新型農民呢？這是擺在我們面前的一個大課題：一是加快發展農村教育事業。抓住全國農村普遍實行免費義務教育的機遇，保證家庭經濟困難的學生不失學不輟學，決不產生新的文盲、半文盲。二是加強農村勞動力技能培訓。要把農村勞動力培訓工作作為一件大事、作為一項“民心工程”，切實加強組織領導，創新培訓機制，提高培訓效果。三是面向城鄉勞動力市場需求，擴大農村勞動力轉移培訓陽光工程實施規模，發展多種形式的農村職業教育和成人教育，使農民素質總體上發生根本改觀，從而加快社會主義新農村建設的步伐。隨著物質生活水平的提高，農民群眾求知求樂求美的愿望更加強烈，追求文明健康生活方式的愿望更加強烈，追求良好人際關系和社會風氣的愿望更加強烈。一定要從建設社會主義新農村的高度，從實現全面建設小康社會宏偉目標的高度，從落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的高度，充分認識加強農村文化建設的極端重要性和緊迫性，認真落實中央關于進一步加強農村文化建設的意見，以強烈的責任感使命感，扎實做好農村文化工作，使農村的文化建設與經濟、政治和社會建設同步推進。加強農村文化建設，要始終堅持以人為本，以廣大人民群眾為本，任何時候都不能忘了農村、忘了農民。要切實提高農村基層公共文化服務能力，推動文化設施建設的重點逐步向農村傾斜。要廣泛開展農民群眾喜聞樂見的文化活動，大力發展農村特色文化。要積極探索農村文化建設的長效機制，不斷開拓農村文化建設的新途徑。

第三，是推動農村經濟又好又快發展，構建促進農民增收的長效機制。把發展壯大縣域經濟放在突出位置，增強“三化”帶“三農”的能力。推進農村勞動力轉移就業，鼓勵農民自主創業、艱苦創業、返鄉創業，大力增加農民來自非農產業的收入。逐步形成目標清晰、受益直接、類型多樣、操作簡便的農業補貼制度，提高農民政策性收入。深入實施“千村萬戶幫扶”工程，采取“一個扶貧指導員駐村、一個科技特派員掛鉤、一個工商企業幫扶、一個發達鎮村結對、一個主導產業帶動”的措施，幫助經濟薄弱村發展和低收入農戶增收。

第四，三是加大農村基礎設施和社會事業建設力度，促進農村和諧穩定。增加對農村基礎設施建設的投入，對于擴大農業的市場貢獻，消化部分工業產業產能過剩的壓力，增加農民收入，為農村勞動力創造新的就業機會，提高農業綜合生產能力，釋放農業多種功能效應，都具有重要的意義。加強農業基礎設施建設的政策思路有：一是強化政府投資對社會投資的引導作用。政府應加大在農業基礎設施方面的投入，同時引導社會資本向農業產業的多領域投入。二是調整國家基本建設投資結構。國家預算增加的基本建設支出應優先用于農業，重點加強高標準農田和小型農田水利配套設施建設。三是根據目前部分工業行業產能過剩的情況，一方面，通過政府政策引導、企業參與的形式，將鋼材、水泥等物質材料直接投入到改善農民生產生活條件的建設中去，增強城市和工業對農業的支持和反哺；另一方面，調整部分工業行業的產品品種結構，在不增加新投資的情況下，適當進行技術更新和工藝改造，生產農業和農民需要的生產生活用品。四是運用補貼、以獎代補等多種形式，調動農民參與興修農田水利、改田的積極性，建立農民投工投勞的勞動積累機制，激發全社會和廣大農民共同關注農業、發展農業的熱情。在鎮村布局規劃完成后，大力發展農村社會事業，鞏固農村義務教育免收學雜費成果，大力發展農村文化和體育事業，全面提升農村衛生機構的服務能力和水平，加強農村人口和計劃生育工作。強化農村社會保障體系建設，鞏固和發展新型農村合作醫療，建立健全農村居民最低生活保障標準自然增長機制，建立完善被征地農民基本生活保障有關管理制度，努力擴大農村養老保險覆蓋面。

建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，是黨中央從貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的全局出發作出的重大戰略部署，是統籌城鄉發展和以工促農、以城帶鄉的具體化，是遏止城鄉差距拉大趨勢、擴大農村市場需求的根本出路，是解決“三農”問題、全面建設小康社會的重大戰略舉措。是時代的呼喚，是廣大農民的迫切愿望和心聲。在建設社會主義新農村的過程中，要做到四個“創新”。即思維和觀念創新、體制和機制創新、組織創新以及工作方式方法的創新。同時，一定要注意避免片面追求政績，使社會主義新農村建設陷入形式主義，勞民傷財的誤區；一定要注意避免因傳統生產方式及其觀念的影響，使社會主義新農村建設陷入自給自足小農經濟的誤區；一定要注意避免高成本高代價高污染的舊的工業化發展模式，使社會主義新農村建設陷入破壞生態、破壞文化、破壞環境的誤區。

三農問題論文:三農問題經營完善探討

一、農業經營：重點在于確立“雙軌并行”的制度：穩定自給性小農，發展商業性大農

（一）我國農業績效總體很好，農業問題并不嚴重

農業是一個產業，所以，它只能承擔起與其作為一個產業相應的責任與義務。

根據經濟學家的定義，農業的職能主要地表現在四種貢獻上：產品貢獻、要素貢獻、市場貢獻和外匯貢獻。

這樣看來，盡管我國農業發展曾經走過了許多彎路，但到目前為止的結果應該說是相當不錯的了：全國城鄉的食品供給常年基本有保障、豐年有余，糧食庫存充裕；即使在農業份額已下降到僅占GDP總量14．5％的今天，農業仍能為國家賺取一定量的外匯收入（2002年，我國農產品出口181．4億美元，順差57億美元）；勞動力和資金仍不斷地從農業部門釋放出來；農業發展也支撐起了我國已初具規模的化肥、農機、農藥、農膜等工業產業。所以，總體看來，我國農業發展已經取得了非常豐碩的成果。如果僅僅從一個產業的角度來看，在目前的條件下，我國的農業發展應該說是健康的，并不存在大的問題。

正因為如此，筆者認為很多人把我國目前農業中存在的問題人為地夸大了，把本來比較簡單的問題人為地弄得復雜化了。這很不利于我們對今后農業的健康發展做出實事求是的判斷，當然，也就難以找到正確的發展道路。例如，不少人在談到農業存在的問題時，會提到農業部門的剩余勞動力太多。顯而易見，這不是農業的錯。相反，這是農業進步的表現。至于如何為這些剩余勞動力找到出路，不應該視為農業的問題，而是國民經濟其他部門的問題或體制方面的問題。

當然，這并不是說我國農業完全沒有問題了。但農業的問題多是發展中的問題、進步中的問題，并且都是可以找到解決方案的問題。例如，經過艱難而漫長的談判后，我國終于加入了WTO、這意味著中國農產品市場已構成了世界農產品市場的一部分，其他國家的農產品可以在比過去更寬松的環境中進入我國市場，我國農產品也可以在比過去更有利的條件下進入其他國家的市場。這其中起關鍵作用的因素就是國際競爭力?？陀^地講，我國農業的整體競爭力在國際上是比較低的。這既表現在我國人均農業資源很少的先天性資源不足上，也表現在我國經濟發展水平低、不能為農業發展提供有效幫助的后天性劣勢上。怎么辦？出路仍然只有一條，那就是進一步追求農業發展的創新之路。在全球開放經濟環境中、在開放市場條件下，這種創新更為艱難，它必須是一種能超越國際經驗的創新。

（二）加入WTO后，我國應選擇一條新的“雙軌并行”的農業經營制度

在新的歷史條件下，農業制度創新必須做到同時有效地解決兩方面的問題：一是在吸取國際經驗的基礎上增強我國農業的國際競爭力；二是在充分照顧我國基本國情的前提下保持農業的穩定發展、保障國家糧食安全的基本實現以及保證農村社會基本穩定。

綜觀農業發展的國際經驗，農業經營無非就是走兩條道路：一條道路是指主要建立在專業化、商品化、市場化、機械化基礎上的規模型的大農（場）經濟；另一條道路是指主要建立在生物化、技術化、保護型、密集型基礎上的小農經濟。美國、加拿大、澳大利亞的農業發展類型屬于前者；歐洲不少國家和日本等的情況則屬于后一類。

我國農業發展的基本國情主要表現出兩大特征：一是土地資源相對太少，比歐洲和日本的平均水平還要少得多，屬于非常典型的小農經濟；二是農業的專業化、商品化、市場化程度很低，家庭生產的農產品主要地是供農民自我消費。這既與農戶經營規模小直接相聯系，也與我國農村地區交通運輸業不發達、市場體系建設的軟硬件條件較差有一定關系。

在充分考慮國際農業發展經驗及我國農業發展的基本國情的基礎上，在農業發展的新的歷史階段，我國應建立和創新一種將自給性的小農經濟與商業性的大農經濟緊密結合、并行發展的新的農業“雙軌并行”制度。

(三)保護、完善現行的家庭小農經濟

家庭小農經濟制度本身在中國具有許多優越性：

1．有利于農村穩定。土地是農民心目中永恒的有價資產，具有不動產性質。每家每戶都擁有一小塊土地或土地的使用權，使農民由無產者、雇工變成了有產者、自耕農，這是許多發展中國家想做而做不到的事情。秦漢以來直到新中國成立以前，2000多年間經常發生社會動蕩的重要原因之一就在于土地的地主制以及由此產生的土地的自由買賣與不斷發生的土地兼并。因此，讓農民每家每戶都擁有一小塊土地并嚴格限制其買賣行為發生，是保持中國農村社會長期穩定的基礎。

2．有利于農民的社會保障。每家每戶都擁有一小塊土地可以在相當大程度上彌補我國社會保障制度在農村嚴重缺失所帶來的種種不足，即土地具有社會保險的功能。盡管筆者仍然堅決主張在農村建立統一的社會保障制度，而不是用農地來保障農民的生老病死，但我們又必須面對現實。在廣大農村基本沒有社會保障而言的情況下，土地在這方面的功能是顯而易見。非常重要的。

3．有利于保障國家糧食安全。我國到2002年底的總人口為12．8億，其中，有7．8億人口、2．4億個農戶常年居住在農村地區。如果我們能通過土地的家庭經營制度穩定地保障占全國61％的農村人口有充分的糧食供給，那么，整個國家的糧食安全就得到了基本保障。

4．有利于抵御外來農產品對中國的入侵。在以自給自足為主的小農制度下，即使中國農產品市場對外全面開放，全球化進程更加激烈地沖擊中國農業，也很難對農村這一大塊糧食市場構成威脅，因為從總體上講，農民基本上是不會靠買糧食過日子的。

5．有利于加強城鄉之間的聯系。在保持每家每戶都擁有一小塊土地的前提下，如果我們又能成功地將大量的農業及農村剩余勞動力轉移到非農業部門及城鎮地區，那么，這一小塊土地又會變成加強城鄉聯系的一種紐帶。

(四)小農家庭經濟在中國得以健康發展的前提條件

當然，要使小農家庭經營制度的這些優越性得到充分的發揮與體現，不是沒有條件的。以下三個前提條件是必不可少的：

1．端正對農業的認識?？偟恼f來，目前我們對農業的認識是太“深刻”了，“深刻”到了沉重的地步。所以，從現在起，我們應從三個方面“看淡”農業：

（1）伴隨著傳統社會向現代社會的轉型，農業更多地只是起到一個基礎性部門的作用，而不再是國民經濟的決定部門。因此，農業在國民經濟中的重要性會越來越小，其所占GDP的比重會越來越低。

（2）對于像中國這樣的大國而言，既要吸取一些發展中國家在20世紀五、六十年代因過分強調工業化而忽視農業的教訓，但也千萬不可以在這方面矯枉太過正。我們應該清楚地明白，非農化是我國現代化的必由之路。

（3）由于我國客觀存在的非常緊張的人地關系，加上其大國特征，在相當長一段歷史時期內，家庭小農經濟應該被確定為國家農業發展戰略的主要內容。政府應鼓勵、提倡、支持目前以家庭為基礎的小農經濟建立起自給自足的經營結構，而不是簡單地提倡把小農經濟完全引導到市場經濟的大潮之中。

在這一點上，我們不能照搬其他國家的模式：美、加、澳是因為其土地面積多、人口少，它們必須用機械和土地來替代勞動力，通過機械化實現規模經營。因為實行規模經營，自產的農產品無法完全自我消費，會有大量的剩余，所以，這些農產品必須進入市場。而且，由于這些國家有條件實現規模經營，農業勞動生產率很高，所以，其農產品在國際市場上的競爭力很強。

在一些人地關系方面與我國相似的國家，它們的農業發展模式又是與美、加、澳不一樣的?？傮w說來，它們的農業發展模式大致有兩種：一種是純為保護與儲備土地資源、改善環境質量以及營造自然景觀而為之的環保型農業；另一種對于農民來說是有經濟目的的，農產品通常也進入市場，但由于政治（選票）與社會公平的需要，政府對農業實行大量補貼，以至于從經濟上講遠不如進口農產品更劃算。這種農業發展實際上已經失去了市場經濟本身的真正含義了。

由此可見，我國農業發展的現實基礎決定了我國農村的小農經濟既沒有必要走美、加、澳式的大規模的農業市場經濟之路，也沒有必要走像歐洲一些國家那樣依靠大量政府補貼的農業發展道路。不僅沒有必要，而且也根本上做不到：因為美國式道路需要其農產品有很強的國際市場競爭力，歐洲武道路需要有很強的政府財力作后盾。

因此，中國應該在相當長的一段時期內將小農經濟確立為我國農業發展的主體形式，并把自給自足而不是家庭農業經營的市場化作為其經營的主要目標。當然，這并不排除小規模的自由市場交易。我們千萬不能照搬歐美國家的農業發展模式，重要的是，即使搬來了，我們也執行不了。

2．調整一些方針政策，其中主要的是兩個方面的政策和一個體制：一是國家的糧食購銷政策；二是農業稅費政策；三是農村基層行政管理體制。

（1）對于國家糧食購銷政策而言，適應我國加入WTO后的新形勢的需要，我國目前的糧食流通體制應進一步做徹底改革。如果考慮到以上提出的有關我國農村小農經濟模式的設想，長遠來看，國家根本上就不需要在以家庭小農經濟為主的農業地區定購糧食和其他農產品。地方性的自由市場或者個體、私人經營者完全可以在市場原則下自主決定其在這方面的購銷經營行為。

（2）對于農業稅費政策而言，盡管目前的改革在一定程度上解決了農民被迫繳費的問題，但這只解決了問題的一半。不論是從國際經驗、還是從中國實際來看，對我國現存的十分脆弱的、以自給自足為主的家庭經營制小農征收任何稅和費都是沒有道理的。如上所述，在歐美國家，農業都在不同程度上得到了政府的大量直接、間接補貼。而我國這樣處于弱勢地位的農業產業在國家工業化已經進入到中期階段的現在，不僅得不到反哺，還要繼續被征收農業稅，無論如何也是說不過去的。

因此，考慮到以下三個具體原因，政府在設計進一步的農村稅費改革方案時，應將農業稅費全部取消，各級政府都不再從農民那里收取任何稅費：第一，在我國加入WTO后，由于“黃箱”政策的應用今后會逐漸地受到一定的制約（盡管目前仍有一定的運作空間），取消農業稅和農業特產稅可以做到在不違反WTO規則的前提下通過“綠箱”政策支持農業發展；第二，盡管農業稅和農業特產稅只有500億元左右，但由于我國農村的征稅手段落后，收稅的成本卻很高，如果考慮到由于征管不嚴而產生的貪污和腐敗現象，從農民那里收這點稅實際上有些得不償失；第三，被征農業稅的對象多為真正的種田人，他們往往是農村中比較貧窮的人，收入很低，確實有些承受不了。

（3）要想真正做到從根子上把農民的負擔減下來，最根本的辦法就是根據變化了的情況，大刀闊斧地對現行的農村基層行政管理體制進行徹底改革。其中行之有效的辦法之一就是要逐步地、分階段地取消鄉政府作為一級政府的行政建制。這樣做不僅可以大幅度地減少政府目前在農村里的冗員、減輕農民負擔；而且可以從總體上改善與提高我國農村經濟發展的效果，推進我國民主化進程。

從歷史上看，鄉制在我國的確立與發展經歷過三個主要的階段，表現過兩種不同的形式：在從秦朝到隋初的700多年間的鄉亭制下，盡管鄉是作為一級基層行政管理建制而存在的，鄉官一般也是由上級官方任命的，但人數一般很少。一個在秦漢時代管轄1萬多戶的鄉，通常只有3—5名鄉官（分別管理治安、賦稅、勞役、教化等事務）。在從隋開皇十年（公元595年）改鄉亭制為鄉里制到清朝的保甲制的1000多年間，鄉都不是作為一級政府組織存在的，而是一個自治組織（鄉官都是由村民選舉產生的）。鄉村里的事務都是由縣政府直接管理、協調的，鄉作為自治組織，只是起著協助縣政府工作的職能。民國時期，鄉作為一級基層政府行政管理機構，又被重新建立起來了，直到現在。

在總結歷史經驗的基礎上，我們完全可以考慮分兩步對目前的鄉制進行改革：第一步是大量精簡鄉級行政管理人員；第二步則可以取消鄉作為一級政府的建制，通過精干的縣政府派出人員協調政府在農村的管理工作。同時，要建立起堅強的村級自治組織。

3．最重要的一個條件在于：一個有效的、可持續發展的小農經濟制度的建立與完善是以大量農業勞動力轉向非農業部門、大量農村勞動力和人口轉向城鎮地區為前提的。這意味農村家庭必須主要地從農業、農村之外創造其收入來源，而不是靠其所擁有的小塊土地。以上所闡述的以自給自足為主的小農家庭經濟是解決不了農民的收入問題的。道理很簡單，在我國現有的農業資源條件下，試圖通過發展農業而使8億農民致富根本上就是不可能的。解決農民收入問題的最終出路只能是在農業之外。那么，大量的農村勞動力和農村人口的轉移與流出就成為解決農民收入問題的重要途徑了，同時，它也從根本上決定了筆者所主張的家庭小農經濟制度在我國未來發展的命運。

（五）發展、壯大我國的規模型農業經濟

這主要是基于兩方面的考慮：一方面，我國現在已經是WTO成員國了，必須著力于培植一部分有比較強的國際競爭力的優勢農產品，因此，一定的規模經營是一個必要條件；另一方面，盡管依靠小農經濟可以大致解決全國60％的人口的食品供給問題，但另外的40％的城鎮人口的食品供給則需要國家通過別的辦法來解決，例如通過進口的辦法或者通過具有一定規模的專業化種植方法來解決。

美國的規?；r產品生產主要是通過科學布局各優勢農產品的專業化種植帶而實現的。這方面的經驗目前已開始逐漸地被我國政府在相當程度上所接受。最近，農業部出臺的《優勢農產品區域布局規劃（2003—2007）》就是一個明證。這種做法是非常必要的。

我們說，由于人口與農業資源擁有量不對稱，加上國家的整體經濟實力不強，我國農業從總體上講在國際上不具有競爭力，但這并不排除我國少數農產品有一定的國際競爭力。根據農業部公布的這一規劃，我國將在未來5年內建成35個特色鮮明、品牌聞名、涉及11種在國際國內市場上有競爭優勢的農產品的專業種植帶。這11種農產品包括專用小麥、專用玉米、高油大豆、棉花、“雙低”油菜、“雙高”甘蔗、柑橘、蘋果、肉牛肉羊、牛奶和水產品。

從專業化、規?；霓r產品生產組織形式來看，美國采取的基本上是家庭農場的組織方式。我國在現階段則有多種方式，例如國營農場、集體農場、國家專業化種植基地、專業承包大戶以及“公司十農戶”的農業產業化組織方式等。

要抓好專業化的優勢農產品規?；N植，國家必須在基礎設施、農業科研、農業社會化服務、農村金融等各方面創造條件。在這些方面，我們需要向歐美國家學習。

二、農村發展：關鍵在于農業與農村勞動力轉移：加快結構調整，促進社會轉型

（一）勞動力轉移是農村結構變遷的決定因素

對于發展中國家、特別是對于發展中大國而言，國家現代化的關鍵在于農村的現代化。農村要實現現代化，則必須實現其經濟結構和社會結構的轉型。而要實現這種結構變革，勞動力必須不斷地從農業部門轉移到現代非農部門。這一點已為發展理論及國際經驗所證明。

