時間：2023-07-07 16:10:56
序論：在您撰寫傳統公共行政的主要特征時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
一、行政的涵義
“行政”一詞在德文中稱為Verwaltung，英文中被稱為Administration，它是一個在行政學、政治學、行政法學等領域所廣泛使用的術語。但它在我國的行政法學上有著形式與實質兩種概括。一種是從形式意義上對行政的涵義加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一種是從實質意義上概括行政的內涵?，F如今，在職權混合和職權交叉現象的沖擊下，越來越多的學者屏除了兩者對立的概括方法，轉而提出兩者統一的標準來解釋行政。如認為行政是一種直接的，經常的國家職能，是一種組合、指揮、管理和協調活動?；蛘咧苯诱J為國家行政主體依法對國家和社會事務進行組織和管理的活動。從實質上說，行政就是一種管理；從一般意義上講，它就是國家的行政管理。在靜態上，它可以指行使國家管理職能的機關或人員；在動態上，它可以指行使國家管理職能的活動或行為。[1]行政，正如德國社會學大師韋伯所說：“行政不完全是公法的概念。我們必須承認私人行政的存在，比如家庭、廠商內部的行政。同時，存在國家或其他公共機關的行政。”而行政法意義上的行政僅指公共行政，私人行政并不包括在內。這就好像形成了把公共行政完全等同于國家行政的“傳統”。在筆者看來，作為現代行政法調整對象的公共行政并不僅僅是指國家行政，它還應當包括其他非政府組織的行政，即社會行政。這是由于其自身的演變規律決定的，只要有組織就有行政管理活動。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中說過，管理是所有社會存在的必要條件。隨著國家的產生，最重要的領導社會的職能便構成了國家管理的范圍，同時，一部分管理社會的職能仍舊由非國家的組織去行使。但是，隨著一場以重新審視政府與市場關系為起點、以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革的悄然興起，公共性一舉成為行政的首要特征，這就使得行政的研究對象進一步在細化，也就在這個時候，社會行政悄然地勃興起來，成為公共行政下位的概念之一。于是，國家行政、社會行政和私人行政儼然成三足鼎立的態勢了。
二、從行政的構成要素對三者的區分
（一）三者的分類標準
在人類歷史的長河中，行政幾乎是伴隨著人類社會同時而來，它的發展自古就有三種形態：國家行政、社會行政和私人行政。歷史上的行政主要是按國家行政----私人行政----社會行政及其三者的相互影響的軌跡而運行的。這種運行不是一般的簡單的循環和交融，而是在更高層次上的不斷的提升。自有國家以來，人類社會的每一個社會時期都絕對不存在某一種純粹的行政形態，而是某種形態占主導地位。因為，在大多數情況下，三者是互補的在社會的不同層級上交互存在，這在很大意義上受國家對社會的整合程度以及國家和社會的變動關系的影響。正是由于這樣的變動，我們有必要進行進一步的區分研究。
（二）三者的區分
1．行政的內容。國家行政是指國家行政機關為實現國家目的，運用制定政策法規、規章、組織實施管理、命令、監督制裁等方式執行國家法律和權力（立法）機關意志的活動。它具有包容性，是三種行政形態中范圍最廣的。在歷史上，國家行政在一段時期內曾今覆蓋整個國家生活和社會生活。私人行政是指私法上的個人建立企業和團體的運行中所進行的行政管理活動。古代的家族和商人們的內部運作就體現了這種行政的特征，尤其是在人類的經濟交易中得到充分的體現與發展。而所謂社會行政就是指非政府組織依照國家法律法規的授權，運用國家賦予的社會管理權限，為實現國家的社會目標和組織下每一個成員的利益而進行的管理和組織社會事務的有效活動。2．行政的主體。國家行政的主體原則上是國家行政機關，此外，近代法律還創造了其他一些國家行政的主體，如政府間的國際組織，它們也被稱為公共行政的主體或叫公法人。私人行政中的私人企業和團體當然成為這一行政形態的主體，像現在的諸多的家族型企業就是它的表現。至于社會行政，那些依法而建立的法律法規授權組織是它的主體，一般像一些行業協會之類的自治組織等是它的表現。
3．行政的目的。一般而言，國家行政和社會行政所追求的目的都是要滿足國家或政府所認定的公共利益，所不同的是，前者具體是整個國家大的公共利益，而后者是某一個具體的公共利益罷了，像律師協會的各項行政就是為的律師這一行業的公共利益而服務的。相比之下，私人行政所為之追求的目的是私人利益而已，雖然有時也有個別私人的偶然“越禮行為”。
4．行政的手段。眾所周知，任何私人不能把自己的意志強加于人，私人企業和團體原則上只能通過合同方式來把他們的意圖得以實施。公共行政一般在手段上是可以采取強制措施，而不問當事人是否同意，這種手段屬于行政主體的特權。[2]但是，國家行政絕大部分是如此的，而社會行政相對就又弱一點，在于成員與組織間的關系主要是通過合同的方式來維護的。
5．行政主體與行政相對方的關系。國家行政中，行政相對方處于弱勢地位，國家擁有強大的行政力量，行政主體和行政相對方的關系是不平等的，前者自身的強制性很容易對相對方造成心理上的強制，即便是在施行一些所謂的非強制行政行為，也容易形成事實上的強制。而在社會行政中，成員參與組織的行政過程，對組織的行政活動形成一種制約關系。盡管成員仍然處于一種相對弱勢地位，但與國家行政相比，兩者關系基本上是平等的。至于私人行政，就沒有這樣的問題，因為私人與其相對方完全是通過合同來維系他們之間的管理與被管理關系的，是在平等自愿的合意上達成的一種行政關系。
三、社會行政的意義與啟示
（一）社會行政的歷史意義
