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論文關鍵詞 土地征用制度 征地補償 公益目的
2000年我國城市化率為36%,到2012年我國城市化率為52.27%,年均增長率為1.36%,快速的城市化必然伴隨著大量農業用地轉化為非農用地。土地是農民的勞動對象,也是其基本生活保障,保護農民在征地過程中的利益是保障農民權益的一個重要方面。由于我國現行的土地征用制度依然延續計劃經濟時期的基本制度框架,但其制度環境早已改變,其不適用性和滯后性日益突出,由此造成了現今土地征用過程中群體性事件日益增多。土地征用問題將是未來一段時期內的重大公共問題,其制度改革是深化政治改革的客觀要求。日本、韓國兩國雖然社會制度和基本土地制度和我國不同,但是三國人多地少、土地資源不足的國情是十分相似的。通過研究日本和韓國的土地征收制度,借鑒外國,有利于健全我國土地征用制度。
一、日韓兩國國的土地征用制度
(一)日本的土地征用制度
日本土地征用制度主要包括三個方面:(1)公共事業需要。日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業是屬于可征用土地的范圍,包括建設公園、修建公路鐵路、港灣河道建設、修建學校社會福利設施等。(2)征地程序。日本的征用土地程序包括六個步驟:一是申請征地,二是登記土地以及建筑物,三是達成征購協議,四是由征用委員會進行裁定,五是讓地裁定,六是征用終結。(3)土地市場價賠償以及直接或間接經濟損失賠償。日本《土地征用法》第69條規定,“賠償損失時,必須對土地所有人和關系人分別進行賠償”,第70條規定,“損失要用貨幣進行賠償”,“對于提供代替土地等其他的賠償方法,不在此限”。日本土地征用補償主要分為五種:一是征用損失補償,即為按照因公共事業需要而被征用的私有財產的市場價格給予賠償。二是通損補償,即為賠償所有者因為被征地所造成的損失,主要是對土地附屬物的賠償。三是殘地補償,指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分,造成殘地的價格下跌,以及其它殘地的損失時,必須對其損失進行賠償。四是離職者賠償,如果因為土地征用而使土地權力者的雇傭人員失業,因此也應該做出相應的經濟補償;第五,事業損失賠償。事業損失補償指的是在建設過程中由于導致噪音、污水等而造成損失,進而進行相應的補償。同時,日本政府為使失地農民獲得適應新的工作環境和勞動技能在農村推行了一套職業訓練制度,提供學習機會和相關職業技能訓練。
(二)韓國土地征收制度
韓國土地征收補償制度主要包括四個方面的內容:(1)公益事業的范圍。韓國《土地征收補償法》第4條將公益事業分為八類并詳細列舉了公益事業的范圍,主要包括國防事務、學校、道路等。(2)補償范圍。韓國土地征收補償范圍包括四個方面。一是地價補償,這是征地時最主要的補償,按照《土地公概念法案》規定,統一以公示地價為征收補償標準。二是殘余補償,其包括殘余地征收補償、殘余地價格下降補償和殘余地工程費補償。三是遷移補償。即為公共需要而收用或使用土地,而又不是進行公益事業所必需的,則令其遷移,遷移所需費用由起業人予以補償。四是其他補償,韓國土地收用法規定,對于被收用人因收用或使用其土地,致使土地所有權人或關系人蒙受營業上的損失時,也應予以補償。(3)補償標準。對土地的補償是以協議成立或征收裁決當時的價格為標準,即所謂時價補償。其標準是以事業認定公告當時的公示地價為基準。對物件征收的補償應當考慮與同種物件附近的交易價格等的合理的價格。(4)征收程序。韓國征地程序主要包括三個步驟:一是公益事業認定程序,二是協議程序,三是裁決程序,四是異議申請程序和訴訟程序。
(三)日韓兩國土地征用制度的特點
第一,公益性。日、韓三國都是私有制國家,土地屬于私人,私有財產神圣不可侵犯。土地征用是國家權力的強制手段,私人無權征用土地。只有以公益事業為目的,且必須正當程序和合理賠償的前提下,國家才能使用征地權。這樣才能避免征用權的濫用。第二,法制性。兩國法律對于土地征用的程序、補償、條件和解決糾紛等各個方面做了嚴格規定。政府使用征地權,必須尊重司法,遵循既定的法律程序,采用法律手段而非行政手段解決征地過程中的糾紛。第三,市場性。征地補償必須符合市場規律,由市場決定補償的標準。政府給定的補償標準需要依據市場價格制定,公民對于政府補償價格也可提出質疑,并通過法律程序解決爭議。第四,廣泛性。兩國法律均對征地補償范圍作出了明確規定,補償的內容不只包括土地市場價,還包括附屬物損失、所有者和利害關系人損失以及失地人員的就業培訓與保障等,充分維護了土地所有者和利害相關人的利益。
二、我國土地征用制度的主要問題
城鎮化的高速進展必然涉及到土地征用,土地征用制度的合理與否直接關系到數億即將“進城”的農民的利益,對社會和經濟的發展具有重要影響。目前,我國土地征用制度中存在的問題主要表現在以下幾個方面:
第一,不健全的土地產權制度。我國農村土地屬于集體所有,表面上產權清晰,實際上是一種“所有權缺位”。農民沒有土地的所有權,只有不完整的使用權。征地的過程是集體土地轉變為國有土地,再轉變其他用地的過程。農民對于土地沒有控制權,同時農民土地集體所有權是不能交易的,在征收過程中其利益容易受到不法侵害。