伴隨著國家的工業化以及目前正在興起的信息化過程的深入發展，加上農業技術變革的不斷推進，農村經濟結構和社會結構必然發生變化：制造業、信息產業和服務業在整個國家經濟總量中所占比重會不斷增加，就業機會也相應增多；同時，農業所占份額越來越小。從而農村中的勞動力將逐漸地從農業部門向非農業部門轉移，從純農村地區向城鎮地區及其他非純農村地區轉移。正是因為這種變化的發生及其持續發展，國家經濟效率得以不斷提高，因為整個社會中在低生產率部門（農業等）就業的人越來越少，而在高生產率部門（制造業、服務業）工作的人越來越多；也正是因為這種變化，農村的發展過程得以順利進行，最終導致農村本身發生分化與轉型，農業和農村現代化目標逐步得以實現。

（二）多種形式推進我國農村社會轉型

伴隨著農村產業結構與就業結構的變化，農村社會也會逐漸轉型。西方發達國家所走過的道路基本上是大量農村勞動力進入城市，從而整個社會城市化水平得以提高，以農村為主的社會轉向以城市主導的社會。

由于我國的歷史背景以及我國本身的國情與西方發達國家在農村社會急劇轉型發生時期的情況有較大的區別，加上我國農民在推進我國農村發展的長期實踐中已經探索出了一些具有我國特色的相關經驗，所以，我國應從實際出發，不要盲目照搬發達國家的做法，努力探索出一條由我國農民自己創造的、具有鮮明中國特色且可持續發展的農村社會轉型之路。

根據筆者過去10年間在全國6個省的6個村所做的長期定點觀察，現階段我國農村社會轉型正主要地通過以下幾種方式進行：

1．村莊就地發展成為城鎮。廣東省東莞市的雁田村是一個明顯例子。1992年時該村只是一個只有1500多人的比較典型的以農業為主的普通村莊。但后來由于香港、臺灣、日本及歐美投資者紛紛投資于此，村子里出現了300多家外資企業，吸收了來自全國各地的10多萬人在此打工、生活、居住，加上國有銀行、政府辦事機構（如公安局、海關等）的進入，目前該村已經變成為一座具有相當人口規模和相當經濟實力的小城市了。只不過由于種種體制方面的制約，從名義上講，這個村目前仍然屬于村莊，屬于農村地區，但實際上，其整體轉型過程已完成了。這種類型的村子全國還有許多。

2．村莊就地改制成為集團公司或者成為集團公司的一部分。江蘇省江陰市的華西村為我們在這方面提供了一個很好的例子。名義上講，華西仍然還是一個村莊，但實際上，它更是一個大的集團公司。湖北省漢川市段夾村的變化更有意思：它被土生土長于本村的鄉鎮企業：福星科技股份有限公司整體吞并了，全體村民自然地轉化為公司員工，或工作、或退休領取養老金；村莊干部轉為公司里的“農村工作部”干部，管理原來村里的農村工作。從統計角度來看，這個村仍然是存在的，村里的村民也仍被統計為農業人口。但實際上，這個村莊的社會轉型過程也已基本完成了。

3．村莊溶于一個大都市區乃至一個大都市連綿帶之中。這方面的例子在珠江三角洲地區和長江三角洲地區比比皆是。珠三角的12個主要城市（廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、肇慶、江門、東莞中山、順德、南海、番禹）以及長三角的15個主要城市（上海、南京、蘇州、無錫、常州、揚州、鎮江、南通、泰州、杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、舟山）所轄的農村地區，在不同程度上也都已完成了其社會轉型任務了。

4．村莊里的勞動力大量地遷移到附近的城鎮。村莊里的勞動力大量地遷移到附近的城鎮，從而導致其原所在村莊逐漸衰落，直至最終消失。山西省原平市的屯瓦村就很明顯地表現出了這一趨勢。在過去的10年間，越來越多的村民通過各種關系遷移到原平市里了，而且他們的遷移還表現出這樣的特點，即先是一人進城，后來全家進城，最后他們徹底賣掉村里住、。退掉責任田而永久性地居留在城里。這樣的農戶目前已有50多戶，比10年前的20多戶增加了一倍多。

由此可見，我國農村在杜會發生急劇變化的今天，其社會轉型從形式到內涵都表現得十分豐富。我們應視其為一種歷史的進步。從我國各地區不同的實際情況出發，我們應充分利用多種形式來共同推進我國農村社會的成功轉型，而不是生搬硬套西方發達國家在這方面所走過的老路。

（三）體制改革與制度創新：促進我國農村經濟結構的進一步調出與社會的進一步轉型

當然，我國農村目前在經濟結構調整與社會轉型方面所取得的成就與進展也只是初步的。為了進一步推進這方面的工作，正確認識和處理以下六個方面的關系至關重要：

1．正確處理小規模土地的使用權家庭所有與大幅度調整農村經濟結構之間的關系。如果我們將土地主要地看成農村家庭經濟、家庭經營的主要生產要素與生產資源，那么，這兩者之間就有十分矛盾的關系。但是，如果我們將以家庭為單位的土地承包制更多地僅僅看成是在農村社會保障制度缺位情況下的一種特殊的社會保障制度安排，那么，這兩者之間就不矛盾了：農民在有了以小規模土地為基礎的社會保障后，他們必須、也會更加積極地走出這一小塊土地而尋找新的經營與致富資源，這正好構成了農村經濟結構調整的起點。在這一問題上，我們一定要認識到，小規模家庭土地經營絕對不應該是農民致富的手段，它僅僅只是農民的基本社會保險而已，最多只是謀生的基本手段之一。

2．正確處理農民流動與農村發展之間的關系。越來越多的農民流出農業部門而進入非農業部門，以及流出農村地區而進入城鎮地區或其他形式的非農村地區（如新型的工業區），是整個農村發展的基礎，是導致農村經濟結構變革與社會轉型發生的最重要因素。所以，我們應創造一切條件促使農村勞動力流動起來，使他們在流動與遷移中尋找創業機遇與致富源泉。

3．正確處理農村勞動力流動、轉移與制度、體制制約之間的關系。正因為我們認識到對農村勞動力流動與轉移的限制大都直接構成對農村發展的制約，而且限制流動的實施成本極其高昂，所以，解除此類制度與體制制約不僅已是大勢所趨，而且已經迫在眉睫。因此，我國各級各類城市（包括北京、上海等特大城市）都應盡快地對農民各種形式的流入與流出選擇無條件地全面開禁，不得再以任何借口限制農村人口在全國范圍內的自由流動與遷徙。

4．正確處理農村勞動力、人口流動與農民進城之間的關系。并不是說農村勞動力流動就必然要進城。正如以上所提到的那樣，在很多情況下，農民流動與農村轉型并不是通過農民進城實現的，我國農村發展可以通過多種模式實現其目的。實踐也表明，在北京、江蘇、江西、福建等地全面放開城鄉戶籍管制的情況下，并沒有出現農民大量涌進城市的現象。

5．正確處理農村發展與城鎮發展之間的關系。不論是國際經驗還是我國的實踐都已證明：農村發展與城鎮發展兩者必須緊密結合起來，任何脫離城鎮發展的農村發展計劃都是難以成功的。從我國目前的實際情況出發，將農村發展進一步推向深入的最有效辦法之一就是大力發展大都市區以及都市連綿帶。

6．正確處理整個國家宏觀經濟發展與農村發展之間的關系。盡管從總體上講，這兩者之間具有相輔相成的關系，但整個國家宏觀經濟的穩定、健康、持久發展對于農村勞動力向工業、服務業轉移以及向城鎮流動具有特別重要的直接影響，因為國民經濟其他部門及城鎮經濟的良好發展態勢有利于為農村勞動力創造更多的經營與就業機會。

三、農民問題：核心在于權益保護，正確處理國家與農民的關系、經濟與政治的關系

（一）農民為何窮

勿容置疑，作為一個整體，農民的生活境況目前仍然處于比較差的狀態。究其原因，大致有四：一是非常有限的農業資源（土地、草原等）不足以使其生活狀況得以大的改善，而國家又比較窮，不能像宮國那樣補貼農業與農民；二是由于國家宏觀經濟發展水平仍然較低，非農產業部門為農民提供的可供發展的空間很有限，農民在農業之外就業的機會不多；三是盡管農民從農業中取得的收入微乎其微，但他們所要承擔的社會負擔卻很重；四是由于國家的社會保障體系僅僅覆蓋了城市居民，沒有包括農民階層，因此，即使農民從農業經營中能取得一點微薄小利，也往往會因醫療、教育、養老等方面的支出而喪失殆盡，甚至因此而欠下大筆債務，終身難以還清。

如果再將以上關系弄得簡單、明了一些，我們就可得出這樣的結論：第一，農業沒有優勢，政府無力幫助；第二，農民尋找出路，制度有些限制；第三，農業本不賺錢，還得上繳稅費；第四，農民生老病死，社?；緵]有。

（二）出路在哪里

至此，農民之所以生活狀況仍然較差的原因已經基本上比較清楚了，那就是國家在對待農民這個群體上，有許多方面的做法是需要改善的：

第一，政府應積極創造條件引導農民盡可能地從農業中轉移出來。這里面的一個重要問題在于農民素質普遍較低，而這又是與政府對農村教育投資不足、對農村人力資本投資不足緊密聯系的。所以，由此引申出的第一個政策建議就是要大力加強政府特別是中央和省級政府對農村教育的投資，堅定地將在農村普及九年制義務教育當作一件直接與中華民族的復興緊密相聯系的事業來抓。而“農民辦教育”的思路是不現實的，因為農民根本沒有經濟能力來承辦教育事業。與此相關的第二個政策建議是政府要盡一切所能，加上利用市場配置人力資源的功能，把盡可能多的農村勞動力從農業、農村中轉移到非農部門以及非農村地區。目前，“民工經濟”的效應已得到了初步體現。安徽、貴州、四川等省利用農民工的力量基本上都已重建了一個相當于本省目前財政收入規模的新的“省級經濟”，就是這方面比較成功的例子。

第二，各級政府應千方百計為農民外出務工提供多方幫助。由此引出的第三條政策建議就是要在全國范圍內盡快地、徹底地從政治、經濟意義上廢除原有的戶籍制度，使之僅僅具有統計學上的意義。全國各級各類城市（包括北京、上海）應盡快全面開放，包括對農民開放。

第三，政府不再向農民收取稅費。因此，由此所引出的第四條政策建議就是各級政府不僅應停止向農民收取任何形式的“費”，而且也應停止向農民收取任何形式的“稅”（包括農業稅）。

第四，在從統籌城鄉發展的角度來總攬全局的階段，統籌城鄉社會保障制度應作為我們的一條重要政策盡快得到落實。

由此可見，農民問題的核心就在于如何看待與處理國家與農民的關系。如果國家總是與農民爭利，農民問題將很難找到合適的解決方案，農民走向全面小康社會將是非常困難的。很明顯，在農民與國家之間，國家是起支配作用的一方，因此，國家應自覺地認識到這些問題，主動地解決這些問題。

（三）不僅僅只是一個經濟問題

除了經濟利益方面的問題外，農民的政治權利在目前的體制下也很難得到保障。比如，人大代表中農民代表的比重比其他階層代表的比重要少得多，4．8億農村勞動力、8億農村人口基本上沒有自己的法定代言人。

西方有一句很流行的說法，叫做“農民第一”。它是指導農村發展的基本原則。其主要內容有兩個：一是從政府的角度來講，政府制定政策要充分反映農民的意志、維護農民的利益，這主要體現在土地政策、農產品價格政策、農村基礎設施建設政策、農村金融政策等方面；二是從農民自身來看，農民積極參與農業與農村發展的全過程，通常是由農民對國家的農村發展政策進行評議、篩選、排序、表決，而決不是僅由政府從政府或國家利益出發單方面做出決定。因此，在政府和農民之間存在許多溝通、協商的“橋梁”性組織，它們都是代表農民利益的。我國卻缺乏這樣的一些渠道。為此，應盡快建立“農民協會”（簡稱“農會”）組織，使其真正成為農民心聲與利益的代言人，與政府一道共同維護好農民的合法權益。

由此可見，目前不少人將農民問題僅僅歸結為一個收入問題是遠遠不夠的。在收人問題的背后，它所涉及的是一系列十分重大的經濟與政治問題。而問題的核心在于：農民的合法權益應得到充分的尊重與保護。

三農問題論文:三農問題基礎發展完善思考

一、農業經營：重點在于確立“雙軌并行”的制度：穩定自給性小農，發展商業性大農

（一）我國農業績效總體很好，農業問題并不嚴重

農業是一個產業，所以，它只能承擔起與其作為一個產業相應的責任與義務。

根據經濟學家的定義，農業的職能主要地表現在四種貢獻上：產品貢獻、要素貢獻、市場貢獻和外匯貢獻。

這樣看來，盡管我國農業發展曾經走過了許多彎路，但到目前為止的結果應該說是相當不錯的了：全國城鄉的食品供給常年基本有保障、豐年有余，糧食庫存充裕；即使在農業份額已下降到僅占GDP總量14．5％的今天，農業仍能為國家賺取一定量的外匯收入（2002年，我國農產品出口181．4億美元，順差57億美元）；勞動力和資金仍不斷地從農業部門釋放出來；農業發展也支撐起了我國已初具規模的化肥、農機、農藥、農膜等工業產業。所以，總體看來，我國農業發展已經取得了非常豐碩的成果。如果僅僅從一個產業的角度來看，在目前的條件下，我國的農業發展應該說是健康的，并不存在大的問題。

正因為如此，筆者認為很多人把我國目前農業中存在的問題人為地夸大了，把本來比較簡單的問題人為地弄得復雜化了。這很不利于我們對今后農業的健康發展做出實事求是的判斷，當然，也就難以找到正確的發展道路。例如，不少人在談到農業存在的問題時，會提到農業部門的剩余勞動力太多。顯而易見，這不是農業的錯。相反，這是農業進步的表現。至于如何為這些剩余勞動力找到出路，不應該視為農業的問題，而是國民經濟其他部門的問題或體制方面的問題。

當然，這并不是說我國農業完全沒有問題了。但農業的問題多是發展中的問題、進步中的問題，并且都是可以找到解決方案的問題。例如，經過艱難而漫長的談判后，我國終于加入了WTO、這意味著中國農產品市場已構成了世界農產品市場的一部分，其他國家的農產品可以在比過去更寬松的環境中進入我國市場，我國農產品也可以在比過去更有利的條件下進入其他國家的市場。這其中起關鍵作用的因素就是國際競爭力?？陀^地講，我國農業的整體競爭力在國際上是比較低的。這既表現在我國人均農業資源很少的先天性資源不足上，也表現在我國經濟發展水平低、不能為農業發展提供有效幫助的后天性劣勢上。怎么辦？出路仍然只有一條，那就是進一步追求農業發展的創新之路。在全球開放經濟環境中、在開放市場條件下，這種創新更為艱難，它必須是一種能超越國際經驗的創新。

（二）加入WTO后，我國應選擇一條新的“雙軌并行”的農業經營制度

在新的歷史條件下，農業制度創新必須做到同時有效地解決兩方面的問題：一是在吸取國際經驗的基礎上增強我國農業的國際競爭力；二是在充分照顧我國基本國情的前提下保持農業的穩定發展、保障國家糧食安全的基本實現以及保證農村社會基本穩定。

綜觀農業發展的國際經驗，農業經營無非就是走兩條道路：一條道路是指主要建立在專業化、商品化、市場化、機械化基礎上的規模型的大農（場）經濟；另一條道路是指主要建立在生物化、技術化、保護型、密集型基礎上的小農經濟。美國、加拿大、澳大利亞的農業發展類型屬于前者；歐洲不少國家和日本等的情況則屬于后一類。

我國農業發展的基本國情主要表現出兩大特征：一是土地資源相對太少，比歐洲和日本的平均水平還要少得多，屬于非常典型的小農經濟；二是農業的專業化、商品化、市場化程度很低，家庭生產的農產品主要地是供農民自我消費。這既與農戶經營規模小直接相聯系，也與我國農村地區交通運輸業不發達、市場體系建設的軟硬件條件較差有一定關系。

在充分考慮國際農業發展經驗及我國農業發展的基本國情的基礎上，在農業發展的新的歷史階段，我國應建立和創新一種將自給性的小農經濟與商業性的大農經濟緊密結合、并行發展的新的農業“雙軌并行”制度。

(三)保護、完善現行的家庭小農經濟

家庭小農經濟制度本身在中國具有許多優越性：

1．有利于農村穩定。土地是農民心目中永恒的有價資產，具有不動產性質。每家每戶都擁有一小塊土地或土地的使用權，使農民由無產者、雇工變成了有產者、自耕農，這是許多發展中國家想做而做不到的事情。秦漢以來直到新中國成立以前，2000多年間經常發生社會動蕩的重要原因之一就在于土地的地主制以及由此產生的土地的自由買賣與不斷發生的土地兼并。因此，讓農民每家每戶都擁有一小塊土地并嚴格限制其買賣行為發生，是保持中國農村社會長期穩定的基礎。

2．有利于農民的社會保障。每家每戶都擁有一小塊土地可以在相當大程度上彌補我國社會保障制度在農村嚴重缺失所帶來的種種不足，即土地具有社會保險的功能。盡管筆者仍然堅決主張在農村建立統一的社會保障制度，而不是用農地來保障農民的生老病死，但我們又必須面對現實。在廣大農村基本沒有社會保障而言的情況下，土地在這方面的功能是顯而易見。非常重要的。

3．有利于保障國家糧食安全。我國到2002年底的總人口為12．8億，其中，有7．8億人口、2．4億個農戶常年居住在農村地區。如果我們能通過土地的家庭經營制度穩定地保障占全國61％的農村人口有充分的糧食供給，那么，整個國家的糧食安全就得到了基本保障。

4．有利于抵御外來農產品對中國的入侵。在以自給自足為主的小農制度下，即使中國農產品市場對外全面開放，全球化進程更加激烈地沖擊中國農業，也很難對農村這一大塊糧食市場構成威脅，因為從總體上講，農民基本上是不會靠買糧食過日子的。

5．有利于加強城鄉之間的聯系。在保持每家每戶都擁有一小塊土地的前提下，如果我們又能成功地將大量的農業及農村剩余勞動力轉移到非農業部門及城鎮地區，那么，這一小塊土地又會變成加強城鄉聯系的一種紐帶。

(四)小農家庭經濟在中國得以健康發展的前提條件

當然，要使小農家庭經營制度的這些優越性得到充分的發揮與體現，不是沒有條件的。以下三個前提條件是必不可少的：

1．端正對農業的認識?？偟恼f來，目前我們對農業的認識是太“深刻”了，“深刻”到了沉重的地步。所以，從現在起，我們應從三個方面“看淡”農業：

（1）伴隨著傳統社會向現代社會的轉型，農業更多地只是起到一個基礎性部門的作用，而不再是國民經濟的決定部門。因此，農業在國民經濟中的重要性會越來越小，其所占GDP的比重會越來越低。

（2）對于像中國這樣的大國而言，既要吸取一些發展中國家在20世紀五、六十年代因過分強調工業化而忽視農業的教訓，但也千萬不可以在這方面矯枉太過正。我們應該清楚地明白，非農化是我國現代化的必由之路。

（3）由于我國客觀存在的非常緊張的人地關系，加上其大國特征，在相當長一段歷史時期內，家庭小農經濟應該被確定為國家農業發展戰略的主要內容。政府應鼓勵、提倡、支持目前以家庭為基礎的小農經濟建立起自給自足的經營結構，而不是簡單地提倡把小農經濟完全引導到市場經濟的大潮之中。

在這一點上，我們不能照搬其他國家的模式：美、加、澳是因為其土地面積多、人口少，它們必須用機械和土地來替代勞動力，通過機械化實現規模經營。因為實行規模經營，自產的農產品無法完全自我消費，會有大量的剩余，所以，這些農產品必須進入市場。而且，由于這些國家有條件實現規模經營，農業勞動生產率很高，所以，其農產品在國際市場上的競爭力很強。