眾所周知，英國是西方的“福利國家”路線的先行者，其社會福利的發展具有深厚的歷史根源，它1834年頒布的“新濟貧法”就成為社會行政的起源。隨后，西方社會的理論界又通過對“福利應該是針對部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過對這樣一個自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價值判斷，逐漸形成了當今西方的“社會行政”概念，即從簡單的公共/私人領域的大分法，從簡單的政府部門/非政府部門的關系推展到個人參與到公共生活領域的公民權范疇，將社會弱勢群體的需要同公民參與及社會整和加以聯系。[3]資本主義制度確立后到二十世紀以前，國家對經濟生活、社會生活的干預日漸增強，公共行政等同于國家行政。二戰前后的時期，“政府干預的萬能論”被無情地打碎，“政府失靈”的狀況一再出現。于是，一場以重新審視政府與市場關系為起點、以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標的公共行政改革就在全球范圍內萌發，使得社會行政與國家行政成為公共行政的“雙手”。如德法日等大陸法系國家的行政法學著作大多設專章專節研究這些“非政府的社會公共組織”，或是一些英美法系國家的行政法學著作在討論正當程序原則時，大多會引用公立學校開除學生學籍或者給予其他紀律處分的案例，或律師協會拒絕給律師頒發執業執照或吊銷開業律師執照的案例。[4]從這個意義上說，作為行政法的基本調整對象的國家行政即將被社會行政所取代，這是一舉變以前的補充地位為如今的重要地位的飛躍，也是為將來的主導地位做好的一種鋪墊。這種趨勢也被我國學者所關注和研究。種種跡象表明，行政職能的社會化不但催生了社會行政，而且讓它壯大了。這正是國家與社會分離、二元對立結構以及國家逐步還權于社會的歷史必然，也就使得其歷史意義凸現出來。#p#分頁標題#e#
1．能改變以往的“行政國家”理念所帶來的公共權力濫用、甚囂塵上、行政效率低下等負面效應。眾所周知，二戰以后，在科技、經濟和社會的迅速發展過程中，政府行政權力的急劇擴張，行政職能的日益強化，行政組織的作用和自明顯擴大，使得“行政國家”的理念成為西方社會法治國時代的第一特征，這就意味著行政裁量的復雜化和行政職能的多樣化，從而不可避免地對社會成員的基本權利和自由造成了眾多的威脅。而社會行政的出現，恰恰是在政府與社會成員之間的一個緩沖器，一方面能抵制住政府的過分侵擾，另一方面又能對社會成員的權利與自由進行有效的保護。
2．能使社會成員在同等條件下獲得更多的公共產品和服務，從而增加公眾對行政的依存度。這些非政府的社會公共組織正在從各個層面、各種場合對大量的社會關系進行著有效而有益的梳理與調整，進而替代政府組織的很大一部分行政職能，并且不斷地擴大行政職能的范圍，即對社會成員提供更多的公共產品和服務。在如今一種“小政府、大社會”的時代面前，國家的政策終將會“以選擇性而非普遍性的資源分配和分擔式的支付方式，形成個人給付、部門（或單位）供款和市場供應的局面，社會行政將依賴于廣闊的社會部門（如社區、社團）和企業化的社會組織來承擔”，[5]以實現其所應有的功能與作用。所以，現階段政府的任務，就是要積極立法來規范一些社會組織的職權與行為方式，如《律師法》等；同時，也要尊重一些社會部門自身的屬性與規律，由其內部去制定行業規范，通過標準的行業規范來自律管理，如足球協會自己制定的自律規范等。
（二）給我國的啟示
國家行政機關和非政府組織的管理活動，是一種公共權力的運用，也是為了實現公共利益目標的。而行政的對象是社會公共事務，它是從整個社會出發，對社會各方面進行的組織和管理。同時，公共利益是一定范圍內不特定多數人的共同利益，產生于社會而又獨立于社會。它始終是以謀求公共利益，維護公共秩序、增進公共福利為目的的。因而謀求公共利益是行政的目的，也是它的動力源泉?，F在的社會行政也是不能脫離這樣的目的和動力的。具體包括三個方面內容：
1．借鑒社會行政的理論與實踐，積極推進行政職能創新。政府的只能是掌舵而不是劃槳，政府職能的轉變是重塑政府的核心。即在政府和社會的關系上，要實現從強勢國家的單獨管理轉變為國家和社會的共同治理，通過行政參與、非政府組織化，通過政府生產性和服務的轉移，通過社會責任的共擔，通過契約化和委外體制等多種方式，整和民間力量，釋放其原動力，形成國家建設的協作網絡，以推動國家發展。
2．借鑒社會行政的理論與實踐，積極推進行政文化的創新。社會行政一般又稱“服務行政”，不管是西方國家進行的“新公共管理運動”，或是我國所進行的行政體制改革運動，都在告訴我們：政府再造，最重要的在于塑造一個具有公共服務精神的政府。在傳統行政體制下，我國政府更多的是一種統治和管理行政。政府扮演的更多的是生產者、監督者和控制者的角色，為社會和公民提供服務的職能和角色未發揮和體現出來。這種管理模式忽視了公共管理的內在價值，使政府存在的正當性受到質疑和詰難，也導致和人民對政府的支持和信心的下降。因此，建立一個服務于人民的政府，以人民高興不高興、人民答應不答應、人民滿意不滿意為施政的目標將成為我國的行政改革的方向。
一、公共行政文化創新的現實意義
1、公共行政文化創新是推進行政制度變遷的心理基礎。制度是調整人類行為的規則，是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范。行政制度變遷離不開行政文化的創新，它是推進行政制度變遷的心理基礎。人們只有認清舊有行政制度的弊端，以及理想行政制度的優越性，并且及時轉變行政思想、價值觀念、行政情感和行政態度，進行行政文化的創新與轉變，才會使人們積極主動地去觀察、選擇、采納和制定新的行政制度與政策，才會使行政制度變遷更為科學，更為有效，才會使行政制度變遷更易于人們的理解與支持。
