時間：2023-08-15 16:54:57
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近年來，我國城市化進程得到了快速發展，不僅表現在城市數量的增加，更顯現在城市規模的擴張。受古代城市營建思想的影響，我國位于平原地帶的城市大多呈“同心圓式圈層結構”的發展模式。海綿城市是指城市建設在尊重自然、遵循生態優先的原則下，通過綠色與灰色基礎設施相結合，使城市能夠像海綿一樣，在確保城市水安全的前提下，最大限度地實現雨水在城市區域的積存、滲透和凈化，進而促進城市雨水資源的利用和生態環境保護。
1 城市規劃存在的問題
1.1 定量分析不足
海綿城市建設要求在規劃設計前，詳細調研和量化分析開發區域，識別風險區域位置和規模，劃定藍線、綠線和開發區域邊界，合理確定土地開發強度，保護和修復濕地、洪泛區等水敏感區域。相較于定性分析，基于各種數據統計分析的定量方法，結果雖比較客觀，但在實際規劃設計中較少使用，因為定量分析需要大量的資料數據，其收集難度較大。
1.2 用地規劃與專項規劃的脫節
在目前城市規劃中，用地規劃和道路、綠地等專項規劃之間缺少高效快速的反饋機制。進行專項規劃設計時，對城市道路、綠地和市政等的布局，缺少對城市用地性質、開發強度的分析評估，常使地塊開發強度與周圍道路、綠地、市政等基礎設施配套之間產生脫節。
1.3 城市豎向規劃重視不足
作為城市防止發生內澇的一個重要組成部分，豎向規劃與城市排水防澇等專項規劃有著密切關系。但在實際工作中，常常對規劃范圍內的地質地貌等自然現狀缺乏深入的調研和量化分析，再加上各種數據收集的困難，城市用地豎向規劃常常偏離實際，造成未來城市各項用地在空間布局上的相互沖突，以及用地與道路、排水、工程敷設及局部與整體等矛盾。
2 海綿城市規劃方法
海綿城市建設是一個復雜的系統，其建設應從城市規劃的源頭著手，將海綿城市理念融入到城市各層級規劃中，涉及到規劃、園林、水利、市政、道路等多部門、多專業之間的相互協調運作。海綿城市理念下的新型城市規劃方法，對設計人員的要求已遠遠超過了傳統城市規劃專業，主要體現在它需要多規合一，即強調不同專業和部門的協調運作；區域規劃，即強調城鄉統籌和流域綜合治理；新型城市化，即強調以人為本的工作思路；生態文明，即強調綠色理念、科學技術的路徑。
2.1 做好前期資料的收集
在總體規劃層面，首先，做好規劃前期對各種相關資料的收集整理分析，結合現狀調研，開展對城市各要素的專題研究。在開展專題研究的基礎上，評估城市水資源承載力，依據自然現狀條件，確定城市的發展目標和方向，明確城市在區域發展中的主要職能和性質，確定城市規劃范圍等。依據對城市的定位，明確城市低影響開發設施原則、策略、要求以及城市雨水總體控制目標等。
2.2 嚴謹分析地塊地質與地貌
在控制性詳細規劃層面，應根據地塊的地質地貌、用地性質、豎向條件及給排水管網等劃分匯水分區。通過對地塊的開發強度評估，確定地塊低影響開發策略、原則等，優化用地布局，細分用地性質，為地塊配置市政、公共設施等。然后以匯水分區為單元，確定地塊的雨水控制目標和具體指標，確定地塊的單位面積控制容積率、下沉式綠地率等。根據雨水控制要求確定地塊的建設控制指標，如地塊的容積率、綠地率、建筑密度以及低影響開發設施的規模和總體布局。
2.3 建立模型分析評估
修建性詳細規劃層面，分析評估場地的土壤特性、豎向高程、水系、綠化及工程建設情況等，通過模型分析評估場地開發前后地表產匯流情況。對于開發強度高的城市中心區，應改變過去相對單一的工程技術手段，被動地響應城市中心。應依據城市中心區開發強度，評估地塊建設活動對周圍城市用地所產生的交通、給排水、市政等的影響，實現城市地塊的開發建設和交通管制、雨水控制目標的有機結合。
參考文獻
1．1產生背景
近幾年的快速城鎮化帶來了中國經濟的飛速發展，促進了區域協調發展以及全社會的進步，但是同時，快速城鎮化也帶來了新的問題———環境污染和資源短缺，尤其是水資源短缺。這種外延式的城市發展模式給城市帶來了巨大的創傷，所以必須改變城市發展模式，轉為內涵式發展和集約式發展。在生態文明建設中，海綿城市是一項重要內容，它具有自然積存、自然滲透和自然凈化功能。
1．2概念解讀
海綿城市是指城市能夠像海綿一樣吸水、蓄水、釋水，在適應環境變化和應對自然災害的時候具有良好的“彈性”。海綿城市建設應遵循生態優先等原則，應用低影響開發設施與人工措施相結合，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實現雨水在城市區域的積存、滲透和凈化，促進雨水資源的利用和生態環境保護。低影響開發是指在開發場地時，為維持場地開發前后水文特征不變，采用源頭式、分散式的措施。其核心是維持場地原始的徑流總量、峰值流量和峰現時間等水文特征不變。
2．研究思路
隨著城市化進程的開展，武漢也遭遇著水污染和內澇的嚴重問題。建設海綿城市，制定相應的規劃設計方法，加快海綿城市的建設步伐，是本文研究目的所在。文章從規劃角度出發，與城鄉規劃各個層級規劃相結合，為將來的武漢市海綿城市建設提出具備可操作性的工作思路。海綿城市建設應具備的特色:1)保護性開發“海綿體”城市開發建設過程中應保護河流、湖泊、濕地等這些大的水生態敏感區，這些是大自然原生態的海綿體，理應保護不被破壞，并且結合區域及周邊有利條件進行低影響開發的雨水系統規劃設計。2)水文干擾最小化設置人工海綿體如植草溝、濕地、下沉式綠地等實現地區徑流總量控制、徑流峰值控制和徑流污染控制等，保護區域內河道不被污染，水體不被污染。3)統籌協調低影響開發雨水系統建設內容應該納入城市總體規劃、專項規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃之中，且各規劃在編制和實施過程中，應相互協調相互銜接，做到多規融合，共同指導建設海綿城市。
3．海綿城市在城鄉規劃中如何實施
海綿城市建設作為一項繁瑣又巨大的工程，武漢市人民政府理應作為責任主體，同時統籌協調規劃、國土、排水、道路、園林和水利等部門，在海綿城市相關規劃的編制和實施過程中，共同落實海綿城市建設的詳細內容。
3．1總規定目標
在規劃編制之始，應優先開展相關專題研究，同時為了更準確的確定城市年徑流總量控制率和對應的設計降雨量目標，應結合武漢市的生態保護、土地利用以及水系綠地、市政環保等相關內容，最終根據設定的降雨量目標制定武漢的低影響開發雨水系統構建的實施策略、實施原則和重點實施區，同時應在城市水系、排水防澇、綠地交通等專項規劃里納入海綿城市建設的相關內容和要求。結合武漢市的現狀實際狀況，展開專題研究的同時，也要在綠地率、水域面積率等相關指標基礎上，城市總體規劃還應增加城市年徑流總量控制率、峰值流量控制率等指標，具體要點如下:(1)優先保護水生態敏感區。水生態敏感區作為城市里的大的天然海綿體必須受到足夠的重視和保護，河流、湖泊、濕地、坑塘和溝渠等在空間管制里應納入禁建區和限建區的范圍，嚴格劃定城市藍線范圍，城市構建低影響開發雨水系統和城市雨水管渠系統及超標雨水徑流排放系統應于城市水體做好銜接，保護水體不被二次污染。(2)集約式城市開發。合理保障城市生態空間，提倡集約式開發，為防止城市無序蔓延，應確定城市空間增長邊界和城市的規模，避免開發造成破壞。(3)確保合理的透水面積。目前城市地面都是大面積硬化，影響雨水的滲透，因此要設定不同性質的綠地率和透水鋪裝率指標，確保透水路面的比例。(4)合理控制地表徑流。根據武漢的豎向分區，合理確定雨水的排水區，優先保護和修復自然徑流通道，建設植草溝、下沉綠地、雨水濕地等匯集分區雨水，控制地表徑流。
3．2控規定指標
海綿城市建設在控規層面應該與相關專業協調，通過土地利用空間優化等一系列方法，在控規內容里細化和分解總規以及上級規劃提出的低影響開發控制目標及要求。在建筑密度和綠地率等指標的約束下，應提出各地塊的單位面積控制容積和下沉式綠地率、透水鋪裝率和綠色屋頂率等控制指標，作為土地開發的規劃設計條件，要點如下:(1)地塊的低影響開發控制指標應明確?？匾帒摲纸饧毣鞘锌傄幒蛯ｍ椧巹澋牡陀绊戦_發控制目標，根據規劃用地分類的比例和特點對各指標進行分類分解。地塊的地影響開發控制指標看依據地塊的分區而定，比如已建區、新建區、改造區等。(2)地表徑流組織應合理。根據匯水區的劃分，協調地塊內建筑道路的布局和豎向，使得地塊內地表徑流有組織的匯入周邊綠地系統和城市水系，同時匯水區應與城市雨水管渠系統和超標雨水徑流排放系統相銜接，充分發揮低影響開發設施的作用。(3)低影響開發設施應統籌協調。根據地塊實際情況，確定地塊內的低影響開發設施的類型及其規模，合理布局地塊內規模較大較為復雜的低影響開發設施。