在一些人地關系方面與我國相似的國家，它們的農業發展模式又是與美、加、澳不一樣的?？傮w說來，它們的農業發展模式大致有兩種：一種是純為保護與儲備土地資源、改善環境質量以及營造自然景觀而為之的環保型農業；另一種對于農民來說是有經濟目的的，農產品通常也進入市場，但由于政治（選票）與社會公平的需要，政府對農業實行大量補貼，以至于從經濟上講遠不如進口農產品更劃算。這種農業發展實際上已經失去了市場經濟本身的真正含義了。

由此可見，我國農業發展的現實基礎決定了我國農村的小農經濟既沒有必要走美、加、澳式的大規模的農業市場經濟之路，也沒有必要走像歐洲一些國家那樣依靠大量政府補貼的農業發展道路。不僅沒有必要，而且也根本上做不到：因為美國式道路需要其農產品有很強的國際市場競爭力，歐洲武道路需要有很強的政府財力作后盾。

因此，中國應該在相當長的一段時期內將小農經濟確立為我國農業發展的主體形式，并把自給自足而不是家庭農業經營的市場化作為其經營的主要目標。當然，這并不排除小規模的自由市場交易。我們千萬不能照搬歐美國家的農業發展模式，重要的是，即使搬來了，我們也執行不了。

2．調整一些方針政策，其中主要的是兩個方面的政策和一個體制：一是國家的糧食購銷政策；二是農業稅費政策；三是農村基層行政管理體制。

（1）對于國家糧食購銷政策而言，適應我國加入WTO后的新形勢的需要，我國目前的糧食流通體制應進一步做徹底改革。如果考慮到以上提出的有關我國農村小農經濟模式的設想，長遠來看，國家根本上就不需要在以家庭小農經濟為主的農業地區定購糧食和其他農產品。地方性的自由市場或者個體、私人經營者完全可以在市場原則下自主決定其在這方面的購銷經營行為。

（2）對于農業稅費政策而言，盡管目前的改革在一定程度上解決了農民被迫繳費的問題，但這只解決了問題的一半。不論是從國際經驗、還是從中國實際來看，對我國現存的十分脆弱的、以自給自足為主的家庭經營制小農征收任何稅和費都是沒有道理的。如上所述，在歐美國家，農業都在不同程度上得到了政府的大量直接、間接補貼。而我國這樣處于弱勢地位的農業產業在國家工業化已經進入到中期階段的現在，不僅得不到反哺，還要繼續被征收農業稅，無論如何也是說不過去的。

因此，考慮到以下三個具體原因，政府在設計進一步的農村稅費改革方案時，應將農業稅費全部取消，各級政府都不再從農民那里收取任何稅費：第一，在我國加入WTO后，由于“黃箱”政策的應用今后會逐漸地受到一定的制約（盡管目前仍有一定的運作空間），取消農業稅和農業特產稅可以做到在不違反WTO規則的前提下通過“綠箱”政策支持農業發展；第二，盡管農業稅和農業特產稅只有500億元左右，但由于我國農村的征稅手段落后，收稅的成本卻很高，如果考慮到由于征管不嚴而產生的貪污和腐敗現象，從農民那里收這點稅實際上有些得不償失；第三，被征農業稅的對象多為真正的種田人，他們往往是農村中比較貧窮的人，收入很低，確實有些承受不了。

（3）要想真正做到從根子上把農民的負擔減下來，最根本的辦法就是根據變化了的情況，大刀闊斧地對現行的農村基層行政管理體制進行徹底改革。其中行之有效的辦法之一就是要逐步地、分階段地取消鄉政府作為一級政府的行政建制。這樣做不僅可以大幅度地減少政府目前在農村里的冗員、減輕農民負擔；而且可以從總體上改善與提高我國農村經濟發展的效果，推進我國民主化進程。

從歷史上看，鄉制在我國的確立與發展經歷過三個主要的階段，表現過兩種不同的形式：在從秦朝到隋初的700多年間的鄉亭制下，盡管鄉是作為一級基層行政管理建制而存在的，鄉官一般也是由上級官方任命的，但人數一般很少。一個在秦漢時代管轄1萬多戶的鄉，通常只有3—5名鄉官（分別管理治安、賦稅、勞役、教化等事務）。在從隋開皇十年（公元595年）改鄉亭制為鄉里制到清朝的保甲制的1000多年間，鄉都不是作為一級政府組織存在的，而是一個自治組織（鄉官都是由村民選舉產生的）。鄉村里的事務都是由縣政府直接管理、協調的，鄉作為自治組織，只是起著協助縣政府工作的職能。民國時期，鄉作為一級基層政府行政管理機構，又被重新建立起來了，直到現在。

在總結歷史經驗的基礎上，我們完全可以考慮分兩步對目前的鄉制進行改革：第一步是大量精簡鄉級行政管理人員；第二步則可以取消鄉作為一級政府的建制，通過精干的縣政府派出人員協調政府在農村的管理工作。同時，要建立起堅強的村級自治組織。

3．最重要的一個條件在于：一個有效的、可持續發展的小農經濟制度的建立與完善是以大量農業勞動力轉向非農業部門、大量農村勞動力和人口轉向城鎮地區為前提的。這意味農村家庭必須主要地從農業、農村之外創造其收入來源，而不是靠其所擁有的小塊土地。以上所闡述的以自給自足為主的小農家庭經濟是解決不了農民的收入問題的。道理很簡單，在我國現有的農業資源條件下，試圖通過發展農業而使8億農民致富根本上就是不可能的。解決農民收入問題的最終出路只能是在農業之外。那么，大量的農村勞動力和農村人口的轉移與流出就成為解決農民收入問題的重要途徑了，同時，它也從根本上決定了筆者所主張的家庭小農經濟制度在我國未來發展的命運。

（五）發展、壯大我國的規模型農業經濟

這主要是基于兩方面的考慮：一方面，我國現在已經是WTO成員國了，必須著力于培植一部分有比較強的國際競爭力的優勢農產品，因此，一定的規模經營是一個必要條件；另一方面，盡管依靠小農經濟可以大致解決全國60％的人口的食品供給問題，但另外的40％的城鎮人口的食品供給則需要國家通過別的辦法來解決，例如通過進口的辦法或者通過具有一定規模的專業化種植方法來解決。

美國的規?；r產品生產主要是通過科學布局各優勢農產品的專業化種植帶而實現的。這方面的經驗目前已開始逐漸地被我國政府在相當程度上所接受。最近，農業部出臺的《優勢農產品區域布局規劃（2003—2007）》就是一個明證。這種做法是非常必要的。

我們說，由于人口與農業資源擁有量不對稱，加上國家的整體經濟實力不強，我國農業從總體上講在國際上不具有競爭力，但這并不排除我國少數農產品有一定的國際競爭力。根據農業部公布的這一規劃，我國將在未來5年內建成35個特色鮮明、品牌聞名、涉及11種在國際國內市場上有競爭優勢的農產品的專業種植帶。這11種農產品包括專用小麥、專用玉米、高油大豆、棉花、“雙低”油菜、“雙高”甘蔗、柑橘、蘋果、肉牛肉羊、牛奶和水產品。

從專業化、規?；霓r產品生產組織形式來看，美國采取的基本上是家庭農場的組織方式。我國在現階段則有多種方式，例如國營農場、集體農場、國家專業化種植基地、專業承包大戶以及“公司十農戶”的農業產業化組織方式等。

要抓好專業化的優勢農產品規?；N植，國家必須在基礎設施、農業科研、農業社會化服務、農村金融等各方面創造條件。在這些方面，我們需要向歐美國家學習。

二、農村發展：關鍵在于農業與農村勞動力轉移：加快結構調整，促進社會轉型

（一）勞動力轉移是農村結構變遷的決定因素

對于發展中國家、特別是對于發展中大國而言，國家現代化的關鍵在于農村的現代化。農村要實現現代化，則必須實現其經濟結構和社會結構的轉型。而要實現這種結構變革，勞動力必須不斷地從農業部門轉移到現代非農部門。這一點已為發展理論及國際經驗所證明。

伴隨著國家的工業化以及目前正在興起的信息化過程的深入發展，加上農業技術變革的不斷推進，農村經濟結構和社會結構必然發生變化：制造業、信息產業和服務業在整個國家經濟總量中所占比重會不斷增加，就業機會也相應增多；同時，農業所占份額越來越小。從而農村中的勞動力將逐漸地從農業部門向非農業部門轉移，從純農村地區向城鎮地區及其他非純農村地區轉移。正是因為這種變化的發生及其持續發展，國家經濟效率得以不斷提高，因為整個社會中在低生產率部門（農業等）就業的人越來越少，而在高生產率部門（制造業、服務業）工作的人越來越多；也正是因為這種變化，農村的發展過程得以順利進行，最終導致農村本身發生分化與轉型，農業和農村現代化目標逐步得以實現。

（二）多種形式推進我國農村社會轉型

伴隨著農村產業結構與就業結構的變化，農村社會也會逐漸轉型。西方發達國家所走過的道路基本上是大量農村勞動力進入城市，從而整個社會城市化水平得以提高，以農村為主的社會轉向以城市主導的社會。

由于我國的歷史背景以及我國本身的國情與西方發達國家在農村社會急劇轉型發生時期的情況有較大的區別，加上我國農民在推進我國農村發展的長期實踐中已經探索出了一些具有我國特色的相關經驗，所以，我國應從實際出發，不要盲目照搬發達國家的做法，努力探索出一條由我國農民自己創造的、具有鮮明中國特色且可持續發展的農村社會轉型之路。

根據筆者過去10年間在全國6個省的6個村所做的長期定點觀察，現階段我國農村社會轉型正主要地通過以下幾種方式進行：

1．村莊就地發展成為城鎮。廣東省東莞市的雁田村是一個明顯例子。1992年時該村只是一個只有1500多人的比較典型的以農業為主的普通村莊。但后來由于香港、臺灣、日本及歐美投資者紛紛投資于此，村子里出現了300多家外資企業，吸收了來自全國各地的10多萬人在此打工、生活、居住，加上國有銀行、政府辦事機構（如公安局、海關等）的進入，目前該村已經變成為一座具有相當人口規模和相當經濟實力的小城市了。只不過由于種種體制方面的制約，從名義上講，這個村目前仍然屬于村莊，屬于農村地區，但實際上，其整體轉型過程已完成了。這種類型的村子全國還有許多。

2．村莊就地改制成為集團公司或者成為集團公司的一部分。江蘇省江陰市的華西村為我們在這方面提供了一個很好的例子。名義上講，華西仍然還是一個村莊，但實際上，它更是一個大的集團公司。湖北省漢川市段夾村的變化更有意思：它被土生土長于本村的鄉鎮企業：福星科技股份有限公司整體吞并了，全體村民自然地轉化為公司員工，或工作、或退休領取養老金；村莊干部轉為公司里的“農村工作部”干部，管理原來村里的農村工作。從統計角度來看，這個村仍然是存在的，村里的村民也仍被統計為農業人口。但實際上，這個村莊的社會轉型過程也已基本完成了。

3．村莊溶于一個大都市區乃至一個大都市連綿帶之中。這方面的例子在珠江三角洲地區和長江三角洲地區比比皆是。珠三角的12個主要城市（廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、肇慶、江門、東莞中山、順德、南海、番禹）以及長三角的15個主要城市（上海、南京、蘇州、無錫、常州、揚州、鎮江、南通、泰州、杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、舟山）所轄的農村地區，在不同程度上也都已完成了其社會轉型任務了。

4．村莊里的勞動力大量地遷移到附近的城鎮。村莊里的勞動力大量地遷移到附近的城鎮，從而導致其原所在村莊逐漸衰落，直至最終消失。山西省原平市的屯瓦村就很明顯地表現出了這一趨勢。在過去的10年間，越來越多的村民通過各種關系遷移到原平市里了，而且他們的遷移還表現出這樣的特點，即先是一人進城，后來全家進城，最后他們徹底賣掉村里住、。退掉責任田而永久性地居留在城里。這樣的農戶目前已有50多戶，比10年前的20多戶增加了一倍多。

由此可見，我國農村在杜會發生急劇變化的今天，其社會轉型從形式到內涵都表現得十分豐富。我們應視其為一種歷史的進步。從我國各地區不同的實際情況出發，我們應充分利用多種形式來共同推進我國農村社會的成功轉型，而不是生搬硬套西方發達國家在這方面所走過的老路。

（三）體制改革與制度創新：促進我國農村經濟結構的進一步調出與社會的進一步轉型

當然，我國農村目前在經濟結構調整與社會轉型方面所取得的成就與進展也只是初步的。為了進一步推進這方面的工作，正確認識和處理以下六個方面的關系至關重要：

1．正確處理小規模土地的使用權家庭所有與大幅度調整農村經濟結構之間的關系。如果我們將土地主要地看成農村家庭經濟、家庭經營的主要生產要素與生產資源，那么，這兩者之間就有十分矛盾的關系。但是，如果我們將以家庭為單位的土地承包制更多地僅僅看成是在農村社會保障制度缺位情況下的一種特殊的社會保障制度安排，那么，這兩者之間就不矛盾了：農民在有了以小規模土地為基礎的社會保障后，他們必須、也會更加積極地走出這一小塊土地而尋找新的經營與致富資源，這正好構成了農村經濟結構調整的起點。在這一問題上，我們一定要認識到，小規模家庭土地經營絕對不應該是農民致富的手段，它僅僅只是農民的基本社會保險而已，最多只是謀生的基本手段之一。

2．正確處理農民流動與農村發展之間的關系。越來越多的農民流出農業部門而進入非農業部門，以及流出農村地區而進入城鎮地區或其他形式的非農村地區（如新型的工業區），是整個農村發展的基礎，是導致農村經濟結構變革與社會轉型發生的最重要因素。所以，我們應創造一切條件促使農村勞動力流動起來，使他們在流動與遷移中尋找創業機遇與致富源泉。

3．正確處理農村勞動力流動、轉移與制度、體制制約之間的關系。正因為我們認識到對農村勞動力流動與轉移的限制大都直接構成對農村發展的制約，而且限制流動的實施成本極其高昂，所以，解除此類制度與體制制約不僅已是大勢所趨，而且已經迫在眉睫。因此，我國各級各類城市（包括北京、上海等特大城市）都應盡快地對農民各種形式的流入與流出選擇無條件地全面開禁，不得再以任何借口限制農村人口在全國范圍內的自由流動與遷徙。

4．正確處理農村勞動力、人口流動與農民進城之間的關系。并不是說農村勞動力流動就必然要進城。正如以上所提到的那樣，在很多情況下，農民流動與農村轉型并不是通過農民進城實現的，我國農村發展可以通過多種模式實現其目的。實踐也表明，在北京、江蘇、江西、福建等地全面放開城鄉戶籍管制的情況下，并沒有出現農民大量涌進城市的現象。

5．正確處理農村發展與城鎮發展之間的關系。不論是國際經驗還是我國的實踐都已證明：農村發展與城鎮發展兩者必須緊密結合起來，任何脫離城鎮發展的農村發展計劃都是難以成功的。從我國目前的實際情況出發，將農村發展進一步推向深入的最有效辦法之一就是大力發展大都市區以及都市連綿帶。

6．正確處理整個國家宏觀經濟發展與農村發展之間的關系。盡管從總體上講，這兩者之間具有相輔相成的關系，但整個國家宏觀經濟的穩定、健康、持久發展對于農村勞動力向工業、服務業轉移以及向城鎮流動具有特別重要的直接影響，因為國民經濟其他部門及城鎮經濟的良好發展態勢有利于為農村勞動力創造更多的經營與就業機會。

三、農民問題：核心在于權益保護，正確處理國家與農民的關系、經濟與政治的關系

（一）農民為何窮

勿容置疑，作為一個整體，農民的生活境況目前仍然處于比較差的狀態。究其原因，大致有四：一是非常有限的農業資源（土地、草原等）不足以使其生活狀況得以大的改善，而國家又比較窮，不能像宮國那樣補貼農業與農民；二是由于國家宏觀經濟發展水平仍然較低，非農產業部門為農民提供的可供發展的空間很有限，農民在農業之外就業的機會不多；三是盡管農民從農業中取得的收入微乎其微，但他們所要承擔的社會負擔卻很重；四是由于國家的社會保障體系僅僅覆蓋了城市居民，沒有包括農民階層，因此，即使農民從農業經營中能取得一點微薄小利，也往往會因醫療、教育、養老等方面的支出而喪失殆盡，甚至因此而欠下大筆債務，終身難以還清。

如果再將以上關系弄得簡單、明了一些，我們就可得出這樣的結論：第一，農業沒有優勢，政府無力幫助；第二，農民尋找出路，制度有些限制；第三，農業本不賺錢，還得上繳稅費；第四，農民生老病死，社?；緵]有。

（二）出路在哪里

至此，農民之所以生活狀況仍然較差的原因已經基本上比較清楚了，那就是國家在對待農民這個群體上，有許多方面的做法是需要改善的：

第一，政府應積極創造條件引導農民盡可能地從農業中轉移出來。這里面的一個重要問題在于農民素質普遍較低，而這又是與政府對農村教育投資不足、對農村人力資本投資不足緊密聯系的。所以，由此引申出的第一個政策建議就是要大力加強政府特別是中央和省級政府對農村教育的投資，堅定地將在農村普及九年制義務教育當作一件直接與中華民族的復興緊密相聯系的事業來抓。而“農民辦教育”的思路是不現實的，因為農民根本沒有經濟能力來承辦教育事業。與此相關的第二個政策建議是政府要盡一切所能，加上利用市場配置人力資源的功能，把盡可能多的農村勞動力從農業、農村中轉移到非農部門以及非農村地區。目前，“民工經濟”的效應已得到了初步體現。安徽、貴州、四川等省利用農民工的力量基本上都已重建了一個相當于本省目前財政收入規模的新的“省級經濟”，就是這方面比較成功的例子。

第二，各級政府應千方百計為農民外出務工提供多方幫助。由此引出的第三條政策建議就是要在全國范圍內盡快地、徹底地從政治、經濟意義上廢除原有的戶籍制度，使之僅僅具有統計學上的意義。全國各級各類城市（包括北京、上海）應盡快全面開放，包括對農民開放。

第三，政府不再向農民收取稅費。因此，由此所引出的第四條政策建議就是各級政府不僅應停止向農民收取任何形式的“費”，而且也應停止向農民收取任何形式的“稅”（包括農業稅）。

第四，在從統籌城鄉發展的角度來總攬全局的階段，統籌城鄉社會保障制度應作為我們的一條重要政策盡快得到落實。

由此可見，農民問題的核心就在于如何看待與處理國家與農民的關系。如果國家總是與農民爭利，農民問題將很難找到合適的解決方案，農民走向全面小康社會將是非常困難的。很明顯，在農民與國家之間，國家是起支配作用的一方，因此，國家應自覺地認識到這些問題，主動地解決這些問題。

（三）不僅僅只是一個經濟問題

除了經濟利益方面的問題外，農民的政治權利在目前的體制下也很難得到保障。比如，人大代表中農民代表的比重比其他階層代表的比重要少得多，4．8億農村勞動力、8億農村人口基本上沒有自己的法定代言人。

西方有一句很流行的說法，叫做“農民第一”。它是指導農村發展的基本原則。其主要內容有兩個：一是從政府的角度來講，政府制定政策要充分反映農民的意志、維護農民的利益，這主要體現在土地政策、農產品價格政策、農村基礎設施建設政策、農村金融政策等方面；二是從農民自身來看，農民積極參與農業與農村發展的全過程，通常是由農民對國家的農村發展政策進行評議、篩選、排序、表決，而決不是僅由政府從政府或國家利益出發單方面做出決定。因此，在政府和農民之間存在許多溝通、協商的“橋梁”性組織，它們都是代表農民利益的。我國卻缺乏這樣的一些渠道。為此，應盡快建立“農民協會”（簡稱“農會”）組織，使其真正成為農民心聲與利益的代言人，與政府一道共同維護好農民的合法權益。

由此可見，目前不少人將農民問題僅僅歸結為一個收入問題是遠遠不夠的。在收人問題的背后，它所涉及的是一系列十分重大的經濟與政治問題。而問題的核心在于：農民的合法權益應得到充分的尊重與保護。