2、公共行政文化創新是降低公共政策執行成本的有效手段。所謂公共政策執行成本是指在政策整個執行過程中所消耗的人力、物力、財力、時間等費用的總和，也稱之為“政策運行成本”。它既包括直接的實際耗費，也包含間接的財富損失，尤其是執行部門在實施政策中因宣傳、解釋、傳達等所消耗的資源，以及政策對象抵制和削弱執行效率、加大政策投入而引起的損耗部分。加強行政文化創新有利于降低政策執行成本，政策制定者和執行者能及時轉變觀念，解放思想，實事求是，與時俱進，認清社會發展的趨勢和現時迫切需要解決的社會問題，科學地制定合理有效的公共政策，有利于加深政策執行者對公共政策的理解程度，從而增加政策執行的主動性、積極性和有效性，有利于降低政策執行的宣傳、解釋和傳達成本，有利于調動廣大人民群眾對政策制定和執行的參與度和支持度，使人們思想緊跟時代步伐，認清實際情況，增加對政策及其執行的理解和配合，從而有效地降低政策的執行成本。
3、公共行政文化創新是塑造現代政府形象的重要途徑。政府形象作為人們對政府提供“公共產品”的直觀評價和內心體驗，作為人們對政府客觀存在的整體印象和自我認同，作為人們對公共行政的信任度和支持度，良好的政府形象是政府宏觀調控、市場監控、社會管理和公共服務的重要資源，是減少政策制定壓力和政策執行阻力、提高政策評估動力和政策實施效益的取之不盡的源泉。在信息化社會的今天，政府將由權力行政轉變為服務行政，人們的意愿和利益要求成為政府行政的出發點和歸宿點。因此要塑造現代政府形象，就必須進行行政文化創新，通過轉變行政思想和行政價值觀，樹立現代行政理念，充分重視每個公民的政治地位和合法權利，促進公眾與政府的平等交流與互動，提高公眾對政府的合法性認同、有效性認可、全面性參與，以此來構建全新的現代政府形象。
4、加快行政文化建設有利于行政改革的深化。行政文化是促使行政系統內部有效整合的“凝聚劑”。我國的行政改革不僅包括政府體制的革新、政府機構的精簡和政府職能的轉變,而且在更深層意義上還蘊含著行政文化環境的變革。行政文化建設能夠引導行政改革的發展方向,可以保證行政改革沿著正確健康的軌道順利發展,從而促進和推動行政改革的深化。
5、加快行政文化建設有利于提高行政人員的素質。行政文化是一種特殊的文化形態。一方面,行政人員按照行政文化的發展要求不斷地塑造自身的心智,是“化人”的過程；另一方面,行政人員又在不斷地通過提高自身的素質來創造和推動新的行政文化產生和發展,即“人化”的過程。行政文化建設的目標就是要提高行政人員的思想政治覺悟,增強他們的使命感、責任感、自豪感和主人翁感。
二、實現公共行政文化創新的根本轉變
1、由集權型行政向參與型行政轉變。所謂參與型行政文化，即不僅行政活動是以行政主客體的積極參與而非消極應付為特征，而且行政客體對主體的行為內容及方式也會積極施加自己的影響?，F代管理理論發展到今日，日益強調參與式的管理，強調激發被管理者的能動力量，我國《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》的頒布是參與式行政文化得到肯定、推廣和保護的標志。傳統的集權型行政文化導致了社會的高度整合和權力的高度集中、行政主體地位的缺失和行政客體的壓制服從，導致了行政決策和政策制定的非民主性、國家運行機制的失衡、和腐敗的產生?，F代行政文化創新要求由集權型行政文化向參與型行政文化轉變。伴隨著網絡社會的發展，公共行政的方式發生了深刻的變化，很大程度地推動了公共行政文化創新與理念轉變。政府上網工程的啟動要求集權型行政文化向參與型行政文化的轉變，拓寬了行政參與渠道，提高了人們參政議政的積極性和主動性，體現了人們的民主地位和當家作主的民利。參與型行政文化要求一切公共行政活動必須反映和尊重公民的利益、需要、意志和目標，要求通過各種合法途徑或渠道參與公共行政生活，并影響公共行政體系的構成、運行和決策過程等。
論文摘要：傳統的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎設計的．官僚制雖然有弊病，但現在還沒有一種更能行之有效的行政管理模式來取代它。至少在目前，它應該是以效率為基礎并能夠適應國情文化和民俗的管理體制。麥當勞以其特有的管理方式贏得了世界各國的認可。并在當地扎下了根．這或許可以成為公共管理模式的借鑒。
從制度分析而言，公共行政的模式研究即是將各國公共行政的制度特征加以歸納，以這些特征為基點構建一個公共行政的普遍性模式。而歷史來看，傳統的公共行政模式是以韋伯的官僚制理論和政治與行政二分法為理論基礎設計的，后來興起的新公共管理模式則是以企業管理理論和經濟學理論為基礎的，奉行一種“管理主義”取向。無論是公共管理模式還是企業管理模式，它都應該是以效率為基礎并能夠適應國情文化和民俗的管理體制，盡管二者在價值目標取向上可以不同。因此，本文以企業管理中麥當勞的經營管理模式為參考，來探討一下對于公共管理模式改進的可借鑒因素。
1政府公共管理模式的變遷
一般說來，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎樣的手段來行使社會管理的職能。而公共管理與公共行政模式的區別重點不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以說，政府治理模式與行政模式，抑或公共管理模式都是一種政府的社會組織管理方法。