3．3修規定坐標
現代城市的建筑面積在逐漸擴大，綠地的面積越來越少，因而城市的蓄水功能也變得越來越差，一旦遇到強降雨則會極易出現“水城”現象?；诖?，本文就對海綿城市的相關概述、景觀設計中構建海綿城市的具體原則進行了簡要的闡述，并就簡單的案例對海綿城市在城市園林設計中具體應用進行了簡要的分析，以期實現城市的旱澇平衡。
【關鍵詞】
景觀設計；構建海綿城市；應用分析
1引言
“海綿城市”設計的目標即為要求城市整體在應對環境的變化或者遭受自然災害（特別是面對干旱以及洪澇災害）時具有較好彈性，當雨量較大時，能夠有效的進行吸水、滲水以及儲水，而當處于干旱時，則能夠有效的釋放水源。顯而易見，這樣的城市設計理念對生態原則進行了優先的考慮，并且有效的將自然途徑跟人工途徑結合在一起，在保證城市排水防澇安全的前提下，最大限度的積存、滲透了城市區域內的雨水，并且能夠起到一定的凈水作用，使得雨水資源得到了很好的利用。
2海綿城市的相關概述
有句俗語：“時間就像海綿里的水，只要愿意擠總會有的。”這不難說明海綿城市的相關概念其實跟海綿有著密不可分的關聯，即海綿具有較強的吸水性，能夠吸附的水分較多，而海綿城市的概念也是如此。近年來，城市建設腳步的不斷加快，城市建筑空間越來越多，草木以及花園的空間則越來越少，使得城市的蓄水功能逐漸下降，而在城市建設中，在景觀設計中要注重運用海綿城市的理念，從而有效提高城市的蓄水能力。在景觀設計中，運用到海綿城市時，務必要包含有“海綿體”，其不但包含河湖這樣蓄水池，同時也涵蓋了城市配套設施，比如綠地、花園，或是可滲透地面。雨水從海綿體往下滲漏，可以起到滯蓄、精華以及回收功效，剩下水資源通過不同的渠道外排，促進城市排水系統建設更好的發揮功效。
3景觀設計中構建海綿城市應遵循的原則
3.1整體規劃原則
建設海綿城市時，務必要從整體布局出發，為了有效的發揮建設項目的作用，務必要做好前期的規劃設計工作，對于城市的雨水系統要充分的了解。在實際工作中，應落實海綿城市建設、低影響開發雨水系統構建的內容，本著先規劃后建設的原則，充分的將規劃的科學性以及權威性展現出來，充分發揮出規劃的控制以及引領的作用。
3.2生態優先原則
海綿城市的理論可以說是依賴生態性而得以實現的。在開發建設城市時，應將河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等較為敏感的水生態區，優先納入自然排水系統，有效確保雨水能夠自然的積存、自然的滲透以及凈化，實現水的循環利用，使得水生態系統的自然修復能力有所提高，對城市良好的生態功能進行維護。
3.3安全防范原則
所謂的減少人工的干預并不是指放棄人工蓄、排水措施，需從對人民生命財產安全以及社會經濟安全保護的角度出發，對工程以及非工程措施進行綜合的應用，從而使得低影響開發設施的建設質量以及管理水平有所提高，將安全隱患消除，使得城市的防災減災的能力有所增強，確保城市的水安全。
3.4因地制宜
由于我國的地域遼闊，地面的環境也十分的復雜，不同地域氣候條件相差較大，所以，確定低影響開發的控制目標以及指標時，要按照當地的自然地理條件、水文地質特點、水資源稟賦狀況、降雨規律、水環境保護與內澇防治要求等，科學規劃布局和選用下沉式綠地、植草溝、雨水濕地、透水鋪裝、多功能調蓄等低影響開發設施及其組合系統。
3.5統籌建設
盡管“海綿城市”的理論出現的時間較長，然而在具體的建筑層面其還屬于一種新的事物，所以地方政府的建設要與中央總體規劃保持統籌一致。在各類建設項目中嚴格落實各層級相關規劃中確定的低影響開發控制目標、指標和技術要求，統籌建設。低影響開發設施應與建設項目的主體工程同時規劃設計、同時施工、同時投入使用。
4海綿城市在城市園林設計中的總體規劃
城市總體規劃（含分區規劃）應結合所在地區的實際情況，開展低影響開發的相關專題研究，在綠地率、水域面積率等相關指標基礎上，增加年徑流總量控制率等指標，納入城市總體規劃。
4.1工程案例
某工程部分建筑屋頂采用綠色屋頂，不僅美觀，而且可以有效削減徑流雨水，對城市內澇災害防控和徑流污染控制具有積極作用。停車場應用草格鋪砌，廣場應用透水磚鋪砌，可有效下滲雨水。停車場和廣場周圍綠地部分采用下沉式綠地和雨水花園，停車場和廣場超滲徑流雨水可流入其周圍的下沉式綠地和雨水花園內下滲。綠地應用了下沉式綠地、植草溝、雨水花園等低影響開發設施。這些設施的建設不但可以有效控制地表徑流，而且還能消納周圍部分硬質地面徑流雨水，效果顯著。
4.2海綿城市在構建景觀設計中的的具體應用
4.2.1保護水生態敏感區
應將河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等水生態敏感區納入城市規劃區中的非建設用地（禁建區、限建區）范圍，劃定城市藍線，并與低影響開發雨水系統、城市雨水管渠系統及超標雨水徑流排放系統相銜接。
4.2.2集約開發利用土地
合理確定城市空間增長邊界和城市規模，防止城市無序化蔓延，提倡集約型開發模式，保障城市生態空間。
4.2.3合理控制不透水面積
合理設定不同性質用地的綠地率、透水鋪裝率等指標，防止土地大面積硬化。
4.2.4合理控制地表徑流
根據地形和匯水分區特點，合理確定雨水排水分區和排水出路，保護和修復自然徑流通道，延長匯流路徑，優先采用雨水花園、濕塘、雨水濕地等低影響開發設施控制徑流雨水。
4.2.5明確低影響開發策略和重點建設區域
應根據城市的水文地質條件、用地性質、功能布局及近遠期發展目標，綜合經濟發展水平等其他因素提出城市低影響開發策略及重點建設區域，并明確重點建設區域的年徑流總量控制率目標
4.3城市綠地系統專項規劃
城市綠地是建設海綿城市、構建低影響開發雨水系統的重要場地。城市綠地系統規劃應明確低影響開發控制目標，在滿足綠地生態、景觀、游憩和其他基本功能的前提下，合理地預留或創造空間條件，對綠地自身及周邊硬化區域的徑流進行滲透、調蓄、凈化，并與城市雨水管渠系統、超標雨水徑流排放系統相銜接，要點如下：
4.3.1提出不同類型綠地的低影響開發控制目標和指標
根據綠地的類型和特點，明確公園綠地、附屬綠地、生產綠地、防護綠地等各類綠地低影響開發規劃建設目標、控制指標（如下沉式綠地率及其下沉深度等）和適用的低影響開發設施類型。
4.3.2合理確定城市綠地系統低影響開發設施的規模和布局
應統籌水生態敏感區、生態空間和綠地空間布局，落實低影響開發設施的規模和布局，充分發揮綠地的滲透、調蓄和凈化功能。
4.3.3城市綠地應與周邊匯水區域有效銜接
在明確周邊匯水區域匯入水量，提出預處理、溢流銜接等保障措施的基礎上，通過平面布局、地形控制、土壤改良等多種方式，將低影響開發設施融入到綠地規劃設計中，盡量滿足周邊雨水匯入綠地進行調蓄的要求。
4.3.4應符合園林植物種植及園林綠化養護管理技術要求
可通過合理設置綠地下沉深度和溢流口、局部換土或改良增強土壤滲透性能、選擇適宜鄉土植物和耐淹植物等方法，避免植物受到長時間浸泡而影響正常生長，影響景觀效果。
4.3.5合理設置預處理設施
徑流污染較為嚴重的地區，可采用初期雨水棄流、沉淀、截污等預處理措施，在徑流雨水進入綠地前將部分污染物進行截流凈化。
4.3.6充分利用多功能調蓄設施調控排放徑流雨水
有條件地區可因地制宜規劃布局占地面積較大的低影響開發設施，如濕塘、雨水濕地等，通過多功能調蓄的方式，對較大重現期的降雨進行調蓄排放。
5結語
總而言之，我國已經進入了城市化發展的快速階段，“海綿城市”理念與跟我國可持續發展戰略的方針相符，在緩解城市內澇、干旱等問題方面發揮著重要作用，為了促進新型城市的建設，務必要對此開展統一的規劃、建設。
作者：王玉艷 單位：中方縣規劃設計室
參考文獻
[1]徐靜.現代海綿城市概念于景觀設計中的運用探究[J].建筑工程技術與設計，2015（31）：12.