三農問題論文:三農問題體制管理改革思考

【摘要】：當前農業、農村、農民中存在相當突出的問題，原因主要是農村經濟結構不合理，體制、機制、政策、環境以及農業天然生產要素不適合現代農村經濟發展的要求?！叭r”問題是我國建設事業成敗的關鍵，關系到改革開放的全局，是能否實現全面建設小康社會必須要解決的問題，要解決好這個問題，就要減輕農民負擔，搞好農業結構調整和農村管理體制的戰略性改革。本文就如何破解“三農”問題和發展農村經濟，提出了一些想法。

【關鍵詞】：三農問題；農村經濟；破解舉措

一、“三農”問題的概念、地位

1、“三農”問題的概念

長期以來我國的農業、農村、農民都比較落后，制約著國家的經濟發展，農業、農村、農民問題已經成為現實社會較為突出的問題，我們把農業、農村、農民問題簡稱為“三農”問題。

中國農業歷史悠久，以精耕細作為特征的傳統農業，養育了中華民族和中國古代的燦爛文明。但近二三百年來，在帝國主義和封建主義的統治下，農業和農村長期停滯和衰落。沒有得到很好的休養生息，至20世紀40年代，中國農業不僅遠遠落后于經濟發達國家的現代農業，而且國內民不聊生，農村凋敝，絕大多數農民掙扎在死亡線上。建國前的戰亂和國民黨的統治，使原本就很羸弱的農村、農業、農民處境更為悲慘。建國后，為了發展工業，不得不采用剝奪農業的方式來進行積累，使農村經濟發展明顯落后于工業，農民生活與城市有極大差距。這種差距的存在，使我們的改革首先從農村開始。家庭聯產承包責任制的實行，一度極大地調動了農民的生產積極性，使農村經濟得到了一次飛躍性發展，很快它的弊端也顯露出來。一家一戶的小生產方式，使農業機械化的實現受到了限制。如何在不觸及農民利益的情況下解決農業現代化問題？如何改善城鄉差距？都成為當前研究的熱門話題。

2、“三農”問題的地位

在21世紀里，農業、農村、農民問題同樣將在中華民族走向偉大復興的新的歷史征程中處于極其重要的位置，發揮著不可或缺的基礎和保障作用。從這個意義上來說，中國的社會主義現代化建設成功與否取決于農業、農村、農民問題的解決與否，解決“三農”問題是中國現代化建設的重要工作任務。黨的十六大提出全面建設小康社會的奮斗目標，中央新的領導集體對“三農”問題尤其重視，提出實現全面建設小康社會，必須解決“三農”問題。只有解決好“三農”問題，才能使改革開放和社會主義現代化建設繼續深化下去，才能全面建設小康社會。

解決農村問題是中國建設事業成敗的關鍵。我國農村雖然有局部的繁榮，但在國際和國內市場經濟的雙重擠壓下，中國農村處在破產的邊緣，孕育著社會、經濟、和政治危機。

十六大后，一系列高層會議和政策舉措已勾勒出中央新領導集體施政思路的概貌。由于新領導集體面臨的問題和擔負的任務與以前相比有很大不同，他們的施政思路展示出不少“新的東西”。這其中，對“三農”問題的態度引人關注。

2003年2月8日，《人民日報》用第2版一整版的篇幅，刊登了新任中央政治局常委、國務院副總理的文章《為推進農村小康建設而奮斗》。這篇文章是在1月7日中央農村工作會議上的講話，可以看出“三農”問題在新領導集體整個施政戰略中具有前所未有的分量，更引人注目的是，一種新的思路和施政理念正在悄然中形成。這是一次不尋常的農村工作會議，這次農村工作會議中央特別重視，中共中央總書記、國務院副總理以及其他3位新任政治局常委曾慶紅、黃菊、李長春都出席了會議，顯示了新一屆中央領導對‘三農’問題的重視程度?！睍h文件對“三農”問題的提法有了新的表述，稱其為“全黨工作的重中之重”，而此之前的提法是“把農業放在國民經濟發展的首位”、“加強農業基礎地位”。會議說：“黨中央、國務院決定今后每年新增教育、衛生、文化等事業經費，主要用于農村，逐步縮小城鄉社會事業發展的差距?！敝醒胄骂I導集體這種“三農”問題的治理理念顯然是在特定的背景下形成的，“其中最重要的一個背景就是中國進入了全面建設小康社會的階段。”

二、現有的一些錯誤看法

現在在很多人的意識當中存在忽視“三農”問題的錯誤想法，有的認為目前我國農業能基本保證全國糧食需要就可以了，主要發展工業；有的認為解決“三農”問題只要一段時間抓抓就能立竿見影，不需要長抓；有的認為“三農”問題僅僅是涉及面很窄的問題，只要就農論農就可以解決。這些都是錯誤的看法，實際上“三農”問題是關系到我國改革開放是否能持續進行下去，全面建設小康社會能否實現的關鍵問題，它涉及到各個領域，是一個綜合性的問題，需要長期不懈地調整改善，真正下力氣解決的重要問題。

三、破解“三農”難題發展農村經濟的對策

1、要在思想意識上重視“三農”問題，要有正確的認識。如何正確看待“三農”問題“農業、農村、農民問題是關系改革開放和現代化建設全局的首要問題。農業興、百業興；農民富、國家富；農村穩、天下穩。深化農村經濟改革、加快農村發展，維護農村穩定，在直面WTO的新格局狀態下，“三農”這一基礎的脆弱，不僅已經對擴大內需、繁榮市場、實現經濟良性循環和健康發展形成極大制約，而且對社會的穩定和國家的長治久安帶來極大負面影響。一些專家曾指出，只有減少農民才能保護農民，只有減少農民才能富裕農民，只有減少農民才能真正實現國家現代化，才有在下個世紀中葉達到發達國家水平。據保守統計，目前全國大約仍有5000萬左右農民沒有解決溫飽問題，現實的難題和形勢的發展都要求我們必須比以往任何時候都應加深對解決“三農”問題重要性和緊迫性的認識，要看到中國“三農”問題的要害和關鍵是，在宏觀戰略上要解決好廣大農村的發展和農村勞動力轉移問題，在微觀上要解決好農業產業結構調整以及農民增收問題，這才是在我們這個農村人占絕大多數的最大的發展中國家實現現代化的重點難點所在。必須把“三農”問題這一中國社會主義初級階段最基礎性問題擺到重中之重的位置上來。

因此，在我國改革開放和現代化建設上取得顯著成效的同時，面對入世的機遇與挑戰，如何著力解決和緩和農民增收這一事關經濟發展全局的矛盾與困難，就顯得大為重要和迫切了。我們對“三農”問題要有正確的認識，一定要重視它，一定要用聯系的觀點看待它，要有長期的解決“三農”問題的意識。

2、需要減輕農民的負擔。2002年以來，黨中央和國務院繼續堅持采取擴大內需和積極的財政政策來實現經濟較快增長。黨中央、國務院很重視對減負的治理，對一些地區和部門的亂收費亂罰款和各種攤派的情況，曾多次文件嚴加制止，但收效不大，全國各地到目前為止仍普遍存在“三亂”現象。減輕農民負擔，開展清費治亂減負的綜合治理，首先，要認真貫徹落實國家計委《關于實行涉農價格和收費公示制度的通知》要求，認真做好涉農價格和收費公示工作。其次，要定期開展復查，注意和防止涉農負擔反彈，切實把減輕農民負擔的每一項工作落到實處。

3、要想發展農村經濟，必須給農民同等國民待遇。我們應給農民同等的民主政治權利和國民財富的占用權。城里的一切公共設施都是國家承包了，而農村的一切基礎設施都是農民自己集資辦起來的,產權卻屬于國有。不僅如此,農民用電、打電話比城里貴,農民孩子讀書,老師的工資農民付,城里的教師工資國家付,城里有最低保險,醫療保險,國家的財政只是市民財政。農民只有負擔，農民如何才能富起來？我們應給農民同等的自由遷徙權利。我們應給農民同等的人身和財產的安全保障權利，應給農民同樣的貸款權利。不給農民同等國民待遇,農村經濟無法提高，農民永遠也翻不了身,“三農”問題永遠也破解不開。

4、要把農村經濟搞上去，必須進一步解放農民。歷史證明:每給農民松一個綁,國民經濟就有一次大發展,農村經濟就有一輪高增長?，F在,套在農民身上的繩索還有很多，當務之急是要進一步減輕農民負擔。取消農民離開農村和進入城市的一切收費，取消農村戶口。歧視性的政策和不合理收費極大地阻礙了農民就業和農民增收。取消對農民休耕的限制政策。將來中國農民要有不生產經營的自由。開通城鄉產權交換的渠道,鼓勵“資本家”下鄉做“地主”,農民進城當工人。農民的事,讓農民自己做主。解放農民就是解放最大的生產力，減負仍不是最終的增收目標，只有在農村進行產業結構的調整，完善農村產品產銷的機制，實現的增收，是最有實際意義的，也是脫貧的關鍵。結合各地實際，大力開展綜合農業（林、牧、旅游業）和進行結構調整，大力扶持有市場需求的龍頭產業。產業結構的調整不能盲目，而是指導農民生產的積極性，要讓農產品賣個好價錢，這樣農民就能增收了。對于農業的投入要增加，主要用于品種改良和抵御自然災害的工程方面。小城鎮的建設要慎重，有條件的地方要快上，沒有條件的地方，也不能一哄而上。農民進城打工也是一種轉移，工作政府要多指導，組織好。對待民工的問題，也要貫徹《勞動法》對待。只有解除套在農民身上的土地枷鎖，土地才能進入市場經濟、實行規模經營，農業才能進入市場經濟，農產品才能真正形成合理的價格。

5、破解“三農”難題需要因地制異。根據不同地區的實際情況，因地制異，具體情況具體分析，制定不同的發展戰略。破解“三農”難題需要新措施:回報農民,尊重農民,依靠農民。

①回報農民———按照國際慣例,中國應該進入“以工補農”階段了。所以，不僅要取消農民負擔,今后要逐步增加對農村義務教育和醫療衛生保健的投入。農村稅費改革應該進一步減少稅費的征收?，F在的問題是盡量減少農民負擔。第一,是中國農民參與國際競爭的需要，許多發達國家還給補貼，我們更應該扶植他們增強競爭力，參與國際競爭。第二,中國農業GDP的比重僅占百分之十五,卻要養活百分之七十的人口,根本無力承擔稅費任務。在可能的情況下停止向農民收取一切稅費，用十年時間恢復和提高農村生產力，培育農村土地租賃市場，促進現代農業體系的形成，以應對WTO的加入。加入WTO后，外國的農產品就會沖擊我們的農產品，城市不要本國農產品的時候，不僅是農業、農村、農民的危機，也是國家的危機。為什么我們的農產品價格高？主要的原因是土地承包制限制了農業的規模經營以及由此帶來的機械化、科技水平的差異。美國農業已經農場化了，一般規模是5000畝，我國則是家庭經營，戶均不過六、七畝，最大的戶也不過二、三十畝。為什么我國農業不能規模經營？除了現行的家庭聯產承包責任制沒有把農民出租、轉讓土地使用權的自主權完全還給農民和農產品價格過低過，另一個原因就是：過高的農民負擔抑制了農村土地租賃市場的發育。其實農村改革說簡單也非常簡單，那就是一步步地減少對農民的束縛，給農民以國民待遇。當農民有充分的自由后，很多長期困擾的問題就會迎刃而解。

②尊重農民———重構縣鄉基層政府。我們常說,政府是人民的政府,一個基層政府的構建,應根據當地實際情況和老百姓的要求來構建,絕不可照葫蘆畫瓢。應當按照鄧小平“三個有利于”的標準,按人民群眾意見構建縣鄉政府和政府部門,而不是我們所說的“機構改革”。

③依靠農民———讓人民群眾管理政府。任何一個政府,沒有人民群眾的監督管理,就會膨脹、腐敗,會走向人民的反面。人民群眾怎么管理基層政府呢?第一,官員由人民選舉產生。第二,財政的錢怎么花,由當地組織和民間社團討論,人大決策,政府照著執行,執行過程接受黨組織民間組織和人民代表的監督。第三,公仆違背了民意,人民有權力罷免。第四,政府所有政務必須公開,隨時接受監督、質詢。黨的基層組織,應依靠人民加強對政府的建設領導和監督,黨永遠應站在人民的立場上。解決三農和農村經濟問題,如果沒有大思路、大前提、新戰略、新舉措,是無所作為的。

6、解決‘三農’問題，一定要跳出來，要有創新的思維。

首先要確立強烈的富民意識，在農民增收上有新突破。從實際情況看，凡是農民增收幅度比較大的地方，增收的動力源主要靠的是勞力轉移、結構調整、土地扭轉、多種經營等。近幾年迅速崛起的個私經濟，已成為推進農業勞力轉移的先鋒，成為解決農村就業的關鍵，成為農民最現實、最直接的致富“亮點”。應該在指導思想上，把這些“渠道”作為農民增收的治本之策，促進農民收入的持續穩定增長。

還要確立強烈的市場意識，在結構調整上有新突破。大力推進綠色農業、三資農業，用現代工業理念“經營農業”。把做大、做強龍頭企業作為“經營農業”的“火車頭”，逐步形成“一村一品”和“一鎮一業”特色，為農業結構調整導航。

要確立強烈的創新意識，在深化改革上下功夫。要破除“責任田是保命田”、“種田萬萬年”的舊觀念，破除把“承包期30年不變”與“土地使用權流轉”對立起來的片面認識，引導農民“以土生財”，把資源轉化為資本，大膽探索土地股份合作制改革，將土地作價入股，使農民成為股民，確保農民“失地不失業”。讓土地向具有經營資質的種養能手積聚，向具有資本實力的“三資”農業積聚。

三農問題論文:農業農村與農民三農問題探討

一、農業經營：重點在于確立“雙軌并行”的制度：穩定自給性小農，發展商業性大農

（一）我國農業績效總體很好，農業問題并不嚴重

農業是一個產業，所以，它只能承擔起與其作為一個產業相應的責任與義務。

根據經濟學家的定義，農業的職能主要地表現在四種貢獻上：產品貢獻、要素貢獻、市場貢獻和外匯貢獻。

這樣看來，盡管我國農業發展曾經走過了許多彎路，但到目前為止的結果應該說是相當不錯的了：全國城鄉的食品供給常年基本有保障、豐年有余，糧食庫存充裕；即使在農業份額已下降到僅占GDP總量14．5％的今天，農業仍能為國家賺取一定量的外匯收入（2002年，我國農產品出口181．4億美元，順差57億美元）；勞動力和資金仍不斷地從農業部門釋放出來；農業發展也支撐起了我國已初具規模的化肥、農機、農藥、農膜等工業產業。所以，總體看來，我國農業發展已經取得了非常豐碩的成果。如果僅僅從一個產業的角度來看，在目前的條件下，我國的農業發展應該說是健康的，并不存在大的問題。

正因為如此，筆者認為很多人把我國目前農業中存在的問題人為地夸大了，把本來比較簡單的問題人為地弄得復雜化了。這很不利于我們對今后農業的健康發展做出實事求是的判斷，當然，也就難以找到正確的發展道路。例如，不少人在談到農業存在的問題時，會提到農業部門的剩余勞動力太多。顯而易見，這不是農業的錯。相反，這是農業進步的表現。至于如何為這些剩余勞動力找到出路，不應該視為農業的問題，而是國民經濟其他部門的問題或體制方面的問題。

當然，這并不是說我國農業完全沒有問題了。但農業的問題多是發展中的問題、進步中的問題，并且都是可以找到解決方案的問題。例如，經過艱難而漫長的談判后，我國終于加入了WTO、這意味著中國農產品市場已構成了世界農產品市場的一部分，其他國家的農產品可以在比過去更寬松的環境中進入我國市場，我國農產品也可以在比過去更有利的條件下進入其他國家的市場。這其中起關鍵作用的因素就是國際競爭力?？陀^地講，我國農業的整體競爭力在國際上是比較低的。這既表現在我國人均農業資源很少的先天性資源不足上，也表現在我國經濟發展水平低、不能為農業發展提供有效幫助的后天性劣勢上。怎么辦？出路仍然只有一條，那就是進一步追求農業發展的創新之路。在全球開放經濟環境中、在開放市場條件下，這種創新更為艱難，它必須是一種能超越國際經驗的創新。

（二）加入WTO后，我國應選擇一條新的“雙軌并行”的農業經營制度

在新的歷史條件下，農業制度創新必須做到同時有效地解決兩方面的問題：一是在吸取國際經驗的基礎上增強我國農業的國際競爭力；二是在充分照顧我國基本國情的前提下保持農業的穩定發展、保障國家糧食安全的基本實現以及保證農村社會基本穩定。

綜觀農業發展的國際經驗，農業經營無非就是走兩條道路：一條道路是指主要建立在專業化、商品化、市場化、機械化基礎上的規模型的大農（場）經濟；另一條道路是指主要建立在生物化、技術化、保護型、密集型基礎上的小農經濟。美國、加拿大、澳大利亞的農業發展類型屬于前者；歐洲不少國家和日本等的情況則屬于后一類。

我國農業發展的基本國情主要表現出兩大特征：一是土地資源相對太少，比歐洲和日本的平均水平還要少得多，屬于非常典型的小農經濟；二是農業的專業化、商品化、市場化程度很低，家庭生產的農產品主要地是供農民自我消費。這既與農戶經營規模小直接相聯系，也與我國農村地區交通運輸業不發達、市場體系建設的軟硬件條件較差有一定關系。

在充分考慮國際農業發展經驗及我國農業發展的基本國情的基礎上，在農業發展的新的歷史階段，我國應建立和創新一種將自給性的小農經濟與商業性的大農經濟緊密結合、并行發展的新的農業“雙軌并行”制度。

(三)保護、完善現行的家庭小農經濟

家庭小農經濟制度本身在中國具有許多優越性：

1．有利于農村穩定。土地是農民心目中永恒的有價資產，具有不動產性質。每家每戶都擁有一小塊土地或土地的使用權，使農民由無產者、雇工變成了有產者、自耕農，這是許多發展中國家想做而做不到的事情。秦漢以來直到新中國成立以前，2000多年間經常發生社會動蕩的重要原因之一就在于土地的地主制以及由此產生的土地的自由買賣與不斷發生的土地兼并。因此，讓農民每家每戶都擁有一小塊土地并嚴格限制其買賣行為發生，是保持中國農村社會長期穩定的基礎。

2．有利于農民的社會保障。每家每戶都擁有一小塊土地可以在相當大程度上彌補我國社會保障制度在農村嚴重缺失所帶來的種種不足，即土地具有社會保險的功能。盡管筆者仍然堅決主張在農村建立統一的社會保障制度，而不是用農地來保障農民的生老病死，但我們又必須面對現實。在廣大農村基本沒有社會保障而言的情況下，土地在這方面的功能是顯而易見。非常重要的。

3．有利于保障國家糧食安全。我國到2002年底的總人口為12．8億，其中，有7．8億人口、2．4億個農戶常年居住在農村地區。如果我們能通過土地的家庭經營制度穩定地保障占全國61％的農村人口有充分的糧食供給，那么，整個國家的糧食安全就得到了基本保障。

4．有利于抵御外來農產品對中國的入侵。在以自給自足為主的小農制度下，即使中國農產品市場對外全面開放，全球化進程更加激烈地沖擊中國農業，也很難對農村這一大塊糧食市場構成威脅，因為從總體上講，農民基本上是不會靠買糧食過日子的。

5．有利于加強城鄉之間的聯系。在保持每家每戶都擁有一小塊土地的前提下，如果我們又能成功地將大量的農業及農村剩余勞動力轉移到非農業部門及城鎮地區，那么，這一小塊土地又會變成加強城鄉聯系的一種紐帶。

(四)小農家庭經濟在中國得以健康發展的前提條件

當然，要使小農家庭經營制度的這些優越性得到充分的發揮與體現，不是沒有條件的。以下三個前提條件是必不可少的：

1．端正對農業的認識?？偟恼f來，目前我們對農業的認識是太“深刻”了，“深刻”到了沉重的地步。所以，從現在起，我們應從三個方面“看淡”農業：

（1）伴隨著傳統社會向現代社會的轉型，農業更多地只是起到一個基礎性部門的作用，而不再是國民經濟的決定部門。因此，農業在國民經濟中的重要性會越來越小，其所占GDP的比重會越來越低。