傳統的手段是“管制”，名目繁多的審批項目—辦一件事，需要多次跑衙門、辦手續、蓋公章，是對這種模式的最好診釋。從行政思想的發展史來看，行政學或行政管理學大致經歷了從公共行政學、新公共行政學和(新)公共管理學等階段。這種學科研究階段的變遷不僅僅是理論的變化，更是一種政府管理理念和管理模式的升級。由于新公共行政學缺乏理論上的連貫性和堅實的理論基礎，只不過是在那個激進的年代做出的一種強烈的情緒反映而已，新公共行政學在傳統行政學追求經濟和效率的基礎上，進一步提出公共行政并非是完全的價值中立，而要把社會公平也作為公共行政的目標追求，這種思潮并沒有形成行政管理的模式。筆者認為，具有深刻影響的主要兩個階段是公共行政學、(新)公共管理學，并且已經和正在有自己相應的管理模式。
1.1傳統的政府治理模式與傳統的公共行政模式
傳統的公共行政學有兩個理論基礎:政治一行政二分法、官僚制理論。當然，傳統公共行政模式就會具有這兩個理論精神下的特征。這里要特別指出的是，傳統的政府治理模式與傳統的公共行政模式實際上是同義語:一是產生的背景相同，二是理論基礎相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一詞只不過是與新的政府治理模式相對罷了。傳統的政府治理有六項主要特征:政治中立的公務員制度;層級制和規則;永久性和穩定性;制度化的公務員制度;內部管制;平等。
1.2新的政府治理模式與(新)公共管理模式
針對傳統的政府治理模式，為了提高政府的效益、效率和效能，無論是發達國家、發展中國家還是欠發達國家，都進行了不同形式和不同程度的改革。而這種公共管理改革是要在探索中發現并建立一種新的模式。比如，B·蓋伊·彼得斯教授對這些改革進行綜合歸納后，將其分為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種改革模式，而且認為這四種模式是改善當代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴隨著新公共管理的興起而產生的?？梢哉f，這種新的政府治理模式只是新公共管理的理論與實踐尚處于發展階段而提出的一種較有代表性的一種公共管理新模式。如果說，上述的傳統政府治理模式等同于傳統公共行政模式的話，那么，新的政府治理模式只是尚處于探索階段的公共管理模式的一種較為新穎和有代表性的學術觀點。
新公共管理的產生的根本原因在于傳統的公共行政模式已經不再起作用。新公共管理或管理主義的出現，標志著早期改革發生了一種變化。它在理論和具體方案方面比修修補補地降低成本為目標的早期改革更為明確。新公共管理的目標在于取代傳統模式，因此它不像“以前的”公共管理那樣只是在公共行政內部實行技術性的專業化。新公共管理不只是對公共部門進行改革，它表現為要求公共部門轉換機制并改變其與政府和社會的關系。經濟合作與發展組織(DECD)關于發達國家政府改革的研究報告，對新公共管理的主要內涵作了總結歸納。一般認為，新公共管理與傳統行政管理有所不同，其主要主張有:政府服務應以社會和公眾的需求為導向;更加重視政府的產出、結果、效率和質量;主張放松行政規制，實行績效目標管理，強調對績效目標完成情況的測量和評估;政府應廣泛采用企業中成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等管理方式;取消公共服務供給的壟斷，對某些公營部門實行民營化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給;重視人力資源管理，提高人事管理的靈活性等。
總之，傳統公共行政模式、傳統的政府治理模式與(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本質區別的。在理論上，前者的學理基礎是政治一行政二分法和官僚制理論;后者則是經濟學理論和私營部門管理學。在行為主體上，前者是以政府的單一中心治理;后者是以各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共產品，并實行管制;后者是私營部門也被允許提供社會所需地公共產品，實行引導和管理。實際上，行政管理模式的變化也恰好說明了，在社會日益變革的今天，人們在強調效率的同時也在不斷地追求著公平、服務與滿意等人性化的價值，行政管理模式也隨著人們的要求不斷提高而變得越來越開放。恰恰對比，企業經營模式正式朝著人性化服務和開放式管理的路徑在變革，我們不妨拿麥當勞的經營模式來做以參照對比。
2麥當勞經營管理模式的成功經驗
現在，麥當勞快餐店及其許多衍生物已經無所不在，并很快在全美國成為可以辨認的象征，在世界許多地方的情況也是一樣。麥當勞已經達到了它的崇高地位，因為事實上所有的美國人和許多其他國家的人在無數的場合經過它金色的拱門，麥當勞快餐店正在美國和世界其他地方努力地繼續擴大其經營。
為什么麥當勞模式所向披靡?簡單地說，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預測性和控制。這也是麥當勞模式的特質所包含的幾個不同側面。
首先，麥當勞提供了效率，或者說提供了從一點達到另一點的最佳方法。對于消費者而言，麥當勞提供了從饑餓到吃飽的最佳途徑。在一個雙親均需工作和存在單親家長的社會中，能高效地滿足人們消除饑餓和許多其他需求，的確很有吸引力。
其次，麥當勞提供了可計算性，或者說強調的是銷售產品的量的方面(份數、成本)，也強調提供服務的量的方面(得到產品所用的時間)。量成了質的對等物，有足夠的量，或者能做到快速交遞，這就意味著是好的。人們很容易將麥當勞出售的食物量化，并感到好像花了通常的錢買到了很多的食物。人們也會去計算他們開車去麥當勞、拿到食品、進餐以及回到家里的時間，然后，他們把這與自己在家里準備食物所花去的時間作比較。 第三，麥當勞提供了可預測性。亦即確保他們的產品和服務在不同的時間和地點都是一樣的。在莫斯科的麥當勞與在北京的麥當勞其產品和服務都是一樣的。無論是在今天吃，還是在明天吃，結果都是一樣的。當知道麥當勞所提供的東西不會出現意外本身就是巨大的安慰。麥當勞模式的成功表明，許多人傾向于喜歡一個不會出現意外的世界。麥當勞系統的員工也是按照可預見的方式來規范自己的行為。他們遵照公司的規則和經理的指令行事，在許多情況下，不僅對于他們的行為而且對于他們的言談都在很大程度上可預見。