海綿城市的建設途徑主要有對城市原有生態系統的保護、生態恢復和修復、低影響開發等三個方面[1]。對于城市綠地來說，首先，在能產生雨水徑流的起始場所，通過建造屋頂花園、雨水花園、下凹綠地、植物群落、鋪設透水磚等景觀元素匯聚并吸收降水，補充地下水源。其次，當降雨強度大于地面入滲能力時，則通過植栽、洼溝、雨水跌水等一系列結合景觀設計的手法過濾凈化雨水，再將溢流的雨水匯集運輸到生態濕地、景觀雨水塘等。景觀水體容量達到飽和，則溢流至人工蓄洪池或城市河道[3]。
2武漢城市綠地中建設海綿城市優劣勢及應對策略
2.1優劣勢分析
（1）水資源豐富，優于水也憂于水武漢市域范圍內的湖泊眾多，水網縱橫，江湖河澤星羅棋布，水體面積約占25%。如何保護和利用好水資源顯得尤為重要。近幾年，武漢的水環境、水安全、水生態、水資源的問題也逐漸突出，內不能蓄，外不敢排，飽受河湖污染的憂患。（2）山水格局突出，水綠交融，基礎良好武漢是山水園林特色鮮明的城市，綠地率達33.8%，城市綠地具有空間開闊，占地面積大，能儲存大量的雨水資源。水綠交融的格局，成為海綿城市建設的良好載體，而園林綠地必定是海綿體的重要組成部分，無論是在雨水花園的建設還是在低影響開發等體系中占有重要的地位。（3）水專題研究較多，有一定的科研與技術基礎都市發展區中劃定了1814km2生態底線，率先制定完成湖泊“三線一路”（藍線、綠線、灰線、環湖路）保護規劃等等，都為海綿城市的建設打下了良好的基礎。
2.2依托已有試點，合理篩選可用措施
①武漢市相關理念已經初有嘗試。解放公園改造中，水循環利用系統的建設。洪山廣場、漢口江灘等眾多項目透水材料的運用都是重要的試點。特別是武漢市綠道系統的建設，透水材料的選用就更加廣泛。對于屋頂花園建設的大力推進也有利于雨水的收集與回用。武漢市園博園的雨水花園的試點建設正在進行中。通過植被草溝、下凹式綠地、景觀水體等結合園林景觀實現綠地的綜合功能。②作為海綿城市建設示范區的青山區、四新片區屋頂綠化、透水鋪裝、植被草溝等措施的應用，減緩地表徑流，都將成為建設海綿城市的試點。其他區域的運用，特別是部分小區雨水花園建設、學校中水利用等也是具有重要的實踐意義。③其他城市的措施借鑒。武漢作為南方豐水型城市，與深圳有許多相似之處。在深圳市光明新區建設中，建立多等級的自然滲水網絡，在不同尺度及不同環節上規劃對應的自然排水網絡，以應對不同強度的暴雨徑流；改造場地和街道空間，減少不透水面，整理和優化水網和水庫，包括保育河道，利用水庫擴大集雨面，設置雨水蓄水池；恢復濕地斑塊，使濕地重新發揮蓄積雨水、去除雨水污染的生態功能[4]。這些都值得武漢借鑒。
2.3其他制約因素
①雨量相對較大，土壤下滲不足：武漢市暴雨多集中在4—8月，其降雨量占全年的65.6%。汛期5—10月降雨量占全年的73%。多年平均降雨量：1257mm（1951年—2012年）。地下水位相對較高，一般地面以下1m內可見地下水，城市綠地建設中由于各種原因導致土壤多為粘性土或工地廢棄土，土壤條件相對較差，多不利于排水與下滲。②傳統的道路灑水清掃模式的影響：很容易將道路的污染物沖入綠帶，特別不利于道路的下凹式綠地建設。③對于道路、綠帶的污染物監測數據較少，對于凈化措施的制定缺少實踐數據。
3武漢城市綠地海綿建設的關鍵點
秉承規劃引領、生態優先、安全為重、因地制宜、統籌兼顧的原則進行規劃與建設，合理分析武漢綠地建設“海綿建設”的優劣勢，借鑒、研究、嘗試合理可行的應用模式。一般情況下，綠地的年徑流外排率為15%~20%，因此，年徑流總量控制率最佳為80%~85%，那么，武漢在城市綠地建設中應注意的關鍵點有以下幾個方面。
3.1宏觀方面
結合城市總規與專項規劃，合理協調注重綠地系統建設、管理與周邊雨水系統的協調銜接，確定徑流控制率的總體控制目標，依托綠地、湖泊，實現徑流控制的均衡性，制定保山，理水，增湖，織綠，整地的建設策略，確保城市范圍內的“海綿體”建設與實施確實有效。
（1）系統治理，統籌山水林田湖各要素
把治水與治山、治林、治田有機結合起來，協調解決水資源、水環境、水生態、水災害問題。規劃增綠、山體保護與修復，確保徑流控制率的最大化，也體現了生態優先的重要原則。發揮綠地與水體、港渠的聯動作用，多種凈化措施的應用。
（2）湖泊濕地的保護，保證“城市海綿”的蓄容量
河湖水系、坑塘濕地等是城市天然的雨水滯納凈化場地。為河濱植被緩沖帶、河濱濕地、雨水滯留塘等低影響開發系統的構建提供條件。20世紀80年代末，“親近自然河流”和“自然型護岸”技術在歐洲多國興起。瑞士、德國等國進行了河流回歸自然的改造，裁直變彎、對已硬化的河岸帶進行了生態改造，延長洪水在支流的停留時間、降低主河道洪峰量（王新軍等，2006）。日本進行了"多自然型河道建設”（劉曉濤，2001）。這些都是武漢改善湖泊、港渠生態環境的重要借鑒。
（3）完善城市傳統排水系統與超標雨水徑流排放系統，合理測算綠地的承載
綠地的承載功能是多樣的，不能為“水”而做“水”，其中的水文章應該是理性的、合理的、多承載的。在滿足綠地生態、景觀、游憩和其他基本功能的前提下，合理地預留或創造空間條件，對綠地自身及周邊硬化區域的徑流進行滲透、調蓄、凈化，并與城市雨水管渠系統、超標雨水徑流排放相銜接[1]。
3.2微觀層面
微觀層面上，雨水利用技術措施應與綠地景觀相結合，盡可能采用生態化和自然化的措施，符合可持續發展的原則。不能跟風建設，將海綿建設變成了忽略綠地景觀功能的“傻把式”而得不償失；也不能照搬照用國外先進的理念與技術，忽略了城市自身的特色，成為華而不實的半成品。在實施措施上，合理分析，體現武漢特色。關于低影響開發、屋頂花園、雨水花園、植被淺溝、生物滯留、生態濕地等，國內外規劃與建設案例頗多，基本通過土壤、填充材料和植物的過濾作用凈化雨水，減小徑流污染，同時消納小面積匯流的初期雨水，減少徑流量，補地下水源，有效實現雨水資源的調控與改善利用，與景觀結合可以在城市綠地中廣泛應用。武漢市地下水位相對較高、河湖水系較多、綠地建設多為高花壇等。針對武漢的城市綠地特色應該有合理的分析，研究武漢市綠地各類土壤的雨水滲透能力與降雨規律之間的關系，各類植物對于雨水浸泡適應的規律，初雨污染與各類植物耐受與凈化能力等是海綿城市建設的研究專項內容之一。筆者認為在武漢的建設措施中，存在著綠地下滲不易，道路中凈化困難的問題，因此在運用下凹式綠地和透水鋪裝的應用特別需要理性的分析與研究。
（1）下凹綠地