（2）對于像中國這樣的大國而言，既要吸取一些發展中國家在20世紀五、六十年代因過分強調工業化而忽視農業的教訓，但也千萬不可以在這方面矯枉太過正。我們應該清楚地明白，非農化是我國現代化的必由之路。

（3）由于我國客觀存在的非常緊張的人地關系，加上其大國特征，在相當長一段歷史時期內，家庭小農經濟應該被確定為國家農業發展戰略的主要內容。政府應鼓勵、提倡、支持目前以家庭為基礎的小農經濟建立起自給自足的經營結構，而不是簡單地提倡把小農經濟完全引導到市場經濟的大潮之中。

在這一點上，我們不能照搬其他國家的模式：美、加、澳是因為其土地面積多、人口少，它們必須用機械和土地來替代勞動力，通過機械化實現規模經營。因為實行規模經營，自產的農產品無法完全自我消費，會有大量的剩余，所以，這些農產品必須進入市場。而且，由于這些國家有條件實現規模經營，農業勞動生產率很高，所以，其農產品在國際市場上的競爭力很強。

在一些人地關系方面與我國相似的國家，它們的農業發展模式又是與美、加、澳不一樣的?？傮w說來，它們的農業發展模式大致有兩種：一種是純為保護與儲備土地資源、改善環境質量以及營造自然景觀而為之的環保型農業；另一種對于農民來說是有經濟目的的，農產品通常也進入市場，但由于政治（選票）與社會公平的需要，政府對農業實行大量補貼，以至于從經濟上講遠不如進口農產品更劃算。這種農業發展實際上已經失去了市場經濟本身的真正含義了。

由此可見，我國農業發展的現實基礎決定了我國農村的小農經濟既沒有必要走美、加、澳式的大規模的農業市場經濟之路，也沒有必要走像歐洲一些國家那樣依靠大量政府補貼的農業發展道路。不僅沒有必要，而且也根本上做不到：因為美國式道路需要其農產品有很強的國際市場競爭力，歐洲武道路需要有很強的政府財力作后盾。

因此，中國應該在相當長的一段時期內將小農經濟確立為我國農業發展的主體形式，并把自給自足而不是家庭農業經營的市場化作為其經營的主要目標。當然，這并不排除小規模的自由市場交易。我們千萬不能照搬歐美國家的農業發展模式，重要的是，即使搬來了，我們也執行不了。

2．調整一些方針政策，其中主要的是兩個方面的政策和一個體制：一是國家的糧食購銷政策；二是農業稅費政策；三是農村基層行政管理體制。

（1）對于國家糧食購銷政策而言，適應我國加入WTO后的新形勢的需要，我國目前的糧食流通體制應進一步做徹底改革。如果考慮到以上提出的有關我國農村小農經濟模式的設想，長遠來看，國家根本上就不需要在以家庭小農經濟為主的農業地區定購糧食和其他農產品。地方性的自由市場或者個體、私人經營者完全可以在市場原則下自主決定其在這方面的購銷經營行為。

（2）對于農業稅費政策而言，盡管目前的改革在一定程度上解決了農民被迫繳費的問題，但這只解決了問題的一半。不論是從國際經驗、還是從中國實際來看，對我國現存的十分脆弱的、以自給自足為主的家庭經營制小農征收任何稅和費都是沒有道理的。如上所述，在歐美國家，農業都在不同程度上得到了政府的大量直接、間接補貼。而我國這樣處于弱勢地位的農業產業在國家工業化已經進入到中期階段的現在，不僅得不到反哺，還要繼續被征收農業稅，無論如何也是說不過去的。

因此，考慮到以下三個具體原因，政府在設計進一步的農村稅費改革方案時，應將農業稅費全部取消，各級政府都不再從農民那里收取任何稅費：第一，在我國加入WTO后，由于“黃箱”政策的應用今后會逐漸地受到一定的制約（盡管目前仍有一定的運作空間），取消農業稅和農業特產稅可以做到在不違反WTO規則的前提下通過“綠箱”政策支持農業發展；第二，盡管農業稅和農業特產稅只有500億元左右，但由于我國農村的征稅手段落后，收稅的成本卻很高，如果考慮到由于征管不嚴而產生的貪污和腐敗現象，從農民那里收這點稅實際上有些得不償失；第三，被征農業稅的對象多為真正的種田人，他們往往是農村中比較貧窮的人，收入很低，確實有些承受不了。

（3）要想真正做到從根子上把農民的負擔減下來，最根本的辦法就是根據變化了的情況，大刀闊斧地對現行的農村基層行政管理體制進行徹底改革。其中行之有效的辦法之一就是要逐步地、分階段地取消鄉政府作為一級政府的行政建制。這樣做不僅可以大幅度地減少政府目前在農村里的冗員、減輕農民負擔；而且可以從總體上改善與提高我國農村經濟發展的效果，推進我國民主化進程。

從歷史上看，鄉制在我國的確立與發展經歷過三個主要的階段，表現過兩種不同的形式：在從秦朝到隋初的700多年間的鄉亭制下，盡管鄉是作為一級基層行政管理建制而存在的，鄉官一般也是由上級官方任命的，但人數一般很少。一個在秦漢時代管轄1萬多戶的鄉，通常只有3—5名鄉官（分別管理治安、賦稅、勞役、教化等事務）。在從隋開皇十年（公元595年）改鄉亭制為鄉里制到清朝的保甲制的1000多年間，鄉都不是作為一級政府組織存在的，而是一個自治組織（鄉官都是由村民選舉產生的）。鄉村里的事務都是由縣政府直接管理、協調的，鄉作為自治組織，只是起著協助縣政府工作的職能。民國時期，鄉作為一級基層政府行政管理機構，又被重新建立起來了，直到現在。

在總結歷史經驗的基礎上，我們完全可以考慮分兩步對目前的鄉制進行改革：第一步是大量精簡鄉級行政管理人員；第二步則可以取消鄉作為一級政府的建制，通過精干的縣政府派出人員協調政府在農村的管理工作。同時，要建立起堅強的村級自治組織。

3．最重要的一個條件在于：一個有效的、可持續發展的小農經濟制度的建立與完善是以大量農業勞動力轉向非農業部門、大量農村勞動力和人口轉向城鎮地區為前提的。這意味農村家庭必須主要地從農業、農村之外創造其收入來源，而不是靠其所擁有的小塊土地。以上所闡述的以自給自足為主的小農家庭經濟是解決不了農民的收入問題的。道理很簡單，在我國現有的農業資源條件下，試圖通過發展農業而使8億農民致富根本上就是不可能的。解決農民收入問題的最終出路只能是在農業之外。那么，大量的農村勞動力和農村人口的轉移與流出就成為解決農民收入問題的重要途徑了，同時，它也從根本上決定了筆者所主張的家庭小農經濟制度在我國未來發展的命運。

（五）發展、壯大我國的規模型農業經濟

這主要是基于兩方面的考慮：一方面，我國現在已經是WTO成員國了，必須著力于培植一部分有比較強的國際競爭力的優勢農產品，因此，一定的規模經營是一個必要條件；另一方面，盡管依靠小農經濟可以大致解決全國60％的人口的食品供給問題，但另外的40％的城鎮人口的食品供給則需要國家通過別的辦法來解決，例如通過進口的辦法或者通過具有一定規模的專業化種植方法來解決。

美國的規?；r產品生產主要是通過科學布局各優勢農產品的專業化種植帶而實現的。這方面的經驗目前已開始逐漸地被我國政府在相當程度上所接受。最近，農業部出臺的《優勢農產品區域布局規劃（2003—2007）》就是一個明證。這種做法是非常必要的。

我們說，由于人口與農業資源擁有量不對稱，加上國家的整體經濟實力不強，我國農業從總體上講在國際上不具有競爭力，但這并不排除我國少數農產品有一定的國際競爭力。根據農業部公布的這一規劃，我國將在未來5年內建成35個特色鮮明、品牌聞名、涉及11種在國際國內市場上有競爭優勢的農產品的專業種植帶。這11種農產品包括專用小麥、專用玉米、高油大豆、棉花、“雙低”油菜、“雙高”甘蔗、柑橘、蘋果、肉牛肉羊、牛奶和水產品。

從專業化、規模化的農產品生產組織形式來看，美國采取的基本上是家庭農場的組織方式。我國在現階段則有多種方式，例如國營農場、集體農場、國家專業化種植基地、專業承包大戶以及“公司十農戶”的農業產業化組織方式等。

要抓好專業化的優勢農產品規?；N植，國家必須在基礎設施、農業科研、農業社會化服務、農村金融等各方面創造條件。在這些方面，我們需要向歐美國家學習。

二、農村發展：關鍵在于農業與農村勞動力轉移：加快結構調整，促進社會轉型

（一）勞動力轉移是農村結構變遷的決定因素

對于發展中國家、特別是對于發展中大國而言，國家現代化的關鍵在于農村的現代化。農村要實現現代化，則必須實現其經濟結構和社會結構的轉型。而要實現這種結構變革，勞動力必須不斷地從農業部門轉移到現代非農部門。這一點已為發展理論及國際經驗所證明。

伴隨著國家的工業化以及目前正在興起的信息化過程的深入發展，加上農業技術變革的不斷推進，農村經濟結構和社會結構必然發生變化：制造業、信息產業和服務業在整個國家經濟總量中所占比重會不斷增加，就業機會也相應增多；同時，農業所占份額越來越小。從而農村中的勞動力將逐漸地從農業部門向非農業部門轉移，從純農村地區向城鎮地區及其他非純農村地區轉移。正是因為這種變化的發生及其持續發展，國家經濟效率得以不斷提高，因為整個社會中在低生產率部門（農業等）就業的人越來越少，而在高生產率部門（制造業、服務業）工作的人越來越多；也正是因為這種變化，農村的發展過程得以順利進行，最終導致農村本身發生分化與轉型，農業和農村現代化目標逐步得以實現。

（二）多種形式推進我國農村社會轉型

伴隨著農村產業結構與就業結構的變化，農村社會也會逐漸轉型。西方發達國家所走過的道路基本上是大量農村勞動力進入城市，從而整個社會城市化水平得以提高，以農村為主的社會轉向以城市主導的社會。

由于我國的歷史背景以及我國本身的國情與西方發達國家在農村社會急劇轉型發生時期的情況有較大的區別，加上我國農民在推進我國農村發展的長期實踐中已經探索出了一些具有我國特色的相關經驗，所以，我國應從實際出發，不要盲目照搬發達國家的做法，努力探索出一條由我國農民自己創造的、具有鮮明中國特色且可持續發展的農村社會轉型之路。

根據筆者過去10年間在全國6個省的6個村所做的長期定點觀察，現階段我國農村社會轉型正主要地通過以下幾種方式進行：

1．村莊就地發展成為城鎮。廣東省東莞市的雁田村是一個明顯例子。1992年時該村只是一個只有1500多人的比較典型的以農業為主的普通村莊。但后來由于香港、臺灣、日本及歐美投資者紛紛投資于此，村子里出現了300多家外資企業，吸收了來自全國各地的10多萬人在此打工、生活、居住，加上國有銀行、政府辦事機構（如公安局、海關等）的進入，目前該村已經變成為一座具有相當人口規模和相當經濟實力的小城市了。只不過由于種種體制方面的制約，從名義上講，這個村目前仍然屬于村莊，屬于農村地區，但實際上，其整體轉型過程已完成了。這種類型的村子全國還有許多。

2．村莊就地改制成為集團公司或者成為集團公司的一部分。江蘇省江陰市的華西村為我們在這方面提供了一個很好的例子。名義上講，華西仍然還是一個村莊，但實際上，它更是一個大的集團公司。湖北省漢川市段夾村的變化更有意思：它被土生土長于本村的鄉鎮企業：福星科技股份有限公司整體吞并了，全體村民自然地轉化為公司員工，或工作、或退休領取養老金；村莊干部轉為公司里的“農村工作部”干部，管理原來村里的農村工作。從統計角度來看，這個村仍然是存在的，村里的村民也仍被統計為農業人口。但實際上，這個村莊的社會轉型過程也已基本完成了。

3．村莊溶于一個大都市區乃至一個大都市連綿帶之中。這方面的例子在珠江三角洲地區和長江三角洲地區比比皆是。珠三角的12個主要城市（廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、肇慶、江門、東莞中山、順德、南海、番禹）以及長三角的15個主要城市（上海、南京、蘇州、無錫、常州、揚州、鎮江、南通、泰州、杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興、舟山）所轄的農村地區，在不同程度上也都已完成了其社會轉型任務了。

4．村莊里的勞動力大量地遷移到附近的城鎮。村莊里的勞動力大量地遷移到附近的城鎮，從而導致其原所在村莊逐漸衰落，直至最終消失。山西省原平市的屯瓦村就很明顯地表現出了這一趨勢。在過去的10年間，越來越多的村民通過各種關系遷移到原平市里了，而且他們的遷移還表現出這樣的特點，即先是一人進城，后來全家進城，最后他們徹底賣掉村里住、。退掉責任田而永久性地居留在城里。這樣的農戶目前已有50多戶，比10年前的20多戶增加了一倍多。

由此可見，我國農村在杜會發生急劇變化的今天，其社會轉型從形式到內涵都表現得十分豐富。我們應視其為一種歷史的進步。從我國各地區不同的實際情況出發，我們應充分利用多種形式來共同推進我國農村社會的成功轉型，而不是生搬硬套西方發達國家在這方面所走過的老路。

（三）體制改革與制度創新：促進我國農村經濟結構的進一步調出與社會的進一步轉型

當然，我國農村目前在經濟結構調整與社會轉型方面所取得的成就與進展也只是初步的。為了進一步推進這方面的工作，正確認識和處理以下六個方面的關系至關重要：

1．正確處理小規模土地的使用權家庭所有與大幅度調整農村經濟結構之間的關系。如果我們將土地主要地看成農村家庭經濟、家庭經營的主要生產要素與生產資源，那么，這兩者之間就有十分矛盾的關系。但是，如果我們將以家庭為單位的土地承包制更多地僅僅看成是在農村社會保障制度缺位情況下的一種特殊的社會保障制度安排，那么，這兩者之間就不矛盾了：農民在有了以小規模土地為基礎的社會保障后，他們必須、也會更加積極地走出這一小塊土地而尋找新的經營與致富資源，這正好構成了農村經濟結構調整的起點。在這一問題上，我們一定要認識到，小規模家庭土地經營絕對不應該是農民致富的手段，它僅僅只是農民的基本社會保險而已，最多只是謀生的基本手段之一。

2．正確處理農民流動與農村發展之間的關系。越來越多的農民流出農業部門而進入非農業部門，以及流出農村地區而進入城鎮地區或其他形式的非農村地區（如新型的工業區），是整個農村發展的基礎，是導致農村經濟結構變革與社會轉型發生的最重要因素。所以，我們應創造一切條件促使農村勞動力流動起來，使他們在流動與遷移中尋找創業機遇與致富源泉。

3．正確處理農村勞動力流動、轉移與制度、體制制約之間的關系。正因為我們認識到對農村勞動力流動與轉移的限制大都直接構成對農村發展的制約，而且限制流動的實施成本極其高昂，所以，解除此類制度與體制制約不僅已是大勢所趨，而且已經迫在眉睫。因此，我國各級各類城市（包括北京、上海等特大城市）都應盡快地對農民各種形式的流入與流出選擇無條件地全面開禁，不得再以任何借口限制農村人口在全國范圍內的自由流動與遷徙。

4．正確處理農村勞動力、人口流動與農民進城之間的關系。并不是說農村勞動力流動就必然要進城。正如以上所提到的那樣，在很多情況下，農民流動與農村轉型并不是通過農民進城實現的，我國農村發展可以通過多種模式實現其目的。實踐也表明，在北京、江蘇、江西、福建等地全面放開城鄉戶籍管制的情況下，并沒有出現農民大量涌進城市的現象。

5．正確處理農村發展與城鎮發展之間的關系。不論是國際經驗還是我國的實踐都已證明：農村發展與城鎮發展兩者必須緊密結合起來，任何脫離城鎮發展的農村發展計劃都是難以成功的。從我國目前的實際情況出發，將農村發展進一步推向深入的最有效辦法之一就是大力發展大都市區以及都市連綿帶。

6．正確處理整個國家宏觀經濟發展與農村發展之間的關系。盡管從總體上講，這兩者之間具有相輔相成的關系，但整個國家宏觀經濟的穩定、健康、持久發展對于農村勞動力向工業、服務業轉移以及向城鎮流動具有特別重要的直接影響，因為國民經濟其他部門及城鎮經濟的良好發展態勢有利于為農村勞動力創造更多的經營與就業機會。

三、農民問題：核心在于權益保護，正確處理國家與農民的關系、經濟與政治的關系

（一）農民為何窮

勿容置疑，作為一個整體，農民的生活境況目前仍然處于比較差的狀態。究其原因，大致有四：一是非常有限的農業資源（土地、草原等）不足以使其生活狀況得以大的改善，而國家又比較窮，不能像宮國那樣補貼農業與農民；二是由于國家宏觀經濟發展水平仍然較低，非農產業部門為農民提供的可供發展的空間很有限，農民在農業之外就業的機會不多；三是盡管農民從農業中取得的收入微乎其微，但他們所要承擔的社會負擔卻很重；四是由于國家的社會保障體系僅僅覆蓋了城市居民，沒有包括農民階層，因此，即使農民從農業經營中能取得一點微薄小利，也往往會因醫療、教育、養老等方面的支出而喪失殆盡，甚至因此而欠下大筆債務，終身難以還清。

如果再將以上關系弄得簡單、明了一些，我們就可得出這樣的結論：第一，農業沒有優勢，政府無力幫助；第二，農民尋找出路，制度有些限制；第三，農業本不賺錢，還得上繳稅費；第四，農民生老病死，社?；緵]有。

（二）出路在哪里

至此，農民之所以生活狀況仍然較差的原因已經基本上比較清楚了，那就是國家在對待農民這個群體上，有許多方面的做法是需要改善的：

第一，政府應積極創造條件引導農民盡可能地從農業中轉移出來。這里面的一個重要問題在于農民素質普遍較低，而這又是與政府對農村教育投資不足、對農村人力資本投資不足緊密聯系的。所以，由此引申出的第一個政策建議就是要大力加強政府特別是中央和省級政府對農村教育的投資，堅定地將在農村普及九年制義務教育當作一件直接與中華民族的復興緊密相聯系的事業來抓。而“農民辦教育”的思路是不現實的，因為農民根本沒有經濟能力來承辦教育事業。與此相關的第二個政策建議是政府要盡一切所能，加上利用市場配置人力資源的功能，把盡可能多的農村勞動力從農業、農村中轉移到非農部門以及非農村地區。目前，“民工經濟”的效應已得到了初步體現。安徽、貴州、四川等省利用農民工的力量基本上都已重建了一個相當于本省目前財政收入規模的新的“省級經濟”，就是這方面比較成功的例子。

第二，各級政府應千方百計為農民外出務工提供多方幫助。由此引出的第三條政策建議就是要在全國范圍內盡快地、徹底地從政治、經濟意義上廢除原有的戶籍制度，使之僅僅具有統計學上的意義。全國各級各類城市（包括北京、上海）應盡快全面開放，包括對農民開放。

第三，政府不再向農民收取稅費。因此，由此所引出的第四條政策建議就是各級政府不僅應停止向農民收取任何形式的“費”，而且也應停止向農民收取任何形式的“稅”（包括農業稅）。

第四，在從統籌城鄉發展的角度來總攬全局的階段，統籌城鄉社會保障制度應作為我們的一條重要政策盡快得到落實。

由此可見，農民問題的核心就在于如何看待與處理國家與農民的關系。如果國家總是與農民爭利，農民問題將很難找到合適的解決方案，農民走向全面小康社會將是非常困難的。很明顯，在農民與國家之間，國家是起支配作用的一方，因此，國家應自覺地認識到這些問題，主動地解決這些問題。