第二,土地征用制度缺乏規范性。中國現有法律體系中關于征地的相關規定存在著相互矛盾的地方。同時不管是商業用地還是公益用地都需要先將集體土地國有化再使用,這也違背了憲法中有關公益事業為目的征地的精神。政府常常為商業用地濫用征地權。在我國的土地征用過程中,被征地人沒有參與權、知情權和質疑權,只能被動地接受征地實施,或者采用上訪或者其他非法手段表示抗議。農村集體經濟組織的參與權也流于形式。同時,政府作為征地過程中的收益者,其對于征地爭議的裁決的可行性和可操作性較差,有失公平和公正。
第三,補償標準的不公平性?!锻恋胤ā返?7條規定,“征用耕地的土地補償費,為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍”,“每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍”,“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”,“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”?,F有法律規定的補償標準可以說只是對原有土地部分使用權的補償。對于安置補助費,大多數地方政府在征地時則會選擇性的忽略,盡量只征地不拆遷。農民失去土地后也失去了基本生活保障,政府對于失地農民的就業安置和就業保障方面基本上無所作為。另外,在商業用地征用過程中,政府以較低的賠償金額獲得土地,然后以遠遠高于賠償金額的價格出讓給開發商。開發商的高回報率和政府的高額土地出讓價格讓農民感到不公平。
三、日韓兩國土地征用制度對我國的啟示
與日韓等發達國家比較完善的土地征用補償制度相比,我國的土地征用補償制度存在著許多問題,中國應積極學習和借鑒其他國家相關土地征用補償制度,盡快改進和完善中國的土地征用制度。
第一,明確產權。要保護農民權利,要實現農民土地產權制度的法律化,包括土地所有權主體的模糊身份應有明確界定,政府關于承包期延長的政策明確用法律條文規定。只有產權明確,才能確定土地賠償的標準,確定補償對象,防止侵權行為的產生。
第二,規范公益事業征地和其他用途征地。應該立法確定公益事業征地的類型,政府只能為公共事業行使土地征用權。對于商業用地征用,由使用者和土地所有者之間依法協商土地使用權轉讓事宜,政府應該作為監督者維護農民的利益,而不是作為參與者在其中謀利。同時,為公益事業征用土地時,政府不能以大多數的利益為由讓被征地人的利益受損,以應獨立第三方的資產評估機構對土地價值評估報告為依據制定相關的賠償標準。
(北安市國土資源局,黑龍江 北安 164000)
【摘 要】隨著我國農村土地征用活動的不斷開展,農村土地征用活動對我國農村土地征用法制化的要求越來越高。在統籌城鄉協調發展的背景下,應著重從制定專門的《土地征用法》、規范政府農地征用權、培育農地使用權流轉市場、完善農地補償制度、健全農地征用程序、構建失地農民的社會保障制度等方面來健全農地征用法制。
關鍵詞 農村;土地;征用;制度缺陷;法制路徑
農地征用制度是調整國家建設單位、農村集體經濟組織和農民個人之間的土地收益和收益分配關系的法律制度,它是我國農地制度的核心內容。目前,我國城市化進程和新農村建設正處于加速發展階段,土地征用活動也越來越頻繁?,F行農地征用制度與城鄉統籌發展的矛盾日益加劇,農地征用制度困境表現為城市土地國有制與農地集體所有制的矛盾和農地集體所有制與農民土地權益保護的矛盾探析了我國農地征用制度存在的缺陷,認為,我國農地征用制度存在諸如立法上的矛盾,土地征收程序中對被征收者的保護不足,缺少對征用征收主體——行政機關的監督機制以及政府實施的土地市場壟斷政策導致的土地征用非均衡等缺陷。
1 土地征用制度不同于土地征收制度的法制要義
征收與征用原本是行政法學的概念,學界和實際部門很長時間未能明確地加以區分。長期以來,我國立法有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。我國的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近現代世界各國土地法律法規當中兩個重要的概念。土地征收主要針對的是土地所有權,而且土地所有權因征收而消失。而土地征用的標的物應是土地的使用權,而不是針對土地的所有權。2 現行農地征用制度存在的主要問題
我國沒有統一的土地征用法,也沒有統一的土地征用程序法。雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征用做了規定,但同土地征用實踐需要相比,其制度存在著一些不足,主要有:
2.1 征用土地的產權缺乏明晰的法律規定
農地制度是農村經濟制度的基礎和核心,而農地的產權制度又是農地制度的核心。顯然建國以來,我國土地制度不斷改革,但集體土地的產權至今十分模糊。筆者認為,農地所有權是一種特殊的財產所有權,應該具有財產所有權的基本特征。
2.2 征用土地的范圍缺乏明確的法律界定
我國《憲法》規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征收或征用,并給予補償?!倍锻恋毓芾矸ā分杏置鞔_規定:任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。何謂“國家建設用地”和“公共利益”,缺乏明確的法律界定,從而導致地方政府往往濫用公共權力,以公共利益和國家建設的名義大量征用土地。但是,應實事求是地承認,公共利益的模糊性導致了部分土地資源的浪費和閑置,這也印證了土地征用制度存在缺陷。
2.3 征用土地的主體缺乏有效的法律制約