武漢對于城市公共綠地中下凹綠地的建設有一定的實踐，但少有數據分析，需探索實現之。對于城市主干道路綠帶和公園綠地做如下分析：①城市主干道路：道路的雨水污染嚴重，有關研究得出，初期雨水中的污染物COD含量高達上千[5]，雖然綠地的入滲能力要遠遠高于其他材質下墊面入滲效果，但是污染會通過綠地下滲，影響地下水源的安全。據研究，北京7月20日前的道路雨水完全棄流。武漢對于道路初雨污染分析的研究并不多，沒有準確的數據支撐，在主干道路綠帶中建設下凹綠地風險性較大，應有針對性的措施與條件限制，方可進行下凹綠地的改造。由于用地緊張，城市主干道綠帶相對較窄：綠帶寬度基本從1.2~4.5m不等，多為高花壇，對于下凹綠地的基本模式改造與建設有一定難度。武漢的自然氣候要求道路綠化必須滿足夏季遮蔭的功能，如何選擇合適的高大喬木，在道路上實現下凹綠地應有理性的分析與實驗?；诖?，武漢市“道路海綿體”構建應采取邊疏導邊實驗的原則，通過對于雨量、污染物的實際數據測算，明確初雨棄流的季節與時段；結合以初雨工程凈化措施為方法，實現部分道路雨水進入道路隙地下凹綠地、雨水塘或景觀水體，達到減少徑流、雨水利用的目標。中央分車綠帶中不建議實施下凹綠地改造與建設；在機非隔離綠帶寬度小于4m的，不建議做海綿的建設與改造，如需建設可采用邊緣植草溝或間斷式下凹綠地的做法；人行道樹池的海綿改造與建設中，可進行條狀連接，局部可調整為下凹式綠地；綠帶中下凹綠地必須有初雨棄流設施，確保不污染綠地與地下水；綠地內應設置溢流口（如滲井），保證暴雨時徑流的溢流排放；與非透水鋪裝之間應做防水處理，確保路基不受損。②傳統綠地的模式，不可能全部實現下凹式綠地特別是對于已建設綠地的改造中，對于景觀的破壞、植被的影響等應做理性的分析，明確改造建設面積比例與深度。綠地有一定的容量限制，當土壤穩定入滲系數較小時，下沉式綠地深度超過臨界值，將會造成植物長期淹水的情況，甚至有可能危害植物的正常生長[6]。相對于下北京下凹綠地的深度宜為50~100mm，且不大于200mm的深度要求，武漢城市綠地的指標與數據應有合理的測算，不拘泥于深度要求，以滿足容量為主要目的，更有利于綠地的“海綿”改造、建設與景觀的多樣性的營造。土壤穩定入滲速率較低時，下沉式綠地對徑流的削減效果較差，采用下沉式綠地與雨水花園、雨水塘、雨水調蓄池、景觀水體、多功能調蓄等設施結合設計的方法，共同實現場地總體的年徑流削減率的控制目標。
（2）透水鋪裝
常用的透水性鋪裝有透水瀝青、透水混凝土、透水磚、嵌草石板、植草磚、植草板、木塑地面、碎石路等。王哲，謝杰等通過模型計算對不同季節進行情景分析可知，由于透水鋪裝層本身具有較多的孔隙，能夠存蓄的雨水量較大，因此各個季節透水鋪裝地面對雨水徑流依然能夠起到較好的控制作用[7]。透水性鋪裝還可以降低噪聲，有效地改善城市的聲環境，光環境，補充地下水源（汪鴻山等，2012）。推薦出基于控制路面徑流污染的透水性瀝青路面的典型結構。采用20cm爐渣和20cm細砂作為過濾層進行鋪裝，該路面結構對重金屬含量高，SS污染較低的道路是適合的；而采用20cm爐渣和20cm陶粒進行鋪裝，爐渣在上，該路面結構對SS污染含量高，重金屬污染較低的道路是適合的。雖然，國內外對于透水鋪裝的研究和應用較多，但是也存在著一些應用上的問題，長期使用帶來的入滲性能和管理維護問題。路面在長期使用過程中，由于交通工具的碾壓和行人行走會使透水鋪裝地面的基層密度變大，減小其儲水空間。而各種粉塵、細顆粒進入透水鋪裝地面面層的孔隙也會影響透水鋪裝地面的透水性能（Borgwardt等，2006）。凍融破壞和孔隙的封堵是透水性混凝土應用中的難點（李鴿，2013）。國內在車行道上應用成功的案例很少，在人行道、公園綠地中應用相對成功。在公園綠地中，應依據不同的功能分區與要求進行合理的透水鋪裝的材料與區位設計，既保證功能與景觀的需要，又滿足減緩徑流的要求。在人流密集的主廣場上，不宜選用透水性過高的鋪裝材料，對于污染的清理、耐用性均會存在一定的問題。如奧運會水立方廣場的透水磚，深灰、淺灰的透水鋪裝在局部被污染的情況下，整體形象大打折扣，且無法應對較重車輛的荷載。然而，在林蔭步道等區域的透水混凝土的效果表現較好。由于透水混凝土鋪設是現場攪拌一次性成坪的，在強度方面比透水磚能承載更大的壓力[8]，有更廣泛的適用性。
3.3建立健全規劃建設與養管體系，確保海綿規劃與建設
①城市雨水資源化的景觀學實現途徑，除了技術支持以外，還需要相應的制度和政策引導。明確的雨水利用和管理措施，鼓勵私人參與雨水設施的更新、運行和維護，有效地引導雨水利用技術研發等。②效益分析。城市綠地中雨水利用除了環境效益，還應考慮到經濟效益外、社會效益等方面。對于新建設綠地無論在規劃設計還是實施中，很容易達到三效益的和諧統一，但是針對城市中已建設綠地項目的“海綿改造”則需要平衡三種效益，將指標分解到片區或城市的綜合角度來制定實施措施，合理結合武漢河流、湖泊、港渠與道路、綠地中的各種措施，達到三種效益的最優。
2017年無疑是衡量國家試點任務能否實現的重要節點，試點目標中提到，到2017年，實現通州區6萬常住外來人口和3萬本區農民市民化，常住人口城鎮化率達到66%，戶籍人口城鎮化率達到60.5%；2017年建立多元可持續的城鎮化投融資體制，初步完成城鎮化政府引導投資基金設立、PPP項目投融資平臺和區級集體建設用地指標流轉交易平臺建設；實現92個工業大院和2個試點鄉鎮集體建設用地集中集約利用，建立健全新型城鎮化標準體系，探索建立可復制可推廣的標準化模式。
檢驗通州當前的階段性試點成效，對于全國的新型城鎮化建設具有重要意義。
人的城鎮化呈現三大模式
新型城鎮化突出的是人的城鎮化。通州區以北京城市副中心建設和城鎮化發展的需求出發，本著以點帶面、示范引導、有序推開的原則，重點推進外來常住人口和本區農民市民化，在區級層面制定完善相關實施路徑和配套政策、統籌推進的同時，重點選取潞城鎮、臺湖鎮、于家務鄉三個具有代表性的鄉鎮作為試點鄉鎮先行先試推進新型城鎮化。
三個鄉鎮因地制宜，試點了三種不同的模式：
潞城鎮是北京建設城市副中心的重要承載地，通過棚戶區改造，探索以棚戶區改造為抓手建設新型城鎮化的發展模式。臺湖鎮是北京城市邊緣集團和二道綠隔地區的重點區域，通過開展集體經營性建設用地統籌利用試點，探索農村集體土地參與新型城鎮化建設的新模式。于家務鄉是全國“四化同步”的試點地區，通過以農村集體建設用地整治為抓手，探索新型城鎮化與農業現代化相結合的發展模式。
具體而言，潞城模式主要依托棚戶區改造推進新型城鎮化建設，特征是棚戶區改造+重大項目帶動+行政辦公區建設。即通過棚戶區拆遷、轉非，實現轉非農民“帶著資產上樓”、“失地不失業”的可持續發展新型城鎮化；通過引進重大項目和建設行政辦公區，推進新型城鎮化跨越發展。
臺湖模式則突出整治集體經營性建設用地，實現產城融合發展，特征是集體建設用地整治+城鄉結合部整治+棚戶區改造。即臺湖鎮圍繞產業提質增效、社保城鄉統籌、生態環境改善目標，以集體經營性建設用地整治為主，結合城鄉結合部整治和重點村棚改，通過拆除低效分散的工業大院用于還耕還綠，將騰退出的集體建設用地集中置換到產業園區；通過重大項目建設，實現產業用地的減量提質，解決農民社保，改善生態環境，優化城鎮空間布局。
于家務模式通過以宅基地為主的集體建設用地綜合整治，實現城鄉一體化發展，特征是宅基地統籌利用+中心鎮開發+特色村建設。即以農村建設用地的綜合整治為核心，通過遷村并點、企業騰退、指標置換等方式，引導18個遷并村土地向中心區、次中心區和科研創新區三大組團集中；通過就地城鎮化，保留4個特色村；通過集體建設用地和農用地的統一流轉、統籌開發、規模經營實現農民增收和就地城鎮化。
實現的方式
經過幾年探索，通州已經接近完成國家賦予的試點任務，目標又是如何實現的呢？
這主要得益于通州結合棚改建立的農業轉移人口市民化成本分擔機制。借助試點通州編制完成了外來人口梯度賦權積分指標體系。結合棚改的推進，初步確立本地農民就地市民化成本分擔機制，經測算農轉非人員安置成本約為70萬元/人。政府、企業或村集體、個人的成本分擔責任為：政府主要承擔道路交通、市政設施、義務教育、基本醫療衛生、保障性住房等設施建設公共治安費用，以及就業培訓等公共成本支出；企業或村集體承擔“農轉非”人口的養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險，企業要落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，承擔就業補助費用等成本；個人承擔醫療保險、養老保險、子女教育、就業技能培訓等資金。