（三）不僅僅只是一個經濟問題

除了經濟利益方面的問題外，農民的政治權利在目前的體制下也很難得到保障。比如，人大代表中農民代表的比重比其他階層代表的比重要少得多，4．8億農村勞動力、8億農村人口基本上沒有自己的法定代言人。

西方有一句很流行的說法，叫做“農民第一”。它是指導農村發展的基本原則。其主要內容有兩個：一是從政府的角度來講，政府制定政策要充分反映農民的意志、維護農民的利益，這主要體現在土地政策、農產品價格政策、農村基礎設施建設政策、農村金融政策等方面；二是從農民自身來看，農民積極參與農業與農村發展的全過程，通常是由農民對國家的農村發展政策進行評議、篩選、排序、表決，而決不是僅由政府從政府或國家利益出發單方面做出決定。因此，在政府和農民之間存在許多溝通、協商的“橋梁”性組織，它們都是代表農民利益的。我國卻缺乏這樣的一些渠道。為此，應盡快建立“農民協會”（簡稱“農會”）組織，使其真正成為農民心聲與利益的代言人，與政府一道共同維護好農民的合法權益。

由此可見，目前不少人將農民問題僅僅歸結為一個收入問題是遠遠不夠的。在收人問題的背后，它所涉及的是一系列十分重大的經濟與政治問題。而問題的核心在于：農民的合法權益應得到充分的尊重與保護。

三農問題論文:三農問題與解決思路研究探析

近幾年，農業、農村和農民問題已成為決策界和學術界普遍關注的熱點，上上下下都在討論“三農”問題，紛紛為其獻計獻策。到底“三農”問題出在哪里、癥結何在？有什么辦法能夠解決或緩解它？這是本文要研究的主要內容。

一、“三農”問題的核心與癥結所在

當前在農村社會經濟發展中出現了一系列需要關注和亟待解決的問題。例如，有農民收入問題、稅費負擔問題、勞動力轉移問題、土地市場制度問題、農村金融制度問題、糧食流通體制問題，還有農村市場消費、鄉村基礎設施建設、九年制義務教育、社會基本保障制度以及農民自組織等等問題。乍一看，怎么會冒出這么多問題來，使人覺得無從下手。論文百事通其實，當前農業、農村暴露出的一系列問題，并不是近期才產生的，有許多問題早在20世紀80年代就已出現了，不過那時問題還沒有累積到現在這種嚴重程度。另外，從這些問題之間的關系分析，農業、農村和農民中出現的諸多問題并不是并列關系，也不是在同一時期發生的，其中有許多問題是相互關聯，存在著衍生關系。比如，農民收入問題與稅費負擔、勞動力轉移、土地市場、金融制度就有著直接關系，同時也與糧食流通體制、農村市場消費等密切相關。因此，在陳述“三農”問題時，不能簡單地羅列問題，應該找出事關農業、農村經濟社會發展的重大問題和核心問題來，分析其形成原因，并對癥下藥。

我認為，當前“三農”問題集中反映在三個方面：一是農民收入問題，二是農村市場消費問題，三是農村勞動力轉移問題，其他問題要么是由這三個問題引發出來，要么與其緊密相聯。目前“三農”問題已經和過去的“三農”問題發生了本質的變化。假如說過去有“三農”問題，在八十年代中期以前，表現在宏觀層面上僅僅是一個農產品供給問題，或者說是食品安全問題；現在三農問題已經從食品安全問題演變成一個以收入、消費和就業為中心的經濟和社會問題。在現階段，歸結起來“三農”問題的核心是農民的生存權和發展權與城市居民的差距越來越大。20世紀90年代以來，中國經濟的繁榮主要表現在城市方面，農村經濟發展要相對落后。同城市相比，農村發展落后首先體現在投資嚴重不足，基礎設施供給明顯滯后。自1998年中央實施積極財政政策以來，雖然中央和各級地方政府向農業和農村投入了大量資金，明顯改善了農村基礎設施的落后狀況。但是，在利用財政資金改善城鄉基礎設施建設上，國家向城市投資多而對農村投資偏少。例如，1998年至2002年國家連續發行建設國債6600多億元，其中用于農業和農村的資金約為1897億元，占28.7%。2003年，國家又發行國債1400億元，用于農業、農村的資金為445億元，占31.8%。就是這2300多億元，還包括了大江大河工程治理、生態環境保護和建設投資等，而這些投資直接受益的是全社會，對拉動農村經濟發展的直接作用并不十分明顯。在國家集中大量資金投向城市基礎設施建設后，使得城市公共品的供給和現代化水平上了好幾個臺階。和國外比較，目前我國的城市特別是大中城市的現代化水平并不比發達國家差，甚至還超過一些國家。可是，由于農村投資少，鄉村道路、人畜飲水、醫療衛生、文化教育和社會保障等公益性事業發展嚴重落后，同城市的差距越拉越大。這里，如果僅以基礎設施供給狀況衡量城鄉發展水平，那么當你進入中國的大中城市就好像到了發達國家，相反當你進入中國的農村又好像到了發展中國家。這種城鄉反差既存在于東部沿海地區，也存在于中西部地區。城鄉投資差距不僅反映在基礎設施建設方面，而且還反映在民間投資方面。在20世紀90年代里，農村集體和個人投資增長也遠遠落后于城市。從1990年到2002年，城市集體和個人名義投資增長了14.6倍，而農村集體和個人投資僅增長了5.5倍，城市比農村增長速度快1.7倍。農村投資增長慢，經濟發展速度必然也慢，進而農民收入的增長也不會快。1990年到2003年，農民人均純收入增長了76.9%，年均增長4.48%，比80年代增長速度（8.4%）幾乎慢了一倍。而同期內，城市居民人均可支配收入增長由慢變快，13年里居民收入增長了159.8%，年均增長7.6%，增速是80年代（4.5%）的1.7倍。在這種情況下，城市居民的收入越來越高，與農民的收入差距越來越大。比如，1985年城市居民的可支配收入是農民的1.86倍，1990年為2.2倍，1995年上升到2.71倍，到2002年高達3.1倍。2003年，由于農民人均純收入增幅比上年下降了0.5個百分點,而城市居民人均可支配收入同比增長了9%，導致城鄉居民收入差距擴大到3.23倍。受收入增長的制約，農民的消費增長也極其緩慢，同城市居民的差距也在拉大。從1993年到2002年，城市社會消費品零售總額名義上增長了2.58倍，而縣及縣以下僅增長了1.87倍。到2003年農民人均年消費支出水平是城市居民的1/3，消費差距比80年代擴大了40%以上。由于農民消費增長緩慢，農村市場需求明顯偏冷，導致其在全社會中的市場消費份額出現了萎縮的趨勢。例如，在1990年農村市場消費在全社會中的份額是53.2%，1995年降到40%，2002年進一步降到36.7%，2003年又進一步降到35%（見下表）。當前，農村投資不足，農民消費增長緩慢，已嚴重影響了國民經濟的發展。因為，在12.92億人口中，有9.37億農民在緊縮投資和壓縮消費，勢必會給啟動內需拉動經濟增長帶來巨大的困難。可以肯定的講，在通貨緊縮的情況下，要想啟動內需首先必須將占全國2/3人口的農民的積極性調動起來，鼓勵他們投資，刺激他們消費，只有這樣中國的經濟增長才會有動力。面對城鄉發展差距，有人提出，目前中國的農村狀況比過去惡化了，農民的生活水平越來越差。這種說法有些偏激，甚至對農村缺乏起碼的了解。從實際情況看，當前農民的收入水平、生活狀況都比過去大大進步了。但是為什么三農問題又突然變尖銳了呢？關鍵是農民的生存權和發展權與城市居民的差距擴大到了某種限度，給人的感官視角造成了異常刺激，引起了社會部分群體的心理失衡，危及到社會經濟的進一步發展。

因此，我認為“三農”問題集中反映在收入、消費和勞動力轉移方面，核心體現在生存和發展上。那么是什么原因引起“三農”問題呢？我認為是由制度和結構造成的，是由我們的制度設計缺陷和結構轉換偏差引起的。

首先從制度看，改革開放以前，國家用計劃經濟、依靠行政力量造就了一個城鄉二元體制（結構），改革開放以后盡管我們對這種制度進行了改革，但是在改革進程和制度安排上偏廢了農村。主要表現在兩個方面：

第一，八十年代中期以后，我們把主要改革精力從農村轉到城市，集中在宏觀經濟體制和國有經濟體制改革方面，對農業、農村的體制改革重視不夠，造成了許多問題積重難返。

第二，農村制度的變遷受到了抑制。列舉四個方面的例子：1、土地不能市場化。城市擴張、修筑公路和開發區建設侵占了大量農村土地，這些土地都是以低價強制性從農民手中征用的，造成巨額土地收益流失。2、民間金融機構發展受到限制，基金會撤銷，民間借貸不合法，造成農村金融從資金總量和機構雙重供給不足，使農民長期陷入貸款難的境地。3、糧食流通體制市場化改革滯后，限制非國有的市場主體進入糧食收購領域。4、城鄉財稅體制改革滯后，形成財權和事權不對稱，造成越是基層政府財權越小、事權越大，這引起基層政府向企業和農民亂收費，加重農民負擔。

再從結構演變方面分析。結構轉換是一個國家經濟發展的根本，經濟發展到一定階段之后，結構轉換會刺激經濟增長，但是國家在九十年代以后的結構轉換對農業、農村和農民是不利的。為什么？一方面，工業的過度擴張，導致了非農產業在大量抽取農業、農村資源的同時，排斥大量勞動力進入，造成農民占有的資源和財富份額下降。另一方面，受結構轉換的影響，財富過度向城市集中，強化了城鄉二元結構矛盾。因此可以講，當前我國城鄉居民在生存權和發展權方面的差距擴大趨勢，既是由市場經濟變化引起的，也是由于一些宏觀政策不當和制度安排偏差造成的。

二、解決“三農”問題的主要途徑

解決或緩解“三農”問題的出路在什么地方？首先要強調一點是，目前社會上不應該用過激的言論，也不能用過激的辦法來解決“三農”問題，因為三農問題是由歷史造成的，并在歷次體制變動中不斷累計起來。面對這些問題，我們企圖想讓一屆或兩屆政府來徹底解決這些問題是完全不可能的，不能操之過急，只能重點突破，如果社會上一些人總用一些偏激的言論、并提出一些異想天開的解決辦法，對解決三農問題毫無益處。最近有人講，解決三農問題關鍵是要使政權退出農村，我認為這是一種極為幼稚的想法。因為在市場經濟情況下，農民是弱勢群體，如果我們的政權退出農村，這些弱勢的群體誰來保護，農村的公共品由誰來提供，農村貧困問題由誰來解決。從世界發達國家和發展中國家的經驗看，保護農民的生存權和發展權，幫助陷入困境的農民，并向農村提供公共品，都是政府在農村的責任。很顯然，如果讓政府退出農村，這些能產生很大外部性的公共事業會立即出現供給缺位。另外，還有人講解決“三農”問題主要在“三農之外”，我覺得這有一定的道理，但是不全面。因為他把三農的長遠問題和近期的問題混淆在一起了，我們不能把寄托于長遠的戰略手段放到現在來解決三農問題。所以最后我的結論是，解決三農問題既要在三農之外，也要在三農之內，既要在近期也要在長期。

我認為在“三農之外”解決“三農”問題，有以下幾個問題需要考慮：

首先“在三農之外”，我們的改革和政策目標是什么？我覺得核心是要實行向城鄉一體化的制度過渡，將來我國解決三農問題的目標是要把城市和農村、政治和社會納入一體化的進程。為了實現這個目標，無論是長期還是近期關鍵是要解決農村勞動力的轉移問題，圍繞這個問題進行人口戶籍政策、就業政策、社會保障制度和財稅政策（包括農村稅費制度）的改革。這里，有兩點需要強調：第一點是農村稅費，目前的農村稅費改革不是最終目標，它是一種過渡方案，最終應該實行“城鄉一體化的稅收制度”，所以盡管目前農村的稅費改革有進步，但是它的稅制結構設計還是不合理的，仍然是一種歧視性的政策，這種歧視性政策從長遠看是要消除的。

第二是土地市場開放問題?，F在土地基本上沒有市場而言，一級市場由國家控制，二級市場農民不許進入，農民在土地交易中始終處在被剝奪的地位。改革開放以后，我國為什么會發展這么快，發展成本會這么低，關鍵就在于農民有一塊地。土地是農民生存的最后一道防線，也是我國社會經濟發展的一個穩定器，大量農村剩余勞動力之所以在就業不充分的條件下，還能穩定在農村，就是因為農民還有一小塊土地。今后，如果說土地市場還不改革，還是由國家用低價強制購買土地，農民得不到應有的補償，中國的耕地就會大量、迅速地減少，我國的食品安全不但失去了可靠保障，而且農民還造反的，這會直接干擾我國社會經濟的進一步發展。

第三是“城市化”道路選擇問題。目前我們的城市化道路走了一條不符合中國的道路，為什么？一是現有的城市發展是“關起門來搞城市化”，把農民關在城外，自己在城內搞現代化，這是為城市居民“錦上添花”，而不是搞農村“人口城市化”。二是我們在城市化道路上搞“天女散花”，強調大力發展小城鎮，錯誤地認為“小城鎮，大戰略”，能解決農村剩余勞動力的大問題。這是一種不符合國情的戰略選擇，實際上這是一種“進廠不進城、離土不離鄉”傳統觀念的延續，它實質上就是不愿意讓農民進大中城市，不許他們分享大中城市積累的文明成果。從國情來看，中國若要遍地都去發展小城鎮，總有一天我國會沒有土地可耕，我國的城市化不能仿效美國模式，因為美國的土地資源要比我國豐富得多，而日本的城市化模式值得我們學習，他們的土地、水資源稀缺，人口密集，我國應該與日本一樣，走“資源節約型”的城市化道路，這樣可以節約土地、水資源和能源，并能集中使用城市公共設施。

在外部進行改革的同時，農業內部也要進行改革。在世界任何國家，最終農民群體不可能變成零，工業化后仍會有一部分農民留在農村，政府要關注這部分人口的生存和發展問題。怎么關注？近期有幾個問題需要研究解決：

第一，對農民的收入要采取直接的支持政策。我國目前對農民的支持政策不應放在是產量的支持方面，而應是對農民的收入進行支持。有人說對農民支持要間接支持，有人說要直接支持，我認為目前間接支持和直接支持都要搞，但是要有重點。有人講不能對農民進行直接補貼，因為我國財政能力有限，不可能以少數人補貼多數人。我認為這有兩個誤區需要澄清：一是以現行的體制，我們總搞間接補貼能不能堅持下去？因為我們過去對糧食采取的就是一種間接補貼，最后導致的結果就是越改補貼越多，2002年補貼700多億，連續幾年來我們對糧食的補貼超過三千億，這種間接補貼會造成低效益，引起腐敗，農民損失大，支付成本高。二是中國現在實際上需要進行直接補貼的不是多數人而是少數人。我國目前用于農、林、牧、漁四大業的勞動力是31991萬人，看上去很多，但是我們實際算一下，真正用于種植業的勞動力目前不到兩個億，這兩個億如果剝離了一些東部沿海地區，僅剩一些農業主產區，實際需要補貼的就是一億人左右。在12.92億人中，我國補貼政策的目標鎖定1億人。因此“我國是以少數人補貼多數人”是個錯誤的概念，真正要補的實際是少數人，如果進行直接補貼我們還是有能力的。

第二，糧食流通體制改革。近期的糧食流通體制改革必須堅持市場化的方向，加快改革步伐?？傮w改革思路應該是，糧食主產區的購銷要徹底放開，國家的儲備糧數量要控制在合理安全界線內，國有糧食企業要走市場化的改革之路，對糧農的保護和補貼要與國有糧食企業劃斷，堅持采取直接的補貼辦法。

第三，農村金融改革。目前，我國推行的農村金融體制改革力度不夠，范圍太小，效果也沒有農村稅費改革那么大。今后，改革的思路就是要在進一步對外開放的條件下，沿著金融市場化方向，設計農村金融體制改革方案，從金融市場主體和資金規模上都增加對“三農”的供給，用一種平等觀念對待農民，讓他們能和城里人一樣有權利獲得自身發展所需要的資金。我認為想靠現有的金融體系來解決農民貸款難問題根本沒有可能，必須通過改革發育新的金融組織。

第四，土地產權制度改革。土地制度和土地市場是聯系在一起的。下一步在土地方面應該優先實行土地市場化，要把土地作為真正的商品進行交易，讓土地變成商品，讓土地的所有權真正歸還于集體所有，不要再讓一些城市人和一些中介商來非法剝奪農民。目前有人講土地要私有化，我覺得目前提土地私有化不合適宜，不符合當前中國的國情。當前土地產權制度最重要的問題是農民應該有物權，農民用土地可以進行抵押，進行投資，要把農民現在的使用權變成一種準商品，這是一個核心問題?，F在強調對土地所有權進行徹底改革的條件還不成熟，什么時候能成熟？我覺得城市化水平達到60％以后，再來考慮土地的產權制度改革才算合適，1993年的中央11號文件強調三十年不變，這里面有深刻的理論含義和制度背景，它充分考慮了中國經濟體制改革和結構轉換所需要的時間區段?，F在不宜過早的搞土地產權制度改革，應該在立法上、在土地是商品等方面多考慮些改革辦法。當前在土地市場制度建設有以下幾個問題要盡快解決：一是對經營性用地要實行徹底的市場招標出讓制度，土地出讓價格由市場供求決定。二是對于公益性用地，雖然目前只能按照協議出讓辦法從農民征地，但是征用價格原則上應以市場價格為標準，如果在征地過程中不能按照市場價格補償農民損失的，就必須妥善安置失地農民，并為他們提供最基本的社會保障。三是通過制度安排要將土地轉讓的大部分收益歸農民所有。為了確保土地流轉的大部分收益歸農民所有，建議在農村成立土地財產委員會，委員會由農民選舉產生，其職責是代表農民對集體土地出讓行使決策權，并決定土地補償金的使用方向，監督出讓土地補償金的分配。根據需要，農村土地財產委員會可以是長期固定的農民組織，也可以是臨時性質的組織，不管是固定還是臨時組織，都必須以保護農民土地權益為宗旨，以民主決策為原則，公正公平地為農民服務。

第五，農村公共品供給。目前，政府為農村提供公共品不是一種“恩賜”行為，而是一種責任。農民跟市民一樣有發展權，有生存權，政府應該承擔起最起碼的公共品的供給，而不應該形成現在的“公共”財政只對城市人而不對農民提供公共品，或者只對農民提供少量公共品補貼的局面。公共財政要把公共品真正公平的分攤于城市和農村，現在到了應該用中央財政大幅度增加對農村公共品投入的時候了。今年中央政府調整國債使用結構，以數百億元的規模增加了對三農的資金投入，這是非常英明正確的，可以想見，這樣堅持投下去城鄉發展差距會越來越小，總有一天還會將這種差距消除掉。

最后，農民要有自己的組織。農民作為弱勢群體不但要有政府來保護，有法律來保護，而且要由自己來保護。農民居住分散和生產活動不集中，這種無組織狀態是他們在同非農產業進行交易和談判中地位低下的重要原因。必須讓農民組織聯合起來，形成一個有影響的利益團體，引導和支持他們參與社會政治活動，參與國家決策，反映他們的利益要求。當前，我國農村合作組織是由三類組成的，第一類是在改革以前建立的供銷合作社和信用合作社。這兩類合作社具有上下垂直性質，受中央政府的控制和管理，帶有較濃厚的官辦色彩。第二類是鄉（鎮）村社區合作經濟組織。這些合作組織是解體后，原的經濟職能轉移由社區合作組織承擔。此類合作組織大多依賴于鄉鎮政府和村委會，并行使基層政權一部分經濟管理職能。第三類是改革開放以后新發育起來的合作經濟組織。這是農民和其他經營者根據經濟發展需要，以市場為導向，按照合作制原則自發建立起來的，這類合作經濟組織都采取了自愿參加、共同經營、民主管理和收益返還的組織經營形式，他們在名稱上也豐富多彩，有農村股份合作社、專業合作社、專業技術協會，也有農業服務公司（中心）等。從多年的實踐考察，在三類合作經濟組織中，最受農民歡迎、最有旺盛生命力的是第三類合作經濟組織。今后，要發展和培育農村合作經濟組織，需要解決以下兩大問題：第一，目前我國還沒有合作組織的立法，各類合作社的權益得不到保障，也無法享受到政策優惠；第二，合作經濟組織總量不少，但結構性矛盾突出。一方面數以萬計的供銷社、信用社和社區合作組織，因體制落后、官氣太重，難以為“三農”有效服務；另一方面新發育的合作經濟組織又因數量少而滿足不了“三農”的需要。同時，農民急切需要的農產品購銷合作組織發展也嚴重不足。

面對上述兩大問題，首先，應加強合作社的立法建設，借鑒英國、美國、加拿大和泰國等發達國家和發展中國家在合作組織立法上的經驗，為農村合作經濟組織的發展提供一個健全的法律制度環境；其次，要大力支持民間合作經濟組織的發展，特別是要扶持由農民自發建立起來的農產品購銷合作組織，從財政、稅收以及金融等政策上給予優惠。支持農民發展自己的合作經濟組織，政府應重視其經濟要求，堅持自愿、民主、互利的原則，讓合作經濟組織自我發展，切忌拔苗助長，防止用行政手段“歸大堆”，導致合作組織發展太多、太濫，并出現行政化傾向；再次，要加快對第一、二類合作經濟組織的改造步伐，解決合作社由內部人控制和只為少數人牟利的問題，進一步明晰產權，按照合作制的原則，將其改造成真正意義上合作經濟組織，由農民自己管理經營，為“三農”服務。

三農問題論文:丘陵區三農問題策略分析

摘要:“三農”問題是中國現階段經濟持續快速發展的一大制約因素,也是經濟又好又快發展的新契機,水土保持是中國必須長期堅持的一項基本國策。對以往“三農”問題突破口的研究分析,結合中國基本國情,從中國水土流失狀況、提高農民收入、解放勞動力,加速城市化進程等角度,因地制宜提出水土保持是山地丘陵區“三農”問題的突破口。保護山區農村的生態環境,實現中國經濟可持續發展。

關鍵詞:水土保持;“三農”問題;農民創收;解放勞動力;可持續發展??