2002年中央提出了城鄉統籌發展和取消農業稅的重大戰略決策后,政府獲取“農業剩余”的傳統手段不復存在,而政府“城市傾向”的發展戰略并沒有改變,攫取新增建設用地有償使用費取代工農產品價格“剪刀差”,成為國家獲取“農業剩余”的重要途徑。因此,進一步規范政府的征地行為,保護國家的糧食安全和農民地權,已成當務之急。
2.4 被征用土地的農民缺乏足夠的法律保障
失地農民是伴隨我國城鎮化和工業化而出現的特殊群體,處于城市和鄉村的邊界,有的成為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無農民”,生存狀況不容樂觀。失地農民文化程度不高,就業培訓成本較高,在向非農產業轉移過程中,明顯處于劣勢地位,同時,養老、醫療保障等社會保障也已成為突出問題。
3 健全農地征用法治的路徑探析
3.1 制定專門的《中華人民共和國土地征用法》
世界上很多國家或地區都有專門的土地征用法律法規,我國目前還沒有專門的土地征用法律法規?!锻恋毓芾矸ā?、《中華人民共和國城市房地產管理法》等涉及征地的內容不多,僅有原則性的規定,缺乏可操作的具體標準,法律規范的缺位使土地征用行為無法可依。
3.2 規范政府農地征用權
基于公共利益的需要,很多國家的立法大多有規范征地的規定。實踐證明,對公共利益范圍的界定就是對政府土地征用權的規范和約束。我國的土地征用制度,應當對土地征用的范圍界定采取列舉式和概括式規定加以約束。
3.3 完善農地補償制度
補償原則是各國土地管理法律的一項重要原則,但各國對補償原則的掌握不同。有的采用完全補償原則,有的采用不完全補償原則,有的采用相當補償原則。目前,我國采用以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則,這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格,具有生活補貼性質?,F行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數,但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。
3.4 健全農地征用程序
土地征用程序是國家征地機關在行使土地征用權的過程中必須遵循的步驟、順序以及時限的總和,其完善程度直接影響農地征用的實效。結合我國農地制度的實際和農民合法權益保護的需要,農地征用程序可包括申請征地、預公告、協商補償安置、報批、公益目的審查、批準、公告、實施補償安置、供地、供地后的監督和征地糾紛的司法仲裁程序,尤其要強化預公告、聽證和救濟三個程序。
3.5 構建失地農民的社會保障制度
關鍵詞:土地征用;緊急需要;土地征用權限;土地征用程序:土地征用補償
因搶險、救災等緊急需要而發生的土地征用在實踐中大量存在,因而《物權法》第44條規定:因搶險、救災等緊急需要,依照法律規定的權限和程序并給予補償可以征用私人(包括單位與個人,下同)的土地。這是一條比較原則的規定。什么是“緊急需要”和“土地征用”,其他法律如何規定政府征用土地的權限和程序、如何規定土地補償等問題,都還沒有深入的理論研究。這增加了緊急情況下政府征用土地的操作難度,也必然影響土地財產權利人的利益。有鑒于此,筆者嘗試對上述問題進行探討。
一、“緊急需要下的土地征用”概念辨析
要理解“緊急需要下的土地征用”概念,有必要先理解“土地征用”的一般法律含義。在我國,以2004年憲法修正案的通過為界限,“土地征用”的一般法律含義發生了重大的改變。之前,關于“土地征用”,通常的理解是:“在我國,指按照規定將集體所有的土地收歸國家使用。征用土地時,用地單位應向土地所有單位支付土地補償費。征用的土地,所有權屬于國家,用地單位只有使用權?!毕嚓P的法律表述見之于2004年修改之前的《憲法》、《土地管理法》等多部法律之中。這一時期的土地征用概念具有如下特點:一是我國法律沒有區分土地征收與土地征用兩種不同情形,而是統稱“土地征用”。相關法律表述中基本上只有關于土地征用的條款,而沒有關于土地征收的條款。二是我國民事基本法上沒有規定土地征用,土地征用僅出現在《憲法》、《土地管理法》等公法性質的法律文件之中,土地征用法律關系表現出極強的公法性質。
2004年憲法修正案通過之后,土地征用概念回復其本來的含義。首先,土地征用概念中已不再包含土地征收的含義。2004年憲法修正案區分了“土地征用”與“土地征收”,明確了土地征用只是土地使用權的改變,而土地征收主要是土地所有權的改變。2007年《物權法》通過之后,其第42條與第44條的規定將土地征用與土地征收兩個概念在法律表述上徹底區別開來。即土地征用是國家基于公共利益的需要,依照法律所規定的權限與程序,強制性地改變私人土地使用權并給予補償的行為,而土地征收是國家基于公共利益的需要,依照法律所規定的權限與程序,強制性地將農民集體土地所有權收歸國家所有并給予補償的行為。其次,《物權法》第44條對土地征用的規定使土地征用法律規范第一次具有了民事法律關系的性質,其昭示的保護私人土地權利的意義十分重大。從物權法的角度看,土地征用涉及的是私人土地權利的變動,必須得有合理的理由,以及符合法律所規定的權限與程序,并給予公正的補償才行,其制度實質在于限制國家的權力以保護私人的土地財產權。