第四就是控制。將這種控制施加于每一個進人麥當勞世界的人身上。在快餐店吃飯的人是受控制的，盡管這種控制通常顯得很微妙。排隊、有限的菜譜、很少的選擇，這些都讓來這里進餐的人不得不按照麥當勞的管理部門的設想去做—快吃、快走。此外，駕車到窗口購買的做法甚至讓人們沒吃就走。在麥當勞化的組織里，工作人員也受到高度的控制，通常他們比顧客受到的控制更為明顯和直接。他們被訓練得一絲不茍地按所吩咐的去做有限的幾件事情。麥當勞所采用的技術以及它所建立的方式也再次增強了這種控制，經理和檢查員的責任就是確保工作人員的工作沒有一點的偏差。
以上對于麥當勞化的四個基本特征的討論讓我們明白關于為什么麥當勞快餐取得如此重大的成績，以及為什么麥當勞化的過程有如此戲劇性的進展是有著很好的、實在的理由的。麥當勞化無疑帶來了一些積極的變化。比如，比以前可以更為便利地獲得商品和服務，獲得這些東西現在不那么再依賴于時間和地理位置。比以前更多的人可以獲得范圍廣泛的商品與服務。人們幾函乎可以隨時隨地獲得他們所想要和所需的東西。要想獲得想要和所需的東西的確比以前方便多了。商品和服務的確比以前更加統一的質量標準;至少有些人可以獲得比在麥當勞化以前更好的商品服務。在一個變化迅速、讓人感到陌生而似乎又帶有敵意的世界上，麥當勞化系統為我們提供一種相對安定、熟悉而安全的環境，這畢竟是對顧客的一種慰藉。由于產品已被量化，消費者可以較為容易地對那些相互競爭的產品進行比較，人們更有可能得到同等的待遇。
3麥當勞經營模式對行政管理模式的改進建議
從麥當勞的經營模式和策略中，麥當勞取得成功是因為它為消費者提供了效率、可計算性、可預測性和控制，其實這大大強調了管理的效率。同時，還有一個非常重要的一點，就是為什么麥當勞能夠在世界各個角落扎根呢?很明顯，它適應了當地的風俗與飲食口味和習慣。而文化這種無形的東西，是一種出奇制勝的硬件，有了它便能引領鰲頭，否則市場規律必將使之淘汰。每年麥當勞都在世界各地研究各地的飲食習慣與口味，不斷地推出適合當代口味的新食品。
如果說，強調效率，那么麥當勞與政府官僚制沒有什么區別;而強調服務則是麥當勞是一馬當先的，所謂建立服務型政府是后來的事情了?？旖?、好吃是麥當勞的致勝法寶，那么作為一個政府如何提高辦事效率和滿足公眾需要，應該是任何政府追逐的始終價值。
實際上，官僚制雖然有弊病，并且招致了諸多批評，但是現在還沒有一種比它更能行之有效的行政管理模式來取代它。那是針對政府的效率來說，官僚制其實是一種極其理性化的管理體制，對于效率的追求永遠是行政模式所追求的價值。而官僚制本身沒有錯，錯在人為地不斷破壞它。同時，人的有限理性使得官僚制不可能顧及到人們生活等方面，新的管理主義模式正是治療官僚制所不及的。因此筆者建議:
(1)建立服務型政府。建立服務型政府是近年米理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標選擇。服務型政府本質上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據，它與傳統的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。
(2)建立面向市場的政府。建立面向市場、親市場、以市場為導向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關系上，凡是市場能發揮優勢或能做的事，都應當由市場來做，充分發揮市場的作用。強調政府要面向市場，將有利于進一步明確市場經濟條件下政府與市場的關系，促進政府職能轉變，起好“掌舵”作用、催化劑作用、促進作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用;也有助于將政府發揮職能作用的主要方向，放在加強宏觀調控上，放在創造有效率的市場環境上，圍繞市場行使好調節、培育、監管和服務職能。
(一)行政權的國家性與管理論
行政法觀作為國家行政的突出特征，行政的國家性是指行政以國家的強制力為后盾，以國家行政機關為代表而實施的對國家事務和公共事務進行各種管理活動。與此相應的管理論的行政法觀認為:行政法確切的說就是國家管理法，管理主體對管理對象的影響，是借助于行政法規范來實現的。這一理論具有明顯的片面性，它過分強調政府的集中管理，將行政相對人作為純粹的管理對象和義務客體，剝奪了相對人參與行政程序的主體地位。因此，這種觀點已經落后于現代國家民主與法治發展的總體水平，不具有導向性的積極意義。
(二)行政權的公共性與平衡論
行政法觀由于紛繁復雜的社會生活中充滿了單單由國家管理無法調和的矛盾，隨著國家行政向公共行政的轉變，行政權也日益從國家性演進至公共性。行政的公共性是現代國家行政最基本的特征，社會越進步，行政的公共性就越顯著。平衡論的行政法觀主張現代行政法應追求平衡，為了實現這種協調與均衡的價值主張，一方面，行政法從公益目的出發，在賦予行政機關必要的權力的同時，保證這些權力的有效行使;另一方面，行政法從私人權益保護目的出發，又必須賦予公民相應的行政參與和救濟權利，完善行政程序，強化對行政權的監督，這兩方面都不能偏廢。
二、行政權公共性對行政權國家性的挑戰
(一)從行政權國家性到公共性的轉變
是歷史的必然20世紀70年代起，一場以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征的公共行政改革席卷全球。社會模式開始轉變，世界多數國家都把推進政府改革，提高行政效能作為提高本國綜合實力的重要舉措，導致行政權國家性雖與公共性并存于一個社會，但國家性的衰弱和公共性的漸強使行政權的公共性扮演了更為重要的角色。