黨的十七大報告指出,解決好農業、農村、農民問題,事關全面建設小康社會大局,必須始終作為全黨工作的重中之重。針對如何選擇最經濟、最有效、并且最可行的“三農”問題突破口,專家學者在以下幾個方面提出了切實可行的觀點。論文百事通(1)農業產業化、農產品深加工、發展鄉鎮企業的農業發展經濟策略;(2)發展縣域經濟與小城鎮建設;(3)確保農民就業、發展勞務經濟的富余勞動力轉移策略;(4)增加農村投入、加大農村公共品的供給、稅費改革等惠農政策;(5)以新農村為契機解決“三農”問題。

本研究認為中國“三農”問題的根本出路是城市化(城鎮化),根據中國現有國情,這將是一個長遠的過程,并可能將自始至終伴隨著社會安定問題與生態環境的惡化問題。以往“三農”問題突破口的研究,要么考慮過遠,要么一直在圍繞著經濟,卻極少的考慮生態環境的問題。水土保持將可能成為山地丘陵區解決“三農”問題的最佳突破口,不僅能夠發展農業現代化、解放富余勞動力、促進城市化進程,并且保護了山區農村的生態環境,實現中國經濟可持續發展。

1“三農”問題

在生態脆弱的山地丘陵區,“貧窮”是“三農”問題解決的最大障礙。農民收入長期得不到提高,農業資本投入長期不足,農業技術停滯,造成了農民教育、技術和經濟的“貧窮”,農民剩有的財富只有土地,為了解決溫飽問題,提高生活水平,農民只有擴大開荒面積,增加勞動力,提高農業產量。然而,由于生產技術難以保障,土地貧瘠,人口壓力大,造成嚴重的水土流失,土地愈加貧瘠,人民只得再次擴大生產面積,形成“廣種薄收”的局面,導致“貧困-人口壓力-水土流失-生態惡化-貧困加劇”的惡性循環。

2水土保持是中國山地丘陵區“三農”問題的突破口

2.1水土保持是中國必須長期堅持的一項基本國策??

由于中國特殊的自然氣候和地理條件,水土流失十分嚴重,特別是人口的迅速增加,土地資源的過度開墾,草原的超載放牧,亂砍濫伐,森林銳減,以及開發建設過程中亂采濫挖,對地貌植被的破壞,人為加劇了水土流失。水土流失導致耕地減少,生態功能衰退;泥沙淤積江河,形成小洪水、高水位、多險情的局面,給防洪保安造成了極大的影響;水土流失已嚴重影響到人們的生產、生活和國家生態環境安全,嚴重制約了社會經濟的可持續發展,已成為中國頭號環境問題。

2.2水土保持提高農民收入

水土保持改善生態環境,從而增加人口環境容量,使群眾有了生存與發展的基礎條件,安居樂業有了基本的保障。政府非常重視水土保持工程,將水土保持項目建設成為“富民工程、生態工程、德政工程”。2006年8月,水利部對對2003-2005年農業綜合開發水土保持項目進行了竣工驗收。項目涉及山西、江西、湖南、重慶、四川、陜西、寧夏7省(自治區、直轄市)45個項目區、57個縣。3年來,累計投入6億多元,治理水土流失4783平方公里,治理區年均土壤侵蝕總量減少1227.99萬噸,年糧食總產增長41747.4萬公斤,累計減少貧困人口359877人。小流域水土保持綜合治理是逐步實現“兩改一變”(改廣種薄收為少種高產多收,改單一農業經營為農林牧副業全面發展,變生態系統惡性循環為良性循環)的一項有效途徑。有機結合生物、工程、農耕三大措施,山、水、田、林、路統籌規劃,合理布局,因地制宜,綜合治理,調整結構,提高效益,實現農田增產增收,經濟持續發展。2002-2006年實施的黃河水保生態工程烏蘭察布市項目,共完成水土流失治理面積7018.8hm??2。項目區累計治理程度達到54.09%,林草覆蓋率達到39.58%,減沙效率為47.1%,保水效率為21.6%,水資源利用率40%,農民年人均純收入達到2527元。

2.3水土保持解放勞動力,加速城市化進程??

中國城市化是解決“三農”問題的根本出路,城市化的過程,農民變市民的過程,就是農村變城市的過程,亦即農業現代化過程。象中國這樣一個擁有8億農民的發展中大國,將農民從土地上解放出來是一個長期緩慢的過程。從20世紀70年代開始,安定人民與酷劣的自然環境作斗爭,戰嚴寒,修梯田,積累了豐富的梯田建設經驗。截至2006年底,全區累計建成高標準梯田10.26萬hm2,農村人均0.26hm2,基本農田達到12萬hm2,累計總投資約6.3億元(國家投資1.2億元,群眾投勞折資和自籌資金5.1億元),投工1.23億個,移動土石方6億m3,使昔日跑水、跑土、跑肥的“三跑田”變成了保水、保土、保肥的“三保田”,基本上實現了大旱不減產,小旱保豐收。梯田建設促進了馬鈴薯、畜草、勞務三大產業的發展,農民年人均從馬鈴薯種植中直接收入1200元,解放勞動力7.8萬人,年人均實現勞務收入780元。

退耕還林工程是林業重點生態工程中涉及面最廣、投資額度最大、政策性最強的一項生態建設工程,主要是解決重點地區的水土流失問題,在保證糧食生產的前提下,力爭25°以上坡耕地和嚴重沙化耕地全部退耕還林。對寧夏南部山區退耕還林還草農戶家庭調查顯示,2002年從事種植業的勞動力比剛實施退耕還林還草政策的2000年減少了13.7%,從事種植業的勞動力的比重也從原來的80%下降到69%,農業中減少的勞動力主要流向建筑業,貿易、餐飲業,交通運輸業等非農行業。1998年以及2003年數據對比,與退耕前相比,全縣總人口增加了0.76%,農業人口減少了0.16%,農林牧漁業從業人員中的農業勞動力下降了20.67%,這說明退耕還林對人口資源的分布產生了明顯影響。

三農問題論文:工業化與三農問題探討

編者按：本文主要從探源之一：產生背景產業革命和工業化的發端；探源之二：“先天劣勢”農業生產技術、產品和組織；探源之三：“后天不足”中國工業化戰略中的“重工輕農”傾向及其農業負效應；結語，對工業化與三農問題探討進行講述。其中，主要包括：作為近、現代科學技術的發明和發現產物的現代新興制造業(與傳統農業相比)有著較高的生產率水平，它的產生使人類生產活動實現了從手工勞動向機械化生產的巨大轉變，使人類得以用較小的勞動消耗獲得較多的勞動成果，從而在社會財富的創造方面發揮重要作用，進而成為一國國民生產總值(或國內生產總值)，以及國民收入增長的主要貢獻者、在工業化過程中，農業與工業將互相促進、相互影響。但現代工業對傳統農業將產生更為重大而深刻的影響、隨著工業化的推進，現代制造業以其較高的生產率水平，不僅成為國民生產總值和國民收入絕對量增長的主要貢獻者，而且在其相對份額增長方面占有明顯優勢；另一方面，現代制造業以其較高的產出率和收入水平，以及較高資本積累率或投資率創造出廣泛的勞動力需求和就業機會，從而吸引勞動力從傳統農業向現代制造業部門的大量轉移、農產品的特性、是傳統農業中農民組織的渙散性、從收入分配政策看，我國自推進工業化以來，一直采取向城市居民傾斜的收入分配政策，具體材料請詳見：

近年來，“三農問題”引起我國社會各界廣泛關注，這在一定程度上表明，國人對“三農問題”重要性的認識達到前所未有的高度。然而，“三農問題”產生的根源何在？為什么戰后許多發展中國家普遍為“三農問題”所困撓？在一些發展中國家的工業化過程中，農業為什么“天生”表現為弱質產業、農民“天生”成為弱勢群體、農村經濟往往是國民經濟最薄弱的環節？為什么多年來我國主張國民經濟平衡發展、強調農業的基礎作用，而實際上農民、農業和農村經濟和生活始終沒有得到根本改善？對這些問題的回答有賴于對“三農問題”產生的社會經濟歷史背景、工業化進程中農業與工業的相互關系及其變動趨勢，以及各國在工業化進程中的戰略選擇等問題進行比較、分析和探討。

一、探源之一：產生背景產業革命和工業化的發端

農業作為弱勢產業、農民作為弱勢群體以及農村經濟作為國民經濟的薄弱環節，有其特定的經濟歷史背景。自從產業革命導致現代制造業和現代城市的興起，就整體而言，農業這一曾經作為農業社會經濟的主導產業就開始逐步被新興現代制造業所替代，與此同時，農民和農村經濟發展也隨之處于相對劣勢地位。因此，除非一國政府在工業化進程中有意識地對這一弱勢產業和群體加以保護，否則，農業停滯、農村落后，以及農民生活的相對貧困似乎就成為產業革命，以及由此引起的工業化和城市化的必然后果。這是因為，第一，作為近、現代科學技術的發明和發現產物的現代新興制造業(與傳統農業相比)有著較高的生產率水平，它的產生使人類生產活動實現了從手工勞動向機械化生產的巨大轉變，使人類得以用較小的勞動消耗獲得較多的勞動成果，從而在社會財富的創造方面發揮重要作用，進而成為一國國民生產總值(或國內生產總值)，以及國民收入增長的主要貢獻者。

第二，在工業化過程中，農業與工業將互相促進、相互影響。但現代工業對傳統農業將產生更為重大而深刻的影響。表現在，在工業化初期，傳統農業為現代制造業的興起作出了包括糧食、原料、勞動力和資金，以及市場等方面在內的貢獻；而迅速發展起來的現代制造業，將以其技術和制度方面的明顯優勢，轉而對傳統農業的現代化進程，產生更為強大的推動作用和影響。

第三，隨著工業化的推進，現代制造業以其較高的生產率水平，不僅成為國民生產總值和國民收入絕對量增長的主要貢獻者，而且在其相對份額增長方面占有明顯優勢；另一方面，現代制造業以其較高的產出率和收入水平，以及較高資本積累率或投資率創造出廣泛的勞動力需求和就業機會，從而吸引勞動力從傳統農業向現代制造業部門的大量轉移。

最后，隨著工業化的進一步推進，農業的相對地位(即在國民收入和就業中的相對份額)將呈下降趨勢。與此相對照，工業部門則成長為支撐國民經濟增長的主導部門。隨著農業相對地位的下降，在人們心目中，其絕對地位似乎也在下降，由此產生了工業化過程中的“唯工業化傾向”，它使戰后發展中國家普遍存在的“二元經濟結構”呈現不斷強化和加劇之勢。

二、探源之二：“先天劣勢”農業生產技術、產品和組織

與現代制造業相比傳統農業在生產技術、產品以及農民組織等方面處于“先天”劣勢。這方面的較早研究可見之于中國留美學者張培剛的早期著作《農業與工業化》。張培剛：《農業與工業化》，華中工學院出版社，年版，第⒉⒋章。該書在論及工業化過程中農業與工業之間的相互關系，以及農業所做出的重要“貢獻”時，深刻揭示了農業和農民的不利處境。張培剛在論述農業的“產品貢獻”時指出，由于工農業產品供求關系變動引起的工農業產品的相對價格變動，往往對農業和農民不利，即當工業品價格由于需求不足而下降時，作為工業品生產原料的農產品價格也將隨之下跌，而其下降幅度卻往往超過工業品價格；另一方面，當農產品價格由于欠收或供給不足而上漲時，以農產品為原料的工業品價格也將隨之上漲，且漲幅往往超過農產品價格。由此不難看出，在工農業產品的相對價格(即貿易條件)變動中，農業和農民往往處于不利地位。

另外，在闡述農業的“市場貢獻”時，張培剛認為，農業和農民在向工業化作出市場貢獻時，自身作出了巨大犧牲：即當農業和農民作為工業品的購買者，往往面對“賣方壟斷”市場”，由于價格由賣方決定，因而被迫支付較高價格；而當農民作為農產品的出售者，又面臨“買方壟斷”市場，由于價格往往由買方決定，因此不得不被迫接受較低價格。顯然，在工農業產品交換中，農業和農民無論作為買者還是賣者，總是處于不利地位。

此外，農業和農民的相對劣勢地位，可以經由以下兩方面進一步加以說明。

其一是農產品的特性。由于農產品是有機的生物產品，這種特定的自然屬性使其容易腐爛、變質，不易儲存和運輸，因此，生產者往往希望能夠盡快出售產品，以減少運輸和儲存過程中的浪費，這樣，在

出售農產品時，不得不被迫接受低價。

其二是傳統農業中農民組織的渙散性。這種組織上的渙散性使眾多個體農戶，在直接面對市場時(無論作為買者還是作為賣者)，客觀上都將使另一方具有某種壟斷優勢。因為，無組織的個體小農戶不僅難以形成利益共同體，相反，容易形成彼此競爭、相互對立、互相削弱的內部沖突之勢。這樣，在面對數量較少的賣方和買方時，農業和農民的失利就成為必然。

由上述因素導致的不利結果，并非不可克服。其出路在于，加快農業現代化中的技術進步以及組織和制度方面的建設。如果將現代制造業提供的先進技術(包括儲存、運輸和保鮮技術)運用于農業，由農產品的生物特性引起的諸多問題就會在很大程度上得到克服。另一方面(即更為重要的方面)，是使農業和農民有效地組織起來，形成保護自身利益的組織。這樣，市場結構將會隨之改變，農民為維護自身利益在市場上的討價還價能力及劣勢地位就會根本改善。當然，所有這些條件的最終改善將取決于人的認識和努力。

除了農產品的特性和農民的組織性兩方面因素外，農業和農民的不利處境，還可以經由農產品的供求彈性以及來說明。首先看農產品的供給彈性?？梢哉f，迄今為止，農業生產對自然條件仍然有著極大的依賴性，加上農產品生產周期較長，從而導致農產品的供給呈現較低彈性。這樣，當農產品需求增加以及由此引起價格上升時，農業生產卻不能相應地快速增長，從而使農業難以通過增加供給以獲得價格上漲帶來的收入增長的好處。另一方面從農產品的需求彈性看，由于凱恩斯“基本心理法則”(“邊際消費傾向遞減律”)和“恩格爾定律”(“食品消費支出在人們總消費支出中的比重將隨著收入水平的提高愈來愈小”)的雙重作用，加上現代合成材料技術的進步，農產品的需求也呈較低彈性。這就意味著，隨著經濟進步和人們收入水平的提高，農業的增長和發展從需求方面獲得“拉動力”的空間也相對較小。或許人們會說，這種分析排斥了技術進步因素的作用。的確，如果加進技術進步的影響，農業生產或農產品的有限的供給彈性將獲得相當程度的改善，而且，隨著人們收入水平的提高以及消費結構的改變，農產品的需求彈性也將有所提高。但就整體而言，農產品作為初級產品，與制造品相比，其供給和需求彈性均較低是不爭的事實。另外，與制造業產品相比，在農產品價值構成中扣除各項成本之外，新增價值(“附加值”)部分比重較小，加上其有限的后序“加工”過程又往往被制造業“包攬”和“壟斷”，因此，農業雖然為其他產業的產生和發展提供了巨大潛力和空間，自身卻囿于比較利益劣勢的局面而難以迅速發展。

最后，還由于農業的技術進步相對緩慢，農業生產結構調整的彈性相對較低，以及農業部門的資本積累率以及農業生產規模的擴張率也較低，因此，隨著工業化的推進和現代制造業等非農產業的興起，如果一國政府對農業缺少明智的扶持和保護措施，聽任經濟生活中的比較優勢法則和優勝劣規律的作用，那么，農業停滯、農村落后和農民貧困將不可避免。

三、探源之三：“后天不足”中國工業化戰略中的“重工輕農”傾向及其農業負效應

前面，本文從社會經濟歷史背景，以及工業化過程中農業與工業相互關系的角度，對“三農問題”的起源作了一般意義的探討，然而，人們不禁要問，為什么發達國家的工業化表現為農業與工業的雙雙進步與現代化？為什么有的(盡管是少數的)發展中國家在戰后推進工業化的過程中成功地避免了“三農問題”的困擾？……顯然，問題的答案還需從各國的工業化的指導思想和戰略選擇中去尋找。

眾所周知，由于對工業化內涵的片面甚至錯誤的理解，我國同大多數發展中國家一樣，在戰后工業化起步以及以后相當長的時期里，始終推行以犧牲農業換取制造業發展的工業化戰略。這種戰略從其推行的開始，就對發展中國家戰后普遍存在的“二元經濟結構”起著強化和加固作用。從另一種意義而言，這種以犧牲農業和農民利益為代價的工業化戰略的實施，又必須以強化“二元經濟結構”作為前提和手段，由此形成了戰后大多數發展中國家所共有的“工業化”“城鄉分割”與“工農對立”“二元結構強化”的“累積性因果惡性循環”。因此可以說，不恰當的工業化戰略，是我國“三農問題”得以產生、并形成并呈“積重難返”之勢的重要的和直接的原因。因此，對我國工業化過程中制定和實施的重大戰略決策加以反思，為走出“三農困境”尋找出路，就顯得十分必要。

建國以來，我國“城鄉分割”、“工農對立”、“二元結構強化”的傾向集中表現在國民收入分配和再分配政策各個方面，包括收入政策、價格政策、稅收政策、投資政策，以及基礎設施建設和公共產品提供政策、社會保障和福利政策等。

()從收入分配政策看，我國自推進工業化以來，一直采取向城市居民傾斜的收入分配政策。改革開放后，隨著農業生產增長和農民收入的增加，這種情況一度有所改善，然而，自年代中期以來，城鄉居民收入差距又明顯拉大。統計資料表明，到目前為止，占我國總人以上的農村居民，其收入在國民收中所占份額還不到，而總人口中不到的城市人口，其收入在國民收入中的份額超過劉書明等“關于減輕農民負擔的問題的幾個重大判斷”《財政研究》，年第期。，而且據測算，城鄉居民收入差距從改革前的倍左右，增加到目前的倍左右。