一般認為,土地征用只能在緊急情況下發生,土地征用不能用于平時目的。對此,筆者不敢茍同。事實上,緊急需要下的土地征用只是土地征用的一種主要而并非唯一的形態。土地征用包括緊急需要下的土地征用與正常情況下的土地征用兩種情形?!段餀喾ā返?4條、《土地管理法實施條例》第27條所規定的是搶險、救災等緊急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57條所規定的建設項目施工和地質勘查下的土地征用,則屬于正常情況下的土地征用。緊急情況下可能發生土地征用,但土地征用并不僅僅發生在緊急情況下。從邏輯上講,《憲法》第10條第3款規定公共利益需要可以征用土地,這里的公共利益需要也并非僅僅是指緊急情況需要,而應該還包括非緊急情況下的公共利益需要。從這個意義上講,《物權法》第44條僅規定搶險、救災等緊急需要下的土地征用而沒有規定正常情況下的土地征用,這是物權立法不周延的表現。緊急情況下的土地征用與正常情況下的土地征用在土地征用目的、條件與程序、補償等方面均有重大的不同。比較而言,在緊急情況下,政府在行使土地征用權時不必恪守一些在正常情況下必須適用的程序性限制。但也正因為此,緊急需要下的土地征用對土地權利人的影響也更為劇烈。事實上,在緊急情況下,政府借口行政效率往往更容易侵害土地權利人?!段餀喾ā返?4條原則性的規定緊急需要下的土地征用,這是私人土地權利保護的重要一步,但更為關鍵的是《物權法》司法解釋及相關立法應該明確緊急需要的含義,土地征用的權限與程序以及土地征用補償等更為具體的問題。
二、關于“緊急需要”的理解
何謂“緊急需要”呢?《物權法》第44條只列舉了“搶險”、“救災”兩種緊急需要,并沒有明確界定“緊急需要”的含義,這給“緊急需要”的理解帶來了困難。
【關鍵詞】失地農民 國內外權益保障 土地權益
我國失地農民權益受損現狀
土地征用制度不明確。首先,我國現行法律對公共利益的界定不甚相同,矛盾重重,導致土地征收范圍過于寬泛?!稇椃ā返谑畻l規定:國家的土地征收行為,必須以公共利益的正當性以及征收行為的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考慮對土地進行征收。其有“任何單位和個人為非公共利益需要使用土地時,必須先依法申請將農村集體土地征為國有”的規定。這些立法上的紕漏無形中為某些利益群體創造了可以施展并且逃避法律責任的空間。此外,當前我國還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機構。一般是由政府許可任何單位和個人為非公共利益進行土地征收,同時,法律又賦予政府對土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權。政府身兼二職,先行體制又缺乏必要的監督和制約,某種程度上會影響到對失地農民合法權益的保護。
土地補償機制不合理。土地征收補償機制關系到失地農民的切身利益,也是土地征收工作能否順利進行的關鍵。我國現行的土地征收仍依據2004年國土資源部頒布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》設定的補償標準,補償費用明顯偏低。近年來經濟發展,物價急劇上漲,土地市場價格也是一翻再翻,況且低標準的補償費用落實到失地農民的手里也是難之又難,致使失地農民權益受損。此外,土地補償方式的單一化,某種程度上也威脅到失地農民的合法權益。
土地產權制度不健全。我國《憲法》和《土地管理法》中都有“農村土地歸農村集體所有”的規定。然而農村集體是個抽象意義的概念,是一個沒有法律人格意義的集合群體,是一個虛置的權利主體。①欲對其科學界定絕非易事,其外延非常寬泛,大可以指鄉和鎮,小亦可以指村和村民小組。由于農村集體土地所有權主體和產權關系不明確,也影響到法律賦予農民的土地承包權益。
土地征收程序不完善。土地征收程序健全與否直接關系到土地征收工作能否順利進展及土地征收結果的公正性。我國關于土地征收程序的法律制度并不完備,其亦未對土地征收程序、土地征收涉及主體的權利、義務做出明確規定。這些無疑影響到土地征收程序的規范化和公正性,侵犯了失地農民在土地征收過程中的知情權與參與權。此外,我國被征地農民的救濟機制不健全,失地農民權益受損。
農民社會保障體系欠缺。受我國城鄉分割的二元經濟體制的影響,我國的社會保障制度突顯出二元性。我國有關城市社會保障的立法已經出臺且相對成熟,農村社會保障卻尚未進入立法階段,法律基礎欠缺。
目前,有些地方政府通過出臺效力較低的規章、條例對失地農民的養老、醫療等社會保險方面規定,其并不能全面保障失地農民合法權益,我國也尚未設立有關失地農民的法律援助制度,同時農村社會保障的內容涵蓋面也遠低于城市。
國外失地農民權益保障經驗
土地征用制度明確。目前,世界上多數國家和地區都有相對明確的土地征用制度。美國規定征用土地必須符合公共利益需要,其所有的公共利益評判都由司法機關根據必須的要價調價進行最終判定,進而確定利益的公、私性質,進而建立土地征用的法律依據。②日本《土地征用法》中有“征用土地必須從公共利益出發,公共利益主要包括依據《城市規劃法》、《河川法》、《港灣法》進行的公路、防洪設施和港灣建設等”的規定,其公共利益界定較明確、具體,操作性較強。我國臺灣地區突破了為公共目的征收土地的局面,其規定征收土地只要能達到公共利益需要即可。
土地補償機制合理。西方發達國家和地區大多建立了合理的征地補償機制。美國憲法明確規定:“非有合理補償,不得征用私有財產供公共使用?!泵绹恋卣饔醚a償的計算標準是土地被征用前的市場價格,它既補償被征土地的現有價值,也補償土地可預期的未來價值,而且還補償因征地導致的相鄰土地所有者、經營者的損失等,充分考慮并且保障土地所有者的權益。日本通過制定相當補償的標準進行土地補償,其土地補償費用的確定主要考慮征用損失賠償、通損賠償、離職者賠償和事業損失賠償和少數殘存者賠償等方面。③我國臺灣地區關于土地補償的相關規定主要散見于《土地法》、《平均地權條例》、《國民住宅條例》、《科學工業園區設置管理條例》、《促進產業升級條例》之中。臺灣的征地補償費主要由地價補償、土地改良物補償、營業損失補償和土地改良費用等組成。此外,臺灣的地方自治法規對土地補償也作出了規定。