(二)行政權公共性是行政的最高價值標準
自由競爭的社會中的個人或社會團體直接追求的一般是個體利益，這就需要公共權力對社會進行全面整體的協調和組織。行政公共性是指公共權力主體對公共事務的管理活動應該執行公共意志，代表公共利益并最終實現社會公共目的，如果行政權力主體盲目追求自身利益，忽視行政權的最高價值標準———公共性，就意味著公權力的腐敗和滅亡。
三、行政權公共性下我國行政法發展
展望行政權從國家性到公共性的轉變，帶來了行政法研究視角的轉換，在公共性下我國行政法的發展打破了傳統觀念界限，把滿足公共利益作為行政行為的目的，具體而言，主要體現在以下幾方面:
(一)行政法治觀念
從管理行政到服務行政的革新在公共性的行政權下，管理行政逐步轉化為服務行政，主張政府有效的為全體人民和社會提供最好的服務，同時也強調相對人對服務的交流與合作，即現代行政法應追求平衡，平衡行政主體與相對方的權利義務關系，平衡行政主體的權力與責任，平衡相對方的權利義務。
(二)國家行政機關與社會組織
行政主體并存公共性下的行政權要以能夠最優地實現公共目標為標準，確定公共管理和公共服務的主體，應將有利于公共目標實現的社會公共組織等加入公共事務管理領域。由社會組織行使公共權力，可以避免或減少行政國家的諸如腐敗、低效、濫用權力等弊端，而且，社會組織相比國家機關更加貼近公眾生活，公民可以更加直接的參與其運作并對之監督。
(三)行政方式達到強制性與非強制性的并重
我國作為世界上最大的發展中國家，自上個世紀80年代以來，進入全面改革開放的發展新階段。我國的現代化歷程，是在世界上有很多發達國家成功的發展模式和實踐經驗的基礎上發展的，所以行政生態學中關于發展中國際行政的異質性、形式主義和重疊性的現象在我國表現很突出。
一、中國行政生態的異質性
里格斯認為異質性的存在是過渡性社會的重要特征。所謂“異質性”是指一個社會在同一時間里，同時呈現了不同的制度、不同的行為觀點。從歷史縱向來看，中國的現代化進程時間較短，在基礎起點很低的情況下，迅速掌握市場經濟運行規律不可能，短期內迅速提高國民素質不可能、經濟社會文化各方面都迅速達到發達國家那種狀態更是不可能。從整體而言，我國處于典型的過渡性社會，既有傳統因素的存在，又有現代的因素凸現。從區域發展狀態來看，我國農村相對于城市而言，中西部相對于東部和南部而言，傳統的農業社會的特征更顯著，生產力水平十分落后。同時，現代工業文明又勢不可擋的強力推進。東部沿海地區如上海廣東深圳等地已經發展的相當充足，某些領域已步入后現代社會。
二、中國行政管理的形式主義
中國行政管理的形式主義行政生態理論認為所謂的“形式主義”，是指“理論與實際的嚴重脫節，應該的與事實的之間有一大段距離，政府有一套漂亮的憲法，但做的完全是另一套。”在過渡社會形態中，國家雖然有著完整的法律制度，但實際上起不到約束和規范的作用，僅僅是形同虛設。傳統的東西在實際上仍有巨大的影響力。如許多國家憲法規定了議會制和內閣制，但軍人卻把持著政權，憲法只是一種形式擺設。有法不依，執法不嚴的現象極為嚴重。而在改革開放后，我國的經濟社會文化諸方面都在飛速發展，新的經濟狀態下，新的價值觀和新的利益格局的出現，作為政府公共政策執行者的各級政府擁有越來越大的行政處置權，而實際的約束機制的法律和制度不能很好的貫徹，就加重了法律和制度的形式主義和行政事實行為與原則的偏離。正如里格斯所分析的那樣，西方的行政體制、行政方法、行政技術以及文官制度等在一些新興發展國家迅速建立起來后，在西方國家行之有效的這些制度在發展中國家收效甚微，以至于毫無功效，實際上源于行政環境的不同。
三、中國政府行政的重疊性
行政生態學認為過渡型社會即發展中國家的公共行政存在著嚴重的重疊性。所謂“重疊性”是指“一個結構并不一定產生其當有的功能行政行為往往受非行政行為的標準所主宰，而不受行政的標準所決定。同理，經濟行為不受市場規律控制，而受非經濟的因素所決定?！痹谶^渡社會中，在組織和結構上，由于功能的分工不明，呈現出傳統與現代的重疊。我國的政府組織結構脫胎于解放后的計劃經濟時代，改革開放后，隨著社會經濟文化各個方面的飛速發展，社會事務日趨龐雜，政府管理范圍也隨之擴張，政府的權力也急劇膨脹，這樣原有的行政機構在不能很好的適應社會發展的需求，行政職能增加，行政機構擴大，增加和擴大并不是在提前計劃好的狀態下進行的，因此難免職能的重疊和機構之間爭權奪利。而行政系統的改革，是遠遠難于經濟改革的，行政改革是中國現階段改革的最大難題。我國政府必須承擔大量的社會職能，從而設立了龐大的行政機構。
四、行政生態學對中國行政管理的啟發
社會轉型期的中國公共行政屬于過渡社會的“棱柱型行政”，其發展前途是以平等、成就、民主、功績制等為主要特征的“衍射型行政”。按照里格斯的發展行政理論，行政發展的關鍵在于實現分化與綜合的高度統一，提高衍射程度。而分化與綜合的統一依賴于政府滲透能力、社會參與愿望和參與能力的提高。基于此，轉型期中國公共行政的價值選擇，應該包括以下三個方面的內容。
1、參與行政
所謂參與行政，廣義的解釋是指公眾參與社會公共行政管理的活動與行為;狹義的解釋是指政府部門與一些介于政府與企業組織之間的第三部門對社會公共活動和公共事務的協同管理。作為轉型時期的產物，參與行政這種新型的行政運作機制和方式能有效地實現分化與綜合的統一，提高社會衍射程度，促進行政的發展。這是因為，參與行政具有高度的社會關注性、社會開放性和社會動員性。一方面，參與政府的行政管理活動有利于參與者逐漸了解政府內部的工作條件和環境，熟悉政府工作的過程、方法、機制與手段，掌握公共行政管理活動的規則和規律。因此，參與者的參與愿望能得以不斷激發，參與技能會越來越嫻熟，參與能力也將會越來越強;另一方面，社會特別是那些行為直接或間接地受到政府公共政策規范、管制和制約的個人和組織對政府公共行政的關注，不僅有利于密切政府與社會之間的關系，而且有利于政府在充分的意見表達和利益整合的基礎上制定政策。