為解決試點的資金來源，通州多渠道融資，建立了多元化可持續的城鎮化投融資體制。
首先是政銀合作，建立新型城鎮化產業引導基金。通州區新型城鎮化200億元的產業引導基金，已被列入北京市財政局和中國農業銀行共同設立的北京城市副中心建設發展基金首批項目名單，基金采取股債貸聯動的新型投融資模式，資金參與將結合具體項目采取“一事一議”的方式。后續將結合各鄉鎮基礎設施、公共服務和產業結構升級發展等領域可實施PPP模式的項目吸引金融機構和實業資本共同參與。
其次是利益共享、風險共擔，探索在公共服務領域實施PPP模式。通過制定出臺《通州區關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見》，重點在市政基礎設施、生態環境、公共服務設施等領域推廣PPP模式，將PPP項目中政府負擔部分納入財政預算，對PPP項目簡化審批流程，提高審查效率。廣泛吸引社會資本參與公共基礎設施建設，減輕政府財政負擔及社會主體投資風險。目前“碧水再生水廠升級改造工程及配套管網”和“鄉鎮污水處理設施及管線打捆”兩個項目作為實質性探索正在實施，主要采取“企業建廠+政府配網”模式，后續將結合新型城鎮化工作推進建立PPP項目庫。
再者是整合政策性資金，加大公共財政對農村的傾斜支持力度。在試點中，通州堅持公共財政向農村傾斜、基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋，將市級轉移支付資金、獎勵資金、村級公益事業建設一事一議財政獎補資金、區級資金等各項政策性資金集成整合，用于推動農村基礎設施建設、大氣治理、用能方式優化、鄉村環境改善等，夯實城鄉一體化基礎。
試點幾年間，通州的體制機制多方面得以改革創新。
從規劃層面看，通州堅持規劃先行，編制了新型城鎮化及集體建設用地利用規劃。北京市規劃國土委、市發展改革委、市農委等部門牽頭開展通州區總規修編及專項規劃編制、專題研究工作，通州區新型城鎮化和集體建設用地利用規劃是17個專項規劃之一，目前已制定工作方案，確定配合部門及技術承擔單位，正在開展數據收集、現狀調研、專家研討等前期工作。
從功能疏解看，通州逐步加大非首都功能疏解力度，騰退了大量的發展空間。特別是工業企業的調整退出，通州研究出臺《通州區產業調整退出工作實施方案》、《通州區工業調整退出工作獎勵暫行辦法》、《通州區調整退出工業企業能耗評估工作實施方案》等12個文件。截至目前，累計已有549家工業調整退出企業實現停產，其中市級調整退出任務42家工業企業中已有37家實現停產；另有285家工業企業簽訂調整退出承諾書。全區疏解及升級改造市場累計已完成25家，疏解商戶820戶，疏解從業人員2000余人。
從政策集成角度看，通州著重推進了集體建設用地統籌利用。通州區借助試點，編制完成了《通州區疏解非首都功能產業調整退出及新型城鎮化試點工作優化利用土地實施意見》、《通州區城鄉建設用地增減掛鉤試點工作優化利用土地集體土地資源減量整合辦法》、《北京市通州區確認農村土地所有權和集體建設用地使用權實施辦法》等土地利用和主體設立相關文件，并多次與市發展改革委、市規劃國土委就政策突破問題進行溝通對接。
從重點領域的選取看，通州重點推進了新型城鎮化標準化體系建設。作為全國建立新型城鎮化標準化體系試點的十個地區之一，目前，通州區按照可持續發展理念，根據北京城市副中心建設的實際需求，選定海綿城市和綜合管廊兩個領域作為推動城市副中心建設的重要抓手，進行標準制修訂，已編制完成《通州區海綿城市評價標準》和《通州區綜合管廊運營維護技術規范》。
第一，中央和省委對城市工作作出了重大部署，必須全面貫徹、深入落實。中央城市工作會議和省委十二屆十二次全會，深刻回答了“怎樣認識城市”“建設什么樣的城市”“怎樣建設城市”三大問題，尤其是強調的“一個尊重、五個統籌”，省委李強書記提出的“六個優化”，切中了要害，抓住了關鍵，為我們做好城市工作提供了重要遵循。李強書記在鎮江調研時,對鎮江的城市工作給予特別關注，深刻指出，“鎮江歷史文化底蘊深厚，自然稟賦良好，按照新發展理念持之以恒干，這座城市完全可以建設得更漂亮”。李強書記希望我們大力提高規劃建設管理水平，加快建設和諧宜居、富有活力、特色鮮明的現代山水花園城市。圍繞貫徹落實這些新部署新要求，市委六屆十三次全會專題研究城市工作，提出了要高度關注找準短板、補好短板，尊重規律、落實規律，戰略定力、戰略優化，方式創新、思路創新四大問題，為開好這次城市工作會議作了很好的鋪墊。
第二，鎮江城市工作進入新階段、面臨新形勢，必須乘勢而上、加速提升。鎮江城市化率已經達到66.6%，標志著進入到了城市化較快發展的后期，這一時期的顯著特征是從外延擴張加快轉向內涵發展，解決日益凸顯的“城市病”更為迫切，人民群眾期待城市變新變美的愿望更加強烈，對鎮江城市發展“資源很好、變化很大，缺陷不少、遺憾不少”的總體評價已成為共識。與此同時，鎮江的城市發展面臨新的競爭格局，《長江三角洲城市群發展規劃》頒布實施，交通發展進入高鐵時代和軌道通勤時代，虹吸效應、擠壓效應必將進一步顯現，資源要素的爭奪必將更為激烈，鎮江稍不留神，就可能掉隊落伍，陷入邊緣化的尷尬。面對這一形勢，既要保持足夠的清醒，也要樹立足夠的自信?？偟囊粭l主線就是大力推動城市發展方式根本性轉變，以轉變轉型爭取主動、贏得未來。
下一步城市工作怎么抓？曉明市長將作全面部署，今天會上下發的兩個文件征求意見稿也立足遠近結合、虛實結合，作出了具體指導和任務安排，大家要抓好落實。下面，我圍繞“轉變城市發展方式”這個主題，講四點意見。
一、從重物輕人向以人為本轉變
人的現代化是城市現代化的核心，以人為本是城市工作的最大規律。指出，“做好城市工作，要堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民”，這進一步闡釋了以人為本的城市發展理念，我們要深刻把握、自覺貫徹。
1把滿足人的需求作為出發點。
這是我們轉變城市發展方式最重要的導向，一定意義上是一種“回歸”，不忘“初心”，回歸到城市發展的本源。亞里士多德有句名言，“人民來到城市是為了生活，人民居住在城市是為了生活得更好”，說的就是這個意思?？陀^分析當前城市工作的種種問題，最終都要追根溯源到重物輕人甚至見物不見人的不良傾向上來。要以滿足人的需求為城市規劃建設管理的邏輯起點，堅持從城市居民的利益偏好出發而不是從城市管理者的主觀偏好出發來開展城市工作，實現“城市讓生活更美好”。這也是以人民為中心的發展思想在城市工作上的集中體現。
2把做強城市功能作為著力點。