土地產權制度明晰。西方發達國家在土地征收方面多數具有比較明晰的產權關系,有比較明確的權利主體和客體。作為被征土地一方的農民享有法律賦予的相關權利,同時也承擔法律規定的相關義務。在奉行土地私有制的美國,其《聯邦土地管理法》嚴格規定作為征地雙方的法定權利和義務,各司其職、各盡其責,有效避免了土地征收過程的部分侵權行為。英國實行土地私有制,作為其土地征用依據的《強制收購土地法》明確規定征地雙方的權利、義務,并且盡可能使其在法定的框架范圍內實施。
土地征收程序完善。世界上不少國家和地區都制定了比較完備的土地征用法律制度,如日本《土地征用法》,韓國《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行規則》等。這些土地征用方面的法律對土地征收程序都作了具體而明確的規定,可操作性強。一些發達國家和地區的土地征收程序既包括征地申請、審查、批準、征地公告,還包括被征地人如何參與征地過程中的程序、發生爭議時的申訴和仲裁程序以及最后如何進行征地補償的程序等。④
農民社會保障體系發達。在社會保障方面,不少發達國家和地區紛紛建立了比較健全的失地農民社會保障體系。美國設立了專項的失地農民社會保障基金,同時對失地農民輔以一定的稅收優惠,并且注重對失地農民的教育和培訓,提高了失地農民再就業能力。日本政府在已建立的農村社會保障體系基礎上,加大對失地農民的社會保障力度,大力發展勞動密集型產業,為失地農民提供大量就業機會,同時也注重對失地農民的教育和培訓。韓國已將失地農民納入社會保障框架內,通過“基礎生活保障制度”幫助達不到國家規定的基本生活水平的失地農民,同時對失地農民普及科學知識和實行金融政策方面的優惠,努力構建失地農民的安置基地。我國臺灣地區設有專門針對農民的社會保險,其通過分散化轉移的方式解決失地農民的就業,促使失地農民向大城市和中小城市分散轉移。同時還規定失地農民享有農用地轉非的公共用地和由土地交易帶來的土地增值的收益。⑤
我國失地農民權益保護策略構想
建立合理土地補償機制。合理的土地補償機制關系到征地工作的順利進行。一方面,我們要科學確定土地補償標準與計算方法,提高土地補償費用?,F今因土地糾紛引發的上訪案件約占全國各類案件的41%,征地補償問題頻頻成為焦點。雖然我國《土地管理法》已對征地補償標準作出了相應提高,但仍不能有效應對日新月異的形勢。因此,征地補償的項目都應當與時俱進,適時調整,整體上提高征地補償水平。⑥另一方面,土地補償方式也要實現多元化發展。我們可以結合失地農民的不同需求,采取實物補償或貨幣補償方式。
完善農民社會保障體系。當今我國農村社會保障制度缺失,大量失地農民正當的社會權益無法得到有效保障。鑒于此,我們可以著重從以下方面考慮:首先,基于農村社會保障制度尚未立法,我們必須盡快將失地農民納入城鎮社會保障體系,保障失地農民在醫療、養老、住房和生活方面的權益;其次,現行《土地管理法》修訂過程中應明確規定失地農民社會保障制度,從法律上保障失地農民社會保障權益;第三,明確政府在失地農民社會保障中承擔的綜合責任,主要包括宏觀調控責任、一部分財政責任以及監管和實施責任等;⑦最后,建立失地農民社會保障基金。實踐中可由政府、征地主體、農村集體和失地農民個人按比例合理分擔,共同出資。
綜上所述,當前形勢下失地農民權益保障有迫切的需要,我國應立足國情,充分借鑒世界發達國家和地區的先進立法經驗,不斷明確我國的土地征用制度、明晰土地產權制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補償機制、健全失地農民的社會保障體系,切實保障失地農民的合法權益。
【作者單位:河南師范大學法學院】
【注釋】
①陳垚:“失地農民權益保障問題研究”,《湖北社會科學》,2011年第4期。
②⑥李韶杰,鐘筱紅:“失地農民權益保護對策與構想”,《人民論壇》,2011年第9期。
③賴武梨:《城市化進程中失地農民權益保障問題研究》,西南政法大學2008年碩士論文。
④徐素芹:“城市化進程中失地農民權益保護問題研究”,《社科縱橫》,2010年第8期。
關鍵詞:土地征用;緊急需要;土地征用權限;土地征用程序:土地征用補償
因搶險、救災等緊急需要而發生的土地征用在實踐中大量存在,因而《物權法》第44條規定:因搶險、救災等緊急需要,依照法律規定的權限和程序并給予補償可以征用私人(包括單位與個人,下同)的土地。這是一條比較原則的規定。什么是“緊急需要”和“土地征用”,其他法律如何規定政府征用土地的權限和程序、如何規定土地補償等問題,都還沒有深入的理論研究。這增加了緊急情況下政府征用土地的操作難度,也必然影響土地財產權利人的利益。有鑒于此,筆者嘗試對上述問題進行探討。
一、“緊急需要下的土地征用”概念辨析