2、整合行政
作為行政運作的一種基本手段，整合行政的精髓在于用系統和全局的思想來統領行政系統，控制行政過程，將各種異質的要素、重疊的機構和行為有機地整合在一起，發揮行政系統的整體功能，強化政府的滲透能力。它涉及到行政系統內部和外部的各個方面，可以采用規劃整合、制度整合和政策整合幾種具體形式。規劃整合主要涉及到行政系統的組織使命和總體目標。制度整合就是借助制度的力量來規范和協調政府機構及其人員的行為，提升政府的滲透能力。契約若沒有刀劍，就只是一紙空文(霍布斯)。因此，必須通過政府的制度安排來塑造一種具有剛性、嚴肅性和權威性的制度環境，特別是要不斷完善責任追究制度、績效評估制度和行政監控制度，以最大限度地促進行政系統的整合。
3、服務行政
參與行政和整合行政分屬于技術和制度的范疇，難以解決思想觀念的問題。因此，轉型期中國公共行政的價值選擇還應有一種行政模式即服務行政。作為主權在民思想的產物，服務行政在實現分化與綜合的統一，促進行政發展上的作用在于：一方面，從政府的角度觀之，政府既是作為人民的服務者而存在，理應將其管理理念轉變到社會導向、結果導向、責任導向、顧客導向和市場導向，站在社會的角度，權衡利弊得失，制定出能充分反應社會各方利益和訴求的公共政策并有效執行之，使自身的滲透能力得到不斷提升;另一方面，從社會的角度來說，基于主權者的身份，社會大眾將會以極大的熱情和強烈的意愿，參與到政府的管理活動中來，監督政府的行為，表達自己的意見和要求，使政府的政策更加符合自身的利益，也使自身的參與能力越來越高。同時，服務行政還能有效地促進社會發育，提高社會的制度化、組織化和自主化程度，強化政府與社會之間的良性互動，促進各種異質性要素的整合，推動中國公共行政的不斷發展。
【作者簡介】
關鍵詞：公共行政學；語言；圖像；游戲；修辭
中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1001-5981（2012）02-0016-06
盡管在以追求實用為主要導向的公共行政學界，套用語言哲學的名言“沒有語言學的本體論和認識論皆無效”來說明公共行政學的語言問題的重要性，不免顯得危言聳聽，但是當語言哲學的歷史已跨過整個20世紀，將語言哲學的重要原理引進（同樣具有百余年歷史的）公共行政學，也許恰逢其時。本文正是基于上述考慮的一項嘗試，即運用語言哲學的圖像論、游戲論、修辭論，來說明公共行政學的語言與行政世界的關系，從而分別揭示出公共行政學語言的圖像性質、游戲性質、修辭性質以及此三項性質的相互關系。
一、公共行政學語言的圖像性質
語言的圖像論，是前期維特根斯坦的核心觀點。這一觀點認為，語言如同圖像那樣摹畫世界：語言與世界具有同構關系，語言具有意義和真假之別，倫理學（絕對價值）不可說、從而必須對其保持沉默。因此，依據語言的圖像理論，可以推知公共行政學語言的圖像性質，并需要基于公共行政學語言本身的特點對其予以說明。
（一）公共行政學的語言與行政世界同構
維特根斯坦所說的“世界”，不僅包括實際發生的事實，還包括在邏輯上可能的事態。他基于分析思維認為，事態由基本事態構成，基本事態由對象和對象組合而成。在與世界相對的另一面，語言由基本命題構成，基本命題由名稱和名稱組合而成。因此，語言與世界的同構關系表現為：名稱代表對象，基本命題代表基本事態，在總體上，語言就像一幅圖畫那樣，表現整個世界（包括邏輯上可能的世界）。
公共行政學語言所摹畫的世界，同樣包括已經發生的行政世界，以及還未發生的但在邏輯上可能的行政世界，前者構成公共行政學的實證研究對象，后者來自公共行政的“烏有鄉消息”，它反映人們要在現實的周遭世界重建公共行政“烏托邦”的愿望。而無論對于公共行政的真實世界、還是對于公共行政的可能世界的描畫，公共行政學的語言均可以被沿著“命題一基本命題一事物名稱”的分析路徑，追溯至公共行政的現實世界的具體對象。
對于公共行政的實證研究而言，泰勒、吉爾布雷斯夫婦等人在進行動作研究過程中，不僅記錄了不同工人的動作流程，并且將這些動作流程分解成最小分析單位，然后進行定性和定量比較，最終得出“科學”的工作動作和流程。在此過程，他們使用的典型語言：“生鐵搬運工彎下腰，搬起大約92磅重的生鐵，移動數英尺……一名最優秀的適合從事這種工作的工人，一天中只有42%的時間有負荷”，直接由事物的名稱和名稱組合成基本命題，然后由基本命題，經過邏輯連接，得出一系列科學管理原理。西蒙在其《行政行為》第1版前言中說道：“我們必須能夠用文字精確地描述管理型組織的面貌和運轉狀況。我試圖構造一套能夠進行上述描述的詞匯，本書就記錄了我從中得到的結論?！痹谶@本前身為《行政科學的邏輯構造》的博士論文中，西蒙忠實的執行了深受前期維特根斯坦影響的卡爾納普的語言哲學原理，他從“人類抉擇的邏輯學和心理學中”導出“管理理論的詞匯”，并邏輯地構造出有限理性決策理論。從宏觀角度而言，我們可以列舉里格斯行政生態學說、布坎南公共選擇理論、奧斯本企業家政府理論等，這些理論均形象地為人們呈現出相應的公共行政圖畫，（例如里格斯借用光的折射圖，摹畫轉型社會的行政模式；企業家政府理論認為某些優秀的政府部門正在像企業那樣運作），這些圖畫或理論深刻描畫了公共行政的真實世界的運作過程。