人們向往城市、奔向城市，是因為城市有能夠滿足他們需要的現代功能，能夠提供與之相適應的公共產品和公共服務。如果對照“以人為本”找短板，功能缺失就是最突出的一塊短板。城市的基本功能是集聚要素、通達物流、發展產業、傳播文化、改善人居，說到底都是為人的生產生活服務的，就生產角度而言，要為高端要素集聚提供支撐平臺，其內涵非常豐富，按大類分，仍然是宜居、宜業、宜游三大功能。著力增強“宜居”功能。堅持基礎設施和公共服務“兩手抓”，加快建設安全高效便利的生活服務和市政公用設施網絡體系，大力促進教育、醫療、文化、體育等基本公共服務均等化，全面改善居住環境。這里需要特別強調城市公共安全的問題。城市具有人口集中、經濟集中、社會財富集中、現代化設施集中等特點，一定要把安全放在第一位，著力形成全天候、系統性、現代化的城市運行安全保障體系，嚴守城市安全底線。著力增強“宜業”功能。把城市作為產業發展、科技創新的主要載體，發揮比較優勢，打造高端平臺載體，優化城市產業結構，構建區域創新體系，為人們提供更多就業機會和創業舞臺。著力增強“宜游”功能。一盤棋謀劃“吃住行游購娛”，構建“大旅游”格局，不斷提升文化旅游名城的遠程號召力。做強城市的功能，還要高度重視功能集成，以混合用地為重要原則，改變大產業園區、大居住區的傳統功能布局，推動不同功能區相互交織、有機組合，逐步實現職住平衡，盡量減少城市內部不必要的“人口潮汐”現象。城市街區和道路要有人情味，為居民騎車散步、逛街購物、餐飲會友、休閑娛樂提供方便，形成綜合功能街區。
3把實現共建共享作為落腳點。
城市居民是建設城市的主體，也是受益的主體。要以法治化治理為目標，推動城市管理者自覺運用法治思維和法治方式治理城市，尊重居民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，讓更多社會成員參與到城市建設、運營和治理中，打牢城市規劃建設管理最廣泛的社會基礎。在城市發展過程中，尤其要注重廣泛問計問需于民，不斷修正和完善城市工作的思路和舉措，切實解決公眾參與“嘴巴上很重要、心里頭不想要、走程序被需要”的現象；尤其要注重宣傳引導，讓群眾時刻看到城市的點滴變化，享受到城市發展、變化和進步的紅利，增強認同感、歸屬感、獲得感，從而變“要我做”為“一起做”，實現共治共管、共建共享。
二、從粗放發展向精明增長轉變
必須清醒看到，鎮江人口密度大、土地資源緊、環境容量小，“攤大餅”沒有空間，拼資源缺乏支撐，高排放容納不下，決定了我們的城市發展不能再沿襲過去粗放發展的老路徑，必須加快轉入精明增長的新軌道，在“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”上主動作為、真抓實干。
1各個環節要集約精細。
就是要統籌抓好規劃這個“成長坐標”、建設這個“骨肉之軀”、管理這個“血脈之源”。規劃要精美。對城市發展來說，規劃科學是最大效益，規劃失誤是最大浪費。要實現規劃全覆蓋，把全市域作為一盤棋來考慮、作為一個城市來規劃，高質量推進新一輪城市總體規劃、各類控制性詳細規劃和重點專項規劃修編，統籌各類空間規劃，統籌“地、水、綠、文、美、產、居”多種要素功能，推進“多規融合”，確保各類項目建設都有規劃依據，各種重大設施布局都有規劃統領，所有重要空間利用都有規劃先導。要大力提升規劃設計水平，按照“緊湊型城鎮、開敞型區域”的要求，從整體平面和立體空間加強引導和管控，留住鎮江特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”。要強化規劃剛性，一經確定就要嚴格依法執行，持之以恒抓落實，決不能憑長官意志隨意調整?？傊?，就是要通過科學規劃，使城市定位、布局和結構全面優化，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。建設要精致。城市建設是百年大計。要著眼于打基礎、利長遠，謀劃推進城市道路、地下管網、生態環保設施等一批重大基礎設施建設工程，加快補好城市建設歷史欠賬。要按照“適用、經濟、綠色、美觀”的要求，優化建筑設計，善于運用建筑來表達城市個性氣質，構建古今貫通、中西合璧、南北交融的多元化建筑風格，多打造一些“長”出來的城市地標，注重在城市街道“家具”等細節上精雕細琢，對空調、太陽能熱水器、洗晾衣物等附屬設施也要納入建筑設計規范，增強新建住宅的美觀度。要加快棚戶區危舊房改造，特別是一些城中村、城鄉結合部，倡導城市修補，推進老舊小區環境改善和有機更新，煥發老城區的功能和活力。管理要精細。城市管理面對的是大量的人、車、事，要突出市容管理、交通管理、安全管理等重點方面，有效提升城市精細化管理水平。繼續推動城市管理重心下移、力量下沉，實行一級執法、屬地管理、分級保障、權責一致的城管綜合執法模式，深化網格化、街長制等行之有效的辦法，加快推進數字化城市管理，使城市管理沒有空白和盲區。
2投入產出要精打細算。
鎮江城市建設基礎薄弱，在當前經濟新常態下推進城市工作，我們面臨著投入保障不足和財力更趨緊張的雙重矛盾，更要注重增強效益觀。大的方面，無論是土地、岸線、山水、特許經營權等各類城市資源，都要強化整體謀劃、推動資源整合，在精明開發、集約利用上動腦筋、下功夫，算好投入產出比，確保效益最大化。具體到每一個項目、每一項工程，都要克勤克儉、精打細算，避免低效投入、鋪張浪費，真正把有限的人財物用到關鍵處、花在刀刃上，力爭以最少投入獲得最大效益。在這方面，一定要摒棄短期行為，善于算大帳、綜合賬，算戰略賬、長遠賬。
3城市增值要轉換動力。
現在的城市建設，已經告別了以往“大拆大建”“土地財政”時代，更加需要在城市經營上挖掘潛力，在城市發展上轉換動力。城市發展動力主要來自集聚效應，集聚效應主要來自產業和要素集聚。要在大力發展開放型經濟、創新型經濟、都市型經濟、樞紐型經濟的同時，按照市委六屆十三次全會部署，把加快高端載體建設作為一個戰略重點來推進，壯大“國字號”載體，培育高水平特色小鎮，打造高端會展平臺，形成集聚高端產業和高端要素的“強磁場”。要以更加開放的理念加強城市經營，轉變城市營銷方式，加快提升鎮江城市的美譽度和影響力。
三、從千城一面向特色發展轉變
城市發展到今天，面臨的主要問題不再是“有”和“無”的問題，而是品質高不高、特色強不強的問題”。我們一定要牢牢保持戰略定力，緊緊圍繞蘇南規劃“四基地、一中心、兩城市”的總定位和“生態領先、特色發展”的戰略路徑，著力增創特色優勢。這一工作導向要更加鮮明地樹立起來，向著打造現代產業高地、開放創新高地、生態宜居名城、文化旅游名城的發展目標越走越深、越走越開闊。
1彰顯生態領先、低碳示范的特色。
生態化綠色化是城市發展的一個主導方向，城市化本來就應該與生態文明深度耦合。“生態領先”是鎮江自然稟賦所決定的特有定位，“低碳示范”是正在培育的重大亮點，兩者相結合將塑造鎮江最顯著的城市特色。要落實綠色發展理念，把好山好水好風光融入城市，構建彩色化、珍貴化和效益化相結合的城市綠地系統，讓鎮山林立、水脈縱橫、丘陵延綿、洲嶼錯落的生態家底更加厚實；不斷深化生態文明建設綜合改革，構建“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的制度體系，抓好大氣、水、土壤污染防治和重點片區環境整治；深化低碳城市試點，推進“四碳”創新，辦好國際低碳技術產品交易展示會，啟動建設生態城鎮化示范區，確保鎮江的生態文明建設從過程先行到水平領先。
2彰顯歷史文化、現代文明的特色。
城市與文化，與生俱來，密不可分。歷史是城市之根，沒有歷史的城市是膚淺的；文化是城市之魂，沒有文化的城市是脆弱的。要全面塑造文化特質。把文化自信、文化自覺貫穿城市建設全過程，充分挖掘利用鎮江積淀深厚、資源豐富、包容性強的文化底蘊，在舊城改造中注意保護文物古跡，注重在傳統民居的屋檐、門窗、磚瓦上收集和挖掘鎮江的特色元素，更好地塑造城市符號，傳承城市記憶，展現城市神韻，形成具有高辨識度的獨特風格。在新城建設中融入傳統文化元素，通過嫁接多媒體等現代科技手段，古事新說、古文新做、古曲新彈、古戲新唱，促進歷史文化和現代文明交相輝映，使城市真正成為文化容器，成為人們的生活家園和精神家園。要全面提升文明程度。堅持“以文化人”，深化文明創建，從一些具體事情抓起，從群眾反映強烈的突出問題抓起，強化城市管理人人有責的觀念，建立完善市民行為規范，促進市民形成良好道德素養和社會風尚。尤其要發揮趙亞夫等身邊典型的示范帶動效應，推動社會主義核心價值觀內化于心、外化于行，引導廣大群眾自覺珍惜這座城市、熱愛這座城市、奉獻這座城市，達到“市民素質高一分，城市形象美十分”的效果。