要理解“緊急需要下的土地征用”概念,有必要先理解“土地征用”的一般法律含義。在我國,以2004年憲法修正案的通過為界限,“土地征用”的一般法律含義發生了重大的改變。之前,關于“土地征用”,通常的理解是:“在我國,指按照規定將集體所有的土地收歸國家使用。征用土地時,用地單位應向土地所有單位支付土地補償費。征用的土地,所有權屬于國家,用地單位只有使用權?!毕嚓P的法律表述見之于2004年修改之前的《憲法》、《土地管理法》等多部法律之中。這一時期的土地征用概念具有如下特點:一是我國法律沒有區分土地征收與土地征用兩種不同情形,而是統稱“土地征用”。相關法律表述中基本上只有關于土地征用的條款,而沒有關于土地征收的條款。二是我國民事基本法上沒有規定土地征用,土地征用僅出現在《憲法》、《土地管理法》等公法性質的法律文件之中,土地征用法律關系表現出極強的公法性質。
2004年憲法修正案通過之后,土地征用概念回復其本來的含義。首先,土地征用概念中已不再包含土地征收的含義。2004年憲法修正案區分了“土地征用”與“土地征收”,明確了土地征用只是土地使用權的改變,而土地征收主要是土地所有權的改變。2007年《物權法》通過之后,其第42條與第44條的規定將土地征用與土地征收兩個概念在法律表述上徹底區別開來。即土地征用是國家基于公共利益的需要,依照法律所規定的權限與程序,強制性地改變私人土地使用權并給予補償的行為,而土地征收是國家基于公共利益的需要,依照法律所規定的權限與程序,強制性地將農民集體土地所有權收歸國家所有并給予補償的行為。其次,《物權法》第44條對土地征用的規定使土地征用法律規范第一次具有了民事法律關系的性質,其昭示的保護私人土地權利的意義十分重大。從物權法的角度看,土地征用涉及的是私人土地權利的變動,必須得有合理的理由,以及符合法律所規定的權限與程序,并給予公正的補償才行,其制度實質在于限制國家的權力以保護私人的土地財產權。
一般認為,土地征用只能在緊急情況下發生,土地征用不能用于平時目的。對此,筆者不敢茍同。事實上,緊急需要下的土地征用只是土地征用的一種主要而并非唯一的形態。土地征用包括緊急需要下的土地征用與正常情況下的土地征用兩種情形?!段餀喾ā返?4條、《土地管理法實施條例》第27條所規定的是搶險、救災等緊急需要下的土地征用。而《土地管理法》第57條所規定的建設項目施工和地質勘查下的土地征用,則屬于正常情況下的土地征用。緊急情況下可能發生土地征用,但土地征用并不僅僅發生在緊急情況下。從邏輯上講,《憲法》第10條第3款規定公共利益需要可以征用土地,這里的公共利益需要也并非僅僅是指緊急情況需要,而應該還包括非緊急情況下的公共利益需要。從這個意義上講,《物權法》第44條僅規定搶險、救災等緊急需要下的土地征用而沒有規定正常情況下的土地征用,這是物權立法不周延的表現。緊急情況下的土地征用與正常情況下的土地征用在土地征用目的、條件與程序、補償等方面均有重大的不同。比較而言,在緊急情況下,政府在行使土地征用權時不必恪守一些在正常情況下必須適用的程序性限制。但也正因為此,緊急需要下的土地征用對土地權利人的影響也更為劇烈。事實上,在緊急情況下,政府借口行政效率往往更容易侵害土地權利人?!段餀喾ā返?4條原則性的規定緊急需要下的土地征用,這是私人土地權利保護的重要一步,但更為關鍵的是《物權法》司法解釋及相關立法應該明確緊急需要的含義,土地征用的權限與程序以及土地征用補償等更為具體的問題。
二、關于“緊急需要”的理解
何謂“緊急需要”呢?《物權法》第44條只列舉了“搶險”、“救災”兩種緊急需要,并沒有明確界定“緊急需要”的含義,這給“緊急需要”的理解帶來了困難。
【關鍵詞】土地征用;公共利益;土地產權;補償
1 土地征用基本涵義
土地征用是指國家為了公共利益的需要,依照法律規定并強制地取得其他民事主體土地并給予補償的一種行政行為。在我國,土地征用主要是指國家為了公共目的的需要,以補償為條件,而將農村集體所有的土地強制性地變為國家所有的土地的行為。
2 土地征用制度的缺陷
2.1 土地征用范圍過寬,超出了公共利益的范疇。
公共利益通常被用來衡量國家是否濫用征地權的標準,因此對公共利益的合理界定便顯得尤為重要。但一直以來,我國對公共利益的界定范圍是非常廣泛的,幾乎所有的非農建設用地都必須經過國家征用,才能得以利用,使得公共利益失去了其存在的意義。不但使廣大農民難以接受,而且也不利于社會對土地資源的利用,從而產生征地權的濫用。
2.2 土地征用補償范圍窄,補償標準偏低。
我國征地制度起始于建國初期,帶有計劃經濟的濃重色彩,目前我國的土地征用補償存在征用補償范圍狹窄,補償標準偏低的現象。新土地管理法確定的農用地征用補償范圍主要包括土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費。補償的范圍僅僅限于與土地有直接聯系的一部分損失,殘余地損失和其他間接的損失沒有列入補償的范圍。
2.3 征地補償費往往存在克扣現象。
由于農村集體土地產權關系混亂,產權主體不明,往往造成各級政府、村委會以及集體經濟組織相互爭當所有權主體,或通過各種名義克扣征地款,有些地方甚至存在村干部憑借權力分割征地價款,導致真正的所有權主體不能享受應該享有的利益。安置補助費的目的主要是用來安置征地后剩余勞動力的,由安置單位享有,但由于勞動用工制度發生了很大的變化,許多企業難以勝任妥善安置勞動力的重任,因此許多地方均采取貨幣安置的方式。這部分安置費用在沒有使農民得到妥善的就業安置條件下,應由農民個人所享有,但許多地方并未按照國家規定足額發放,甚至完全沒有發放到農民手中,而是被層層地截留。
3 土地征用制度存在問題的原因
3.1 農村集體土地所有權市場缺位是征地公共利益難以實現的關鍵所在。