()從價格政策看，為配合優先發展工業尤其是重工業的戰略，我國長期實施“工農業產品剪刀差”政策，即通過人為壓低農產品價格，以使工農業產品交換條件有利于工業部門的積累和擴張。改革開放后，盡管多次調整農產品價格，但由于工業品價格提高更快，因此，工農業產品價格之間的“剪刀差”非但沒有縮小，反而進一步擴大。有資料顯示，年間的年里，以“剪刀差”方式流出的農業收入達到億元。年均流出億元，是改革前(年均億元)的倍。“剪刀差”這種“暗稅”給農民增加的負擔已超過農業稅(“明稅”)負擔(同前注)。。

()從稅收政策看，我國城鄉居民稅賦也呈現明顯的“城鄉倒掛”現象。依據我國目前稅法和現行稅制，城鄉居民稅賦負擔嚴重失衡。從所得稅方面看，城市居民所得稅起征點為月收入元及以上者，而我國絕大多數農村地區農民年純收入不到元，卻必須履行納稅義務。從增值稅角度看，城鎮個體工商戶增值稅起征點為年銷售收入元者，然而，盡管一般農戶遠遠達不到該收入水平，卻戶戶必須交納農業稅。另外，現行稅制對城鎮個體工商戶實行五級超額累進所得稅率，年應稅收入不到元者，稅率為。而在農業方面，對主要農作物征收的每畝實際稅收負擔率(稅金純收益)則分別為：稻谷；小麥；玉米；大米，均明顯高于城鎮個體工商戶所得稅率劉書明等“關于減輕農民負擔問題的幾個重大判斷”《財政研究》，年第期。。另外，城鄉稅收征收方式及其(依據)也存在明顯的于農于不利和對農不公現象。從理論上說，稅收是基于經濟收入的一種派生性收入。而我國農業稅普遍采取“稅跟地走”(“地跟人走”)的均攤式征收方法，以至于許多農戶在幾乎沒有納稅基礎和能力的情況下也被迫成為納稅對象。

值得提及的是，若不是剛剛在全國農村推行的旨在為農減負的“費改稅”政策將多年來使農民不堪負重的稅外“費”賦減了下來，使農民負擔有所減輕，城鄉居民的稅賦差別就更為顯著。

()從政府投資政策(包括基礎設施和公共產品提供政策)方面看，其“城市偏向性”同樣十分明顯。

一方面，在政府投入方面，我國一直采取向城市和工業建設傾斜的投資政策，改革開放后，雖然財政支農支出總量有所增加，但相對量卻呈下降趨勢。例如，年，財政支農支出占國家財政總支出的比重一直呈下降趨勢，即分別為：、、、、、和；年回升到，年又下降為陶勇：“農村公共產品供給與農民負擔問題探索”《財貿經濟》，年第期。。另外，在政府對農業投入增加的同時，農業稅和鄉鎮企業稅則逐年增加，結果兩兩相抵(不考慮“剪刀差”形式的間接流出)，農業和農村的資源凈流出遠遠超過凈流入。另外，在政府固定資產投入中，城鄉差別也十分明顯。例如，在年的政府固定資產投入中，對國有企業的投資占，人均達，元，而對農村集體經濟投入的人均水平僅為元(同前注)。。最后，從我國農業產值比重與政府支農投入比重兩個指標看，也不難發現兩者間的失衡。目前，我國農業產值占的，政府財政支農支出僅占總財政支出的(同前注)。。

另一方面，在基礎設施和公共物品提供方面，“城鄉二元結構”也相當明顯。公共物品應由政府(全部或部分)提供，這是不言而喻的。然而我國長期以來，在城鄉基礎設施建設和公共物品提供方面采取明顯的城鄉差別待遇政策。

農村的公共物品也可分為“純公共物品”和“準公共物品”。前者包括農業基礎科學研究、農業科技成果推廣、大規模土壤改良和農田水利基本建設，大江大河治理，防治病蟲害、環境保護與公共衛生設施，通訊和文化設施建設，以及年義務教育普及等。后者包括區域性小型基礎設施建設(如：電力、能源、水利、交通、通訊等設施建設)；高中及職業技術教育、農村醫療以及文化設施等。

“純公共物品”理應由中央財政提供，而“準公共物品”則由中央和地方兩級政府財政共同提供。另外，農戶從事的農業生產活動，盡管在性質上被界定為“私人產品”，但由于其產品(尤其是大宗農作物產品)及其產量關系到國家糧食安全問題，因此具有明顯的“外溢性”，政府也完全可以而且應該借助于價格、稅收、以及投資政策等直接和間接手段，幫助其降低成本，提高生產并增加收入。然而遺憾的是，我國基礎設施和公共產品提供長期向城市尤其是向大城市和特大城市傾斜，而農村基礎設施建設和公共產品提供嚴重不足，從而造成基礎設施建設和公共產品提供體制上的“二元結構”即城市基礎設施建設主要靠政府財政預算解決，而農村基礎設施建設所需資金則主要由農民出資負擔。其后果是：農業科研和技術推廣投入不足。農業生產的科技含量始終難以提高；水利設施長年失修、建設滯后，大江大河治理不利，導致水患頻繁、干旱不斷，農業“靠天吃飯”的局面仍未改變；農村能源交通條件改善緩慢，公共衛生設施和標準遠遠落后于城市，農村九年義務教育普及面臨嚴重資金短缺，從而使占人口近的農村人口生活水平和勞動力素質不能迅速提高。

()從社會保障和福利政策看，我國社保體制“城鄉差別待遇”更為明顯。城鎮居民享有政府提供的“最低生活保障”的保護；城鎮國有企業下崗職工享有“三條社會保障線”即“國有企業下崗職工基本生活保障制度”、“失業保險制度”和“城市居民最低生活保障制度”。以及政府舉辦的“再就業工程”等措施的關懷和保護；此外，城市居民還不同程度地享受醫療保險、養老保險等社保制度提供的好處。而在農村，除了土地作為農民賴以生存的唯一保障外，農民的生老病死別無其他保障。農民生活的目的和全部意義變得如此簡單，那就是為生存著而“活”著。

四、結語

毫無疑問，我國“三農問題”的起因是多方面的，除普遍存在的某些客觀原因外，有實際政策操作和處理不當的問題、有政策制定和決策中的失誤問題、更有指導思想方面的偏差問題。本來，作為初衷，本文試圖通過一般理論與我國具體實際相結合的方式，探討我國“三農問題”產生和形成的深層原因。然而，結果表明，其結論似乎又十分簡單，那就是我國工業化和現代化之成敗將最終取決于“三農問題”能否真正解決。

三農問題論文:三農問題對策思考

黨的十六大和十六屆三中全會對農業、農村和農民問題高度重視，提出我國小康社會建設的重點和難點都在農村。“三農”問題是影響我國經濟社會平衡發展的重大問題，關系到我國全面小康社會建設的目標能否順利實現，關系到農村社會穩定和我黨如何代表廣大人民群眾根本利益?！叭r”問題由來已久，涉及十分復雜的體制、政策和經濟問題。過去研究“三農”，沒有跳出“農”字，因而不可能從根本上解決問題。十六大提出統籌城鄉經濟社會發展，指出了問題的實質，抓住了解決問題的關鍵。

一、當前“三農”主要問題

1978年，我國農村率先開始以家庭聯產承包責任制為主的農村經濟體制改革，激發了廣大農民的生產積極性，使農村經濟得到較快發展，農民收入持續增加。這種勢頭保持了十多年，到90年代后期，農村改革的政策優勢逐漸減弱，卻不斷暴露出一系列問題。進入新世紀，這些問題成為制約我國經濟社會發展的突出問題。涉及“三農”的問題很多，其中最突出和帶有普遍性的問題有以下四個方面：

（一）農民增收困難

從*7—*0年，全國農民收入的增長速度連續四年下降。*6年全國農民收入的增長速度是9.1％，*7年下降到4.8％，*8年下降到4.3％，*9年下降到3.8％，*0年再降至2.1％。黨中央國務院對此高度重視，采取多種政策措施，*1年農民收入增長恢復到4.2％，*2年增幅達到4.4％，仍低于*7年的增長速度。此期間，城鄉居民收入差距進一步加大，*0年城鄉人均收入比為2.2∶1，*5年為2.71∶1，*0年為2.79∶1。*2年農民人均收入2476元，城市居民人均收入7703元，城鄉比約為3：1。這里要特別指出，農民人均收入的大約40％是實物折算來的，不是貨幣收入。除此以外，在貨幣收入中農民要留出20%~30％用于購買生產資料，以維持簡單再生產。如此計算，城鄉人均收入比要大于5：1。農民增收難問題，會帶來一系列負面影響，例如農民購買力下降，農民用于生產的投入減少，農村消費市場難以啟動，農村社會矛盾增多等等。

（二）農業效益低下

*5年以后，農產品市場趨于飽和，價格持續走低，農產品賣難問題突出。*9年與*6年相比，農產品收購價格總指數和糧食類收購價格總指數分別下降了23.1％和24％。有專家計算，*7—*9年，糧食價格下降使農民人均減收40元，使農民純收入增長減少15％。*7—*1年期間，每個農民現金收入僅增加18.3元，其中工資性收入提高257.4元，出售農產品收入下降455.8元。近幾年農產品價格仍在低位徘徊，影響了農民種糧積極性，這種局面不扭轉，會給國家糧食安全造成威脅。*3年主要農產品價格出現上升趨勢，是一個非常值得注意的信號。

（三）農業基礎薄弱

農業不同于其他產業，受自然因素影響大，農業基礎設施對農業發展具有十分重要的保障作用。長期以來，國家和各級政府對農業基礎設施建設重視不夠，投入很少。例如從*8—*1年中央共安排國債資金5100億元，主要用于公共基礎設施建設，其中用于農業（不含水利、林業）基礎設施建設的僅為56億元，占國債投資的1.1％。專家指出，1950—1978年期間，通過價格差、農業稅等形式，全國平均每年從農業部門流出資金155億元，1979—*4年，平均每年流出811億元。農業（特別是種植業）成本收益率呈下降趨勢，例如*7年種植業每畝成本純收益率為34％，*0年下降為19.5％。*7年全國農民人均來自農業的純收入是1267.69元，*1年則僅為1165.17元。

（四）農民負擔沉重

多年來，黨中央國務院對減輕農民負擔高度重視、三令五申，但是成效并不顯著。從根本上講，體制問題和政策問題是農民負擔沉重的根源，縣鄉吃皇糧的人員規模和工資水平如果不能減少，農民負擔就會居高不下。在農業效益不高和農民收入很低的情況下，國家每年從農民身上收取約400億元的稅收，農民還要繳納占純收入5％的“三提五統”，這兩項合法稅費約1000億元。資料顯示，*0年農村人口人均稅費比率為5％，城市人口人均稅率為0.58％。除此之外，農村子女就學和醫療是農民最大的兩筆支出款項，據有人對我國中部某省農村的調查，農戶供養一個小學生一年需要1000元，初中學生一年需要1400元，高中學生一年需要3000元，因子女就學致貧的農戶不在少數。

二、“三農”問題產生的原因

從根本上說，“三農”問題產生的根源是城鄉分治、一國兩策、重城輕鄉。城鄉分治的二元化社會結構，是我國長期計劃經濟體制下形成的，盤根錯節，根深蒂固，而且形成一整套法規體系和管理制度，相當堅固?！叭r”問題近幾年凸現出來，是新形勢下生產力和生產關系矛盾的體現。

（一）農村勞動力非充分就業，是農村相對貧困的根本原因

人多地少是我國的基本國情，更是我國農村的最大矛盾和農民增收困難的根源。1952年我國農村人口4.9億，1.1億農戶，16億畝耕地，戶均耕地14.5畝，勞均5.7畝。*2年我國農村人口9.3億，2.4億農戶，20億畝耕地，戶均耕地8.1畝，勞均3.9畝。我國現有農村勞動力約4.8億，在鄉鎮企業就業或半就業的約有1億人，有關部門統計外出務工的有9400萬人,留在農村的勞動力大約3億人。根據農業專家調查，按農村現有生產率水平，農業大體需要1億勞動力即可，有近2億農村勞動力處于待轉移就業狀態。進城務工人員大多工作極不穩定，隨機就業，春去冬回，甚至隨農忙季節來回流動，形成“候鳥”式民工潮，這并不利于農村勞動力轉移向健康方向發展。造成這種局面有國家政策導向的原因，國家對城市居民就業是一種政策，對農村民工務工又是一種政策，加之有戶籍、身份制度限制，形成了就業的“一國兩策”，農民進城就業自然不會有長遠打算和提高技能的內在需求，不能實現穩固的農村勞動力轉移。從根本上說，有計劃地解決農村剩余勞動力轉移就業，是解決“三農”問題的治本之策，其他措施不能代替。

（二）農戶分散經營體制難以適應不斷變化的市場需求

我國農村第一次改革確立了以家庭承包經營為主、雙層經營的農業經營體制。這種改革的優點是充分考慮了我國的基本國情，把家庭承包土地作為基本制度，土地作為農民安身立命的基本保障，相當于城市的社會保障，使農民沒有后顧之憂。但是，以家庭承包土地為基礎的農業經營體制帶來另一個問題，這就是家庭經營土地過于分散，不利于現代科技的應用，高度分散的農戶難以對應千變萬化的市場，農業競爭力難以提高。例如：美國、加拿大平均每個農戶大約擁有土地*公頃左右，歐盟國家平均每個家庭農場擁有約20~30公頃土地，我國平均每個農戶擁有土地0.5公頃。1987年前后，理論界開展過關于農業規?；洜I的大討論，有專家提出，在一定的生產力水平條件下，一個農戶經營的最佳規模是農業勞動生產率和土地生產率的平衡點，按中等勞動生產率水平，一個勞動力可以經營約20畝耕地。按照生產關系要有利于生產力發展的基本要求，現階段應允許農民按照“自愿、規范、依法、有償”的原則進行土地流轉。實際上，隨著農村勞動力的轉移，土地有償流轉是不可避免的。

（三）對農業和農村公共基礎設施建設長期投入不足，使農業發展后勁不足

為了提高農產品國際競爭力，各國政府都在加大對農業的支持和保護力度。韓國1970年制定了新農村運動計劃，到1980年，政府對農業投資總額達到27571億韓元。日本*4年制定了一項對農業投資6兆100億日元的計劃，用于應對加入WTO對農業的沖擊。*2年，美國頒布新農業法，規定今后十年對農業提供1900億美元的補貼。相比之下，我國是另一種情景，*0年我國財政用于農業的支出1298億元，占財政總支出的8％左右，比*0年的10％低2個百分點，比1980年的12％低4個百分點。按WTO協議計算口徑，我國財政支持農業的空間還很大，僅“黃箱”政策就有1740億元。按照“綠箱”政策，用于農業科技、農民技術培訓、扶貧、公益基礎建設等的投入，還有更大的空間。我國長期以來對農村和農業的基礎投入不夠重視，使農業和農村基礎設施嚴重落后，農業發展的基礎十分脆弱。由此看來，改革國家財政支出結構，大幅度增加政府對農業和農村的投入，符合世界各國的通行做法和發展趨勢，是統籌城鄉經濟社會發展的歷史選擇。

三、解決“三農”問題的建議

人們習慣認為，農業是一個產業，同其他產業一樣，國家應把它推向市場去參加競爭和經受考驗。這種觀點是不全面的，農業還有作為產業之外的另一面，這就是歐洲提出的農業多功能性，其含義是：農村是國土的組成部分，是保持自然平衡的一種生態類型，農民是相對城市的公民階層，是保持民族傳統和本土文化的載體。因此，農業具有穩定社會格局和充分就業、保持國土景觀和生態安全、傳承民族傳統和鄉土文化的諸多功能，國家不能簡單把農業作為一種產業對待，要加以保護和善待，對農業的補貼不能看作是旨在扭曲農產品價格補貼。據此，世界上許多國家都對農業和農民進行直接財政補貼，原歐盟國家最先實行這種政策，近幾年美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國等采取了類似政策。這種觀點在我國還沒有“市場”，應當對農業有一個再認識。

縱觀世界各國經濟發展規律，工業化過程要經歷以農補工、工農平衡發展和以工補農三個階段。根據對美、日及我國臺灣地區經濟發展的研究，我國（內地）已具備第一個轉折點的指標：一是農業在國民生產總值的比重在25％左右，工業和農業的增加值大約為6∶4,這個指標我國*8年已經具備。二是農業就業占社會就業人數總數不超過55％,我國*4年已基本具備。三是城市人口不低于全國人口的35％,我國目前接近這一指標。四是人均GNP在700美元以上,我國*8年已經達到。根據世界經合和發展組織*0年的研究報告，世界上發達國家對農業的保護率為生產者價格的51％，發展中國家平均在6％，我國為負數。總體來看，我國已具備條件和可能，應及時調整國家財政和基礎投資結構，加大對農業和農村的支持保護力度，這是協調城鄉發展的根本措施。

解決“三農”問題，重要的是真正落實中央關于“多予、少取、放活”的方針?！岸嘤琛币邪才牛吧偃　币写胧?，“放活”要有配套政策保障。有些問題需要在發展中逐步解決，有些可以很快作出安排。當前可以采取以下政策措施：

(一)切實增加對農業和農村基礎設施建設的投入

農業和農村基礎設施建設欠賬很多，從“統籌城鄉發展”的要求出發，調整國家和各級政府財政支出結構比例，加大對農業的支持力度。財政用于農業支出的比例不低于總支出的15％，略高于1980年12％的支出比例。在國家財政每年新增2000多億元中,應按不低于30%的比例用于農業和農村。國債用于農業基礎設施建設的投資應不低于國債投放總量的20％，如果每年繼續發行1500億元，安排農業基礎設施建設不應低于300億元。

（二）消減有關農業稅費

縱觀世界各國，對農業征稅的國家不多，特別是工業化國家，幾乎都有“以工補農”措施。我國經濟社會發展已經跨過了依靠農業提供原始積累支持城市和工業發展的階段，應當適時調整政策。首先應當積極考慮取消農業特產稅、農業稅；加大國家和省級財政對農村義務教育投入，消減農村教育附加費；推進農村稅費改革，壓縮鄉鎮“吃皇糧”人數，從根本上減輕農民負擔，使農民得以“休養生息”。消減農業稅費應與各地稅費改革、撤鄉并鎮、國家財政轉移支付結合進行，對我國東、中、西部省區可區別對待并有一個漸進過程。

（三）建立農民合作經濟組織

世界上有一些國家的農業經營體制與我國相近，具有較小規模農戶經營的特點，這些國家都有農民合作經濟組織或農業專業協會，為農戶提供科技應用、市場信息、產品營銷、生產資料供應甚至產品加工等服務，并在農戶與政府、農戶生產與市場之間起到橋梁作用。這種代表農民利益的非政府組織，可以提高分散農戶的組織化程度和科技水平，應對變化的市場，降低生產的市場風險，是一種成功的經驗。我國應盡快建立區域性農民合作經濟組織或專業合作經濟組織，并與農民結為利益共同體，這樣做有利于促進農業產業化經營，提高農產品市場競爭力。

（四）制定有利于農村剩余勞動力轉移就業的政策

實現農村人口的充分就業，是解決“三農”問題的長期戰略任務。國家應盡快制定有利于農村剩余勞動力轉移就業的政策，對農民到城市異地就業給以“公平國民待遇”，包括改革現行戶籍政策，就業歧視政策，子女就地入學，享受就業城市的公共服務等，使農民進城就業與城市居民就業完全平等，給他們公平競爭和發展的機會。這樣，有利于農民從土地、農村永久性解放出來，加快我國城市化進程。

（五）加快農業科技教育事業發展

各國經驗證明，農業發展最重要的是依靠政府支持保護和科技進步。因此，在推進農村各項改革過程中，應高度重視加強農業科技推廣體系建設，一是建立國家農業科技創新體系，加大對農業科研工作投入，爭取在種植業和養殖業科技方面取得重大突破；二是建立新型農業科技推廣體系，對從事公益性技術推廣和服務的隊伍，國家應給以穩定的支持和保護，同時鼓勵相關科技企業、大學等按照市場規律從事農業技術推廣和有償技術服務；三是加強農民科技培訓，把大量實用技術組裝配套成模式技術送到農民手中，提高農業科技應用率和普及率，把農業和農村經濟發展真正轉移到依靠科技進步和提高農民素質的軌道上來。