3彰顯智慧城市、海綿城市的特色。
這“兩個城市”是我們很重要的試點工程，也應當成為示范亮點。要運用先進的數字化、信息化、智能化技術，打造城市管理的“超級大腦”，建設以大數據中心、市民融合服務平臺、企業融合服務平臺、城市管理服務平臺、農村綜合服務平臺為主的“一中心四平臺”，向著建設“智慧城市”邁出堅實步伐。要緊緊抓住鎮江作為全國首批“海綿城市”試點的政策機遇，全面提升城市管網排水能力，大力推廣透水建材鋪裝，高標準建設下沉式綠地、海綿公園等雨水滯留設施，讓雨水自然積存、自然滲透、自然凈化，使城市彈性地適應自然環境的變化，逐步實現“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”。
四、從點狀突破向統籌推動轉變
當前的城市工作，總體上還是更多的關注某個具體的街道、景區、標志性工程，城市發展統籌協調不夠、可持續性不夠的問題仍然比較突出，這一現狀必須著力改變。
1強化系統謀劃。
城市是個復雜的“巨系統”。做好城市工作，要推動形成合理的空間結構、規模結構、產業結構，系統推進規劃、建設、管理各方面工作，強化改革、科技、文化三輪驅動，把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，善于調動政府、社會、市民各方面的積極性主動性創造性，提升城市工作科學化水平。當前要倍加重視整體塑造城市風格，立足南京都市圈、長三角城市群乃至全國全球的更大坐標系，對標世界丘陵濱水城市的標桿科學定位，全面加強對空間立體性、平面協調性、布局合理性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控，打造協調統一的城市軸線、城市天際線、城市文脈、城市肌理、城市風格和色彩。
2強化整合聯動。
就是要整合資源要素，切實解決空間碎片化的問題；就是要促進區域聯動，堅持主城區和轄市區并重、舊城改造與新城建設并行、地上建設和地下建設并進；就是要完善工作機制，建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局，像重視農村那樣重視城市，像抓“三農”工作那樣抓城市工作，善于使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力，形成城市工作的強大合力。
3強化標本兼治。
著力創新城市工作體制機制，重點圍繞“人氣怎么聚”“融資怎么辦”“土地怎么用”等難點問題，加大改革創新力度，為城市發展提供制度保障，注入新的活力。要深化戶籍、住房制度改革，進一步放寬落戶政策，推動城中村居民和外來務工人員教育、就業、醫療等服務同質化均等化，實現有能力在城鎮穩定就業和生活的農村轉移人口有序市民化。要深化政府平臺改革，積極推進市政工程向民資開放，鼓勵社會資本和公共基金參與城市基礎設施建設、舊城改造、市政設施運營和社會事業興辦。城市工作關鍵在干部，要加大干部培訓力度，培養選拔懂建設、會管理的干部充實各級領導班子，引導和推動各級干部用科學態度、先進理念、專業知識規劃建設管理城市，提高領導城市工作的能力水平。
一、政府購買服務的基本情況
（一）政府購買服務體系和制度框架
從2003年黨的十六屆三中全會“允許非公資本進入法律法規沒有禁止進入的基礎設施、公用事業等領域”開始，到2005年國務院出臺政策“鼓勵支持和引導民間資本參與經營性基礎設施和公益事業項目建設”，政府購買服務的政策指向愈加明晰。到黨的十七屆五中全會明確提出“要改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務”，再到2013年7月國務院總理主持召開國務院常務會議，專題研究推進政府向社會力量購買公共服務事宜，政府購買服務工作正式步入前臺。
隨后，國務院辦公廳于2013年9月26日頒布《關于政府向社會力量購買服務的意見》（〔2013〕96號），對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出重大部署。明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。財政部、民政部、工商總局《關于印發〈政府購買服務管理辦法（暫行）〉的通知》（財綜〔2014〕96號）對購買服務的主體、服務事項與目錄管理、購買方式、流程、預算等內容作了全面規定。近年來，國務院辦公廳又相繼出臺了關于在城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設、推進城市地下綜合管廊建設、海綿城市建設、規范土地儲備和資金管理、推進交通運輸領域政府購買服務、深化投融資體制改革等方面，采用和加大政府購買服務力度的相關規定。2014年1月開始實施的《山東省政府向社會力量購買服務辦法》為推動和促進政府購買服務快速、健康發展提供了堅實基礎和法制保障。事實上，這些要求和規定從整體上完善了政府購買服務的體系和制度框架，確保了政府購買服務從“紙面”到“地面”的順利落地。
（二）政府購買服務的內涵和外延
從內涵上說，政府購買服務是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。
從廣義上講，政府購買服務是指將原來由政府直接提供的、為社會公共服務的事項交給有資質的社會組織或市場主體來完成，并根據社會組織或市場主體提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用，即“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現”，是一種新型的政府提供公共服務方式。隨著服務型政府的加快建設和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務將成為政府提供公共服務的重要方式。
從外延上看，在“企業為主、政府引導”的投融資體制改革以及“應買盡買”的政府購買服務改革的背景下，基于創新和完善公共服務供給模式、加快建設服務型政府的改革目的需要，政府購買服務已從傳統意義上的基本公共服務層面，逐步擴展到城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設、土地儲備、農村公路建設和養護等投融資、建設及運營維護一體化服務以及連片開發等更為廣泛的公共服務領域。
（三）政府購買服務的形勢需要與目標價值
政府購買服務把政府公共服務的分配者角色同生產者剝離開來。由政府分配公共服務，以保證公共服務領域基本方向和公平正義；由市場生產公共服務或產品，以保證公共服務領域的競爭與效率，從而較好地體現公平與效率的高度統一。通過制度和長效機制，將政府購買服務趕進“籠子”，幫助政府從傳統的公共服務生產者向組織監管者的角色轉變，能有效發揮財政資金的杠桿作用，提供公共服務供給水平和效率，解決公共服務短缺問題，對老百姓、政府都是“惠而不費”的好事。