我國是一個發展中國家,工業化、城市化不可能在一夜之間完成,需要一個漫長的過程,在這個轉變過程中,肯定要有大量的農用地轉為工業用地、商業用地等,這是無法回避的事實。在實踐中非公共用地是以公共用地的名義和方式征用的。這樣政策法規必然在實踐中處于兩難境地,若完全以公共利益為標準限制征地權利,在集體土地完全被排除在土地市場外的情況下大量工商業用地將難以得到有效保證,工商企業的發展將會受阻,進而影響地區經濟利益甚至整個國家利益,也因非農就業機會的減少加劇農村勞動力轉移的困難。
3.2 農村集體土地的社會保障功能比較突出。
隨著農村經濟的發展,我國在一些有條件的農村進行了社會保障體系的建立。部分地區解決了部分群眾“病有所養,老有所養”的問題,對于深化農村改革和維護社會安定,發揮了一定的作用,但與發展社會主義市場經濟要求相適應的科學、系統、規范、統一的農村社會保障制度相差甚遠,與城市居民所獲得的單位保障相比還存在許多差距,如保障層次低,范圍小,覆蓋面窄,難以承擔起農民規避風險的功能。而且農村社會保障模式存在弊端,加之由于社會保障管理的分散,社會保障基金管理缺乏法律保障,難以保證保值增殖,加劇了資金的缺乏。
3.3 農村土地所有權主體模糊,產權關系混亂。
我國實行土地的社會主義公有制,土地所有權分為國有土地所有權和集體土地所
有權,然而集體土地所有權在實際中存在許多缺陷,主要表現在以下幾個方面:
3.3.1 農村土地所有權主體不明,產權關系混亂。
3.3.2 我國對農村集體土地的聽有權限制過多。
3.4 被征地農民轉業難度巨大。
征地的過程也就是農村勞動力釋放的過程,由于人均耕地面積較少,勞動力釋放的基數較大,特別對基礎設施征用來說,涉及需要安置的勞動力數量非常大,若不對這部分勞動力加以合理安置,問題將變得非常復雜。在實際當中,依靠國家安排就業的可能性不大,靠被征地勞動力自身轉業也面臨許多現實問題。
4 主要結論和政策建議
4.1 明晰土地產權,加強土地登記制度。
明晰產權后,必須采取土地登記的方式,將各產權主體享有的各種土地權利在法律上加以確認。土地登記是國家用以確認并保護土地權利的主要方法之一。它是國家依照法定程序將土地的權屬關系、用途、面積、使用條件、等級、價值等情況記錄于專門的簿冊,以確定土地權屬,加強政府對土地的有效管理,保護土地權利人合法權益的一項法律制度。土地通過法定程序登記后,便可以向社會公示權利的歸屬情況,從而確認該權利人對特定地塊擁有的特定權利,進而保護權利人權益的實現,并免遭他人的侵害。
4.2 加強社會保障制度的建設,建立城鄉統一的社會保障體系。
在健全城市社會保障的同時,必須盡快著手建立農村社會保障體系,逐步弱化和替代土地的社會保障功能,使征地補償能夠完全按照市場價格進行補償農村社會保障制度的建立既可以促進農地的流轉,以避免因農地比較利益較低而導致大量土地被撂荒的現象發生,又有利于增強農民轉業的信心,促進大量農村剩余勞動力向非農產業轉移,從而降低農村人地比例的失調,提高農業的勞動生產率,最終實現我國人力資源的更好配置。
4.3 土地征用補償標準的確定必須針對具體條件選擇不同的評估方法。
當土地征用完全在公共利益的范圍內行使時,土地征用補償標準的確定要視不同的條件而定,對遠離城市郊區的土地,除了對農地進行補償外,還必須對農民采取額外的補償。因為農地的價格偏低,完全不能滿足農民今后生活所需;此外農民對土地的追求首先是土地的保障功能,而不是土地收益功能,因此為保障失地農民能夠維持原有的生活水平,使其今后的生活得到保證,必須對他們實行額外的補償,只有從經濟上解決他們的后顧之憂,才能促使他們自動放棄土地,土地征用也才能順利得以實行,才能維護社會的穩定。
4.4 應采取多樣化的征地補償方式。
土地征用補償不應當僅僅局限于一次性發給貨幣的方式,盡管這種方式有許多優點并為許多國家所采用,但仍存在許多弊端。為既保障農民的土地權益,又必須促進建設項目的順利實施的前提下,必須采取多樣化的補償方式。土地征用補償方式的多樣化,更適合我國現階段國情。廣大農民在提供的多種補償方式中有更多的選擇余地,以滿足自己不同的需求,同時也可以緩解國家同時拿出大筆費用的負擔。
4.5 制定一部完整的土地征用法規。
土地征用是一種行政行為,其行使必須依照嚴格的法律程序來進行。由于我國現階段并沒有一部完善的土地征用法規作為制約征地主體雙方的權利和義務的執行,從而在征地中往往出現征地行為的隨意性以及征地工作中的行為不規范。由于沒有相應的懲罰措施作保障,也使征地行為導致的后果無人承擔,往往使被征地農民處于劣勢。因此制定一部完善的土地征用法規是今后土地征用的關鍵。只有通過嚴肅的法律對土地征用進行全面的保護,才能真正維護征地雙方的合法權益。制定的土地征用法規應該包
括土地征用的范圍、征地程序、補償方法及方式、征地主體的權利和義務以及法律責任和糾紛解決等一系列內容。只有制定完善的土地征用法,將所有征地內容法制化,才能徹底保護各產權主體的利益,才能適應市場經濟對土地征用的要求。
參考文獻:
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關鍵詞:土地征收;征用;問題;策略
一、我國土地征收征用存在的問題分析
(一)征收范圍亂
我國土地征收征用中存在的問題,首先就表現在征收范圍亂。征收范圍亂指的是對土地征收沒有明確的規定,其所謂的“公共利益”模糊。土地征收作為國家的一種集體行為,根據法律規定為了國家建設的發展以及城市化建設的需要,農民應該無條件的服從國家利益。然而在我國土地的征收征用過程中,法律并沒有規定我國土地征收征用的范圍,涉及到農民的切身利益也沒有做出一個明確的范圍標準,這就使得在土地征收過程中,土地征收的范圍出現偏頗。土地征收征用范圍亂主要還表現在法律對公共利益的內容和范圍限制不夠。我國土地征收征用范圍亂,勢必會導致在土地征收征用過程中,農民的部分利益受到傷害或者是不能夠完全得到保障。
(二)征地補償低
我國土地征收征用中存在的問題,其次還表現在征地補償低。一般國家在城市建設中占用了農民的土地,對農民進行補償這是一種慣例,同時也是眾所周知的。在我國土地征收征用的過程中,對農民進行補償的一般都是建立在直接損失之上的,對農民的間接損失就不予考慮。并且面對農民的直接損失,其補償的標準也是過低的,沒有按照一定的農業產值來計算或者是補償。由此看來,這樣的補償標準對農民是不公平,也是不合理的。再加上,我國土地征收補償的范圍也是比較單一的,法律法規中沒有一個明確的規定。對農民的補償只是規定了農用地的補償,對農民最低生活保障方面沒有規定,補償的方式單一,其土地對農民的重要社會保障價值也忽略了。
(三)土地征收程序不規范
土地征收程序不規范也是我國土地在征收過程中出現的問題之一。土地征收程序不規范主要表現在片面追求經濟利益,強制征收土地;還有的一些地方沒有嚴格的按照土地征收法律法規進行。有的一些地方在對土地進行征收與征用的過程中降低土地征收的標準,還截留土地征收的補償金,或者是非法占用農民的土地等。有的一些土地征收行為完全不符合國家法律法規的規定,嚴重的損害了農民的利益與需求。土地征收程序不規范,主要還體現在對土地征用的評估缺乏一定的目的性,主要考慮了征地者和國家的利益,卻忽視了個人的利益。這些都是土地征收程序不規范的表現。
(四)保障制度落后
這里所謂的保障制度落后,指的是在我國土地征收征用過程中,社會保障措施滯后,不能夠滿足農民生活的需要。農民的土地被國家征收與征用之后,農民也就失去了賴以生存的基本條件,并且失去了一定的生活來源,很多人會感受到無助與迷茫,且生活方式也發生了很大的變化。國家的保障制度不能夠及時的解決農民的需求,給農民的生活造成一定的困擾。例如,在農民土地被征收征用之后,農民雖然獲得了一部分的補償金,但是其生活方式與之前相比卻發生很大的變化。農民需要的日常生活品以前是自己供應,現在必須是去市場上購買。還有沉重的子女教育費,醫療費使得農民所獲得的補償金杯水車薪,因此,這就造成農民生活得不到保障引發的一系列社會不安定的問題。
二、如何解決我國土地征收征用中存在的問題
(一)運用法律規范征用土地范圍
要解決我國土地征收征用中存在的問題,首先就應該運用法律規范征用土地范圍。土地作為農民的基本生活資料,是農民最為重要的社會保障。對土地的征收與征用如果得不到一個合理的安排,就會使農民的生活得不到保障,難以生存與發展,也會間接地引起社會問題和一系列的社會矛盾產生。因此我國的法律應該對土地征收征用做出一個明確的規定,對公共利益的范圍做出一定的限制。在《憲法》和一些城市法中有明確的規定,如果不是以國家需求或者是城市需求為主要目標的,不可以任意征收或者是征用土地,損害農民的公共利益,使得農民的生活時期基本保障。如果是為了某種個人利益或者是經濟組織的利益,是不可以對土地進行征收與征用的,需要經過嚴格的法律程序進行審查與審批的,在此過程中必須符合“公共利益”。這就是運用法律法規來規范土地征收征用的范圍,對土地征收程序的規范有著積極地意義。
(二)完善土地征用補償制度
要解決我國土地征收征用中存在的問題,其次還應該完善土地征收征用補償制度。最重要的就是在憲法中明確規定土地征收征用補償的標準與原則,以憲法的規定作為基本的標準。在確定土地征收補償的標準與原則的時候,應該對國家利益與農民利益進行協調,確定一定的公平基礎與原則,切實的保障農民的根本利益,從而較好的解決農民的問題。完善土地征收的補償制度,還應該合理的安置失去土地的農民。減少在土地征收與征用過程中的政府隨意性,對農民進行合理的補償。只有這樣,完善土地征收征用補償制度,才能夠進一步的保障農民的基本利益需求,才能夠更好地促進城市化建設與社會穩定發展的需要。
(三)完善土地征收法律程序
在我國土地征收與征用的過程中,完善土地征收法律程序也是相當重要的。在這個經濟高速發展的現代社會,急需建立土地征用法來規范土地征收行為。再者還應該逐步的完善土地征收的標準與原則,從而為我國的土地征收提供一定的法律保障。此外,還應該建立一定的土地征收機制,強化對土地征收行為的監督與控制。其司法人員應該具備較高的道德素質,在土地征收的過程中嚴格執法,強化土地征收的監督與法律機制,不僅要保障國家的利益,而且還要保障農民的切身利益,促進社會的進一步穩定與發展。
(四)完善社會保障制度
在我國土地征收與征用的過程中,最重要的策略就是要完善社會保障制度,切實的去保護和保障農民的基本利益和農民的基本生活需求。第一,在農民的土地被征收或者是征用之后,國家應該給予農民充足的補償金。建立完善的社會基本保障體系,一旦征地行為發生,就應該立即啟動社會保障體系,讓農民的生活得到最為基本的保障。第二,國家還可以建立農民再就業機制,引進一些就業崗位來供農民選擇,給予他們再生活的來源。積極地拓寬就業的途徑極其領域,鼓勵用人單位接受農民,同時還應該加強對農民的基本培訓與上崗培訓,幫助他們適應新的生活。第三,國家還應該鼓勵和扶助土地征用農民進行自主創業。在創業上不僅提供政策扶持,而且還提供貸款扶持,從而進一步幫助農民更好地適應土地征收征用之后的生活。
三、結語
國家所有制和農村集體所有制是我國土地所有制的兩種形式,土地的征收往往會涉及到公共利益,因此解決好我國土地征收征用中存在的問題,對我國城市化建設的發展以及社會的穩定發展有著非常重要的現實意義。文章不僅細致的分析了我國土地征用存在的問題,而且還提出相應的解決策略,為我國土地征用程序的規范提供了相關的參考。
參考文獻