二、政府購買服務的成效與經驗
（一）主要成效
2016年，濱州市市直共有60個部門（購買主體）申報政府購買服務390項，其中購買項目246項，購買崗位144個。經嚴格審核，由編辦提交，經編委研究，通過市直33個部門政府購買服務項目33項，既涵蓋公共交通運輸、公共教育、公共文化、人才服務等基本公共服務事項，也包含法律援助、慈善救濟、公益服務、人民調解、社區矯正等社會管理服務事項，涉及5大類21款33項的購買服務，項目概算總額達249.79億元，融資額達110多億元，其中項目概算投資額或擬貸款額超億元的項目11個，購買崗位362個（部分項目通過崗位實現），均已納入2016年度政府政預算。
從購買服務類型上看，在2016年市直部門（單位）申報的390項購買服務事項中，基本公共服務45項，占11.54%；社會管理型服務26項，占6.67%；行業管理與協調9項，占2.31%；技術23項，占5.89%，政府履職所需輔事項達272項，占69.74%；其他服務事項15項，占3.85%。
（二）主要做法
1.注重協調配合、規范引導。一是做好政府購買服務與機構編制管理相銜接。統籌考慮購買主體現有機構、編制和人員的實際情況，能通過政府購買服務實現的事項，不再增設機構和增加編制。努力實現機構編制與政府購買服務的同步調整，堅決防止一邊購買服務，一邊養人辦事的“兩頭占”現象的發生。二是做好與財政部門的協調、聯動。編制部門“依”指導目錄、“看”服務范圍、“審”履職實際，財政部門見文列預算、核專項、批投資。
2.注重問題導向，破解難題。一是解脫和釋放了政府無形的手。過去，一些不需要由政府直接提供的公共服務，政府直接管了，結果是政府該管的沒管好，又管了很多不該管、管不了也管不好的事情。通過推進政府購買服務和范圍審核，鼓勵和引導社會力量進入公共事業領域，改變了政府大包大攬的傳統做法，減輕政府壓力，提高政府效率。二是規范政府用工行為。近年來，伴隨著機構編制管理制度的進一步健全和規范，在編制總量有限的境遇中，部分單位臨時用工情況有所顯現，特別是在教育、衛生等領域尤為突出。通過政府購買服務的推進和實施，對部門、單位招聘的政府雇員和所屬事業單位自行招聘的臨時用工行為起到了良好的引導和規范。僅2016批復的政府購買服務崗位中，規范用工行為268個。三是明確政府購買服務主體不明確和有關情形解決辦法。按照要求，政府購買服務的主體應是經費由財政承擔的各級行政機關和承擔行政職能的事業單位等，而實際工作中，各類開發區、園區主體地位不夠清晰和明確，為確保各項重點民生事業順利開展，濱州市對相關業態進行了集中和規范，例如，對涉及多個縣區、開發區、園區的城鎮化建設、農村公路生命安全防護工程和危橋改造、解決中小學大班額等項目，分別指定市住房和城鄉建設局、市交通運輸局、市教育局作為購買服務主體。
原批復的政府雇員等，規范納入購買崗位范圍。原無編外人員，屬新增職責任務，如市科技館、博物館等，可結合實際考慮核定購買崗位。涉及公改革，一般公務車輛駕駛員不納入購買崗位范圍，檢測車、執法車等特種車輛，根據現聘用編外人員情況，可予以考慮核定購買崗位。
3.注重圍繞中心，服務民生。2016年，濱州市政府承諾新辦的民生實事有10件，其中有5件是由編辦審核、編委同意后通過政府購買服務的方式來實現的。包括城市老舊小區改造、農村廁所改造、南外環道路拓寬、濱惠大道建設、大幅度投入改善中小學辦學條件等。當然，在做好“大保障”的同時，濱州市還充分考慮“小服務”的個性需求，對城市管理行政執法局提報的城市“小廣告”保潔服務，港航局承擔的港口危險化學品裝卸、倉儲的監督、檢查、評估項目，市長質量獎的評審，市民健身廣場和“一館三中心”的運營管理和維護服務等基本公共民生事項均已納入政府購買服務的范圍。
特別是2015年以來，濱州市按照省編辦、省財政廳《關于印發政府購買服務范圍審核辦法的通知》（魯編辦發〔2015〕4號）精神，結合經濟社會發展實際，擬定印發《濱州市政府購買服務崗位管理暫行辦法》，辦法主要規范崗位的審核審批、人員聘用、工資待遇、聘用時限、預算經費以及管理考核等內容。該辦法的出臺，既有利于市政府購買服務工作的整體推動，又對具體操作環節進行了細化和規范，進一步增強了政府購買服務工作的可操作性。
（三）需要注意的問題
可以說，2016年，濱州市政府購買服務工作迎來了擴面、增量、提質的新變化，政府用市場有形的手解放了自身拘束的無形之手，騰出更多的精力和財力去管理和服務必須由政府買單的工程和事業。當然，在政府購買服務的過程中，既要解決買什么、怎么買等內部問題，也面臨著買不到、買不全等外部障礙，如何解決報價低廉與服務最差的尷尬，實現“物有所值”甚至“物超所值”期盼，還需要我們不斷思考和細化工作。
一是應以財政預算可執行、不增加政府債務為前提。政府購買服務審核范圍豐富、類別廣泛，僅憑范圍審核需要批復的項目和崗位遠遠超出了政府預算或是中期財政規劃。因此，政府購買服務的成效不在于批復了多少項目、增加了多少崗位，而在于通過編制部門的范圍審核、職能界定，合理確定購買項目、崗位的類別和數量，財政部門用可支配財力執行到位，提供急需、高效的公共服務或產品。經初步統計，2015年濱州市市直政府購買服務項目和崗位通過率分別為13%和10%。
二是應促進社會組織、企業的健康、良性發展。社會組織、企業要承擔起服務生產者角色的關鍵，需擁有足夠的發育成熟的良好行政生態環境。唯有通過深化改革、轉變職能，改善政企關系、政社關系，拓展社會組織、企業發展空間，尤其是放寬對社會組織的嚴格控制，才能形成數量充足的公共服務生產主體，也才能形成公平競爭的良好發展環境和局面。
三是應盡快建立和完善政府購買服務的市場準入制度。政府公共服務質量和效率不高，主要根源是政府壟斷公共服務供給而排斥競爭，政府壟斷又根源于集權的行政管理體制。要盡快建立和完善公共服務市場準入制度，開放公共服務市場，讓社會組織、企業有機會成為公共服務生產主體，打破公共服務領域政府一家獨大的壟斷地位，讓更多、更豐富、更優質的公共服務惠及社會。
三、完善政府購買服務的初步建議
（一）進一步建立和完善政府購買服務的全程監管和評估機制。完善的評估體系是一項制度良性運轉的關鍵。在實際工作中，政府購買服務范圍符合要求、財政撥付到位，那服務是否購買？購買的服務是否與審核的職責對應？是否滿足公眾需求？這些問題都需要我們在下一步工作實踐中，將事前立項、事中操作及事后后續管理、結果考核等逐步納入和實現。對于那些履約周期長、社會影響面廣的項目，例如，基礎教育投入、農村土地整理、農田水利設施改造升級等，更要通過有效的事中事后監管、評估、信用評定等方式來保障服務效果。當然，對于這些重大項目更應該簡化審核程序，通過規范購買周期、形成年度報告等形式促進民生事業健康發展。同時，把這種監管和評估結果作為以后年度選擇承接主體的重要參考依據，實現購買主體與承接主體的良性互動。
（二）要正確處理好向社會購買服務和向市場“卸包袱”的關系。政府購買服務方式的創新是推進政府職能轉變、創新公共服務提供機制和方式、提高財政資金使用效益的嶄新嘗試。除去列入政府購買服務范圍的事項外，還存在政府直接提供的履職服務事項和政府提供服務效益明顯高于市場提供的服務事項等兩大類事項。這些事項就是政府法定職責“必須為”。例如，國家安全、行政處罰、最低生活保障等等。實施主體必須為政府部門，政府部門應當切實全面正確履職，防止推向市場“卸包袱”。