另一方面，公共行政學語言對于公共行政的可能世界的描畫，不僅表達了公共行政在邏輯上的可能事態，而且同樣可以分析為公共行政的真實世界的具體對象。在公共行政思想史上，新公共行政學集中地摹畫了邏輯可能的公共行政的公平世界。對于作為公平行政世界要義之一的“比例公平”原則來說，不僅公共行政領域的任意兩個人的收入和付出，均是現實世界的真實對象，而且各自的收入付出之比，也完全可能在邏輯上具有相等關系。同樣，作為新公共行政學所倡導的機會公平、代際公平等原則的理論基礎，羅爾斯的正義論的兩個原則，也完全具備對象的真實性（憲法上的基本自由、每個人的經濟、社會利益等）及其在邏輯上（如羅爾斯所說的那樣）進行合理組合的可能性。同時，從上述例證也可以看出，新公共行政學理論志于在現實的行政世界構建“比例公平”、“機會公平”、“代際公平”以及羅爾斯在“無知之幕”下構建出來的“自由平等”、“差別原則”等理想狀態之旨趣。
（二）公共行政學的語言具有意義和真假之別
維特根斯坦認為，語言中的名稱的意義，是它指稱的對象；由名稱和名稱合邏輯的組成的基本命題的意義，是它表達的基本事態（包括可能事態）；基本命題和基本命題符合邏輯地連接，組成（復合）命題；“命題只是就其在邏輯上有秩序的而言，才是事態的圖像?！币蚨}的意義，就在于符合邏輯地表達事態（包括可能事態）。此外，命題的真假，取決于它所表達的事態是否與實在相符合：“若一個基本命題為真，事態就存在；如果一個基本命題為假，事態就不存在。”
由此可得，符合邏輯的說出一句公共行政學語言，是“有意義”的，即它邏輯地表達了某種公共行政的（可能）事態。它一方面意味著此句公共行政學語言包含著某種符合邏輯的“語義”（即“意思”），另一方面在其表達可能事態（或應然事態）的維度，還意味著此句公共行政學語言有“價值”。但是，符合邏輯的公共行政學語言，如果要是真的，還需要追加一個條件，即其表達的公共行政事態必須客觀存在。如果人們無法確證公共行政學語言所表達的事態的真實性，那么就無法確證公共行政學語言的真假，這對于追求建立公共行政“科學”的人們來說是無法接受的。
在公共行政思想史上，表達公共行政應然事態的規范研究，確實是“有意義”的。正如作為一種典型的規范研究，新公共行政學不僅表達了公共行政的可能世界（公平世界）的語義，而且對于公共行政實踐具有重要“價值”，它在事實上使得一社會公平，儼然已經作為當代公共行政的重心而取代了傳統技術性效率的地位。而對于行政“科學”或實證研究來說，不僅需要其“有意義”，而且需要基于事實鑒別其“真假”，從而獲得某種關于行政過程的真理性命題。例如，關于政治與行政二分的命題，古德諾既基于“政府機構的分立”的事實，證明其真理性，又基于“在各政府機構領地的交界地區都存在著‘公地’”的事實，證明政治與行政二分的虛假性，進而得出“政治與行政相協調”的命題。而西蒙作為行政科學研究的杰出代表，在其《行政行為》附錄中直接表達了他關于管理科學的信念：“關于管理過程的命題若是科學命題，就可以從事實意義上判斷其正誤。反過來說，關于管理過程的命題若可以判斷其正誤，就是科學命題?！北娝苤髅傻摹缎姓袨椤芬泊_實是他關于管理科學的信念的真實寫照。
（三）公共行政學的語言必須對絕對價值保持沉默
維特根斯坦哲學關于語言圖像理論的一個重要特色，是它提出了倫理學不可說的觀點。他在《邏輯哲學論》中指出：“倫理是不可說的。倫理是超驗的?！倍皩τ诓豢烧f的東西我們必須保持沉默?！毙枰赋龅氖?，維特根斯坦所說的倫理學，其實是指表達絕對價值的倫理學，不包括表達相對價值的倫理學，即維特根斯坦關于“倫理學不可說”的觀點，是指“絕對價值不可說”，或者說“我們需要對于絕對價值保持沉默”。
如果以維特根斯坦關于倫理學不可說的標準，衡量公共行政思想史對于行政倫理的言說，可以得出：行政倫理學對于“相對價值”的言說，實際具有行政“科學”的屬性，而行政思想史上存在的關于公共行政的“絕對價值”的承諾、爭論和闡釋，則由于越出語言的界限，成為一種無意義（無指稱對象）的胡說。
例如，庫珀在其飲譽全球的著作《行政倫理學：實現行政責任的途徑》中，對于行政倫理的論述始終保持在“相對價值”的范圍之內。庫珀無論是對于行政倫理的思考層次、決策模式，還是對于行政責任的來源、責任沖突的化解途徑、內外部責任控制機制等的論述，均以某種“事先設定的標準”，諸如具體的道德和法律規則、上級指示、公民利益、內心信念等，作為評判行政行為的倫理依據，從而均成為了相對價值判斷。他至多在多元主義的后現代背景下，聲稱“我們還是需要自我組織起來”，“通過對話和協商來確定（具有相對價值屬性——筆者注）價值觀、信仰和倫理準則等行為標準，從而確保我們的生活世界富有意義”。對于“普遍的、‘神授’的價值觀和倫理準則”，庫珀認為其在后現代社會已“不再具有最終的立足基礎”。由此可見，具有“相對價值”意義的行政倫理的確立，均可以被還原為特定的事實之間的關系（作為的事實的行政行為和作為事實的具體倫理準則之間的相對價值關系）或者具體的“對話協商”過程，從而正如維特根斯坦所言，“這里只有事實、事實，還是事實，而沒有倫理學”，因而，作為純粹事實判斷、探討“相對價值”的行政倫理學，便具備“科學”的性質。
另一方面，在公共行政思想史上，也存在關于公共行政的絕對價值的承諾、爭論和闡釋。在傳統公共行政學時期，古利克宣稱“效率是行政價值尺度上的最高原則。”到了新公共行政學時期，作為該學派哲學基礎的羅爾斯正義論宣稱：“公平的自由處于高于一切的地位”，因而“公平至上”便取代傳統的“效率至上”，成為新公共行政學的“核心價值”。但是，如果依據維特根斯坦關于絕對價值不可說的觀點來看，新公共行政學和傳統公共行政學關于公共行政“核心價值”、“最高原則”的承諾和爭論，就會由于并不存在指稱對象，成為一種無意義的胡說。原因在于，西蒙已經從管理科學的角度，證明處于粗俗世界的人（而不是神），并不具備全面理性或尋求最優的能力，那種關于人類決策的最優化模型“也許可以當作老天爺的心理活動模型”。維特根斯坦也指出：“我們不能寫出這樣一本科學著作，它的主題在本質上就是最好的，是在其他主題之上的?！币虼?，如果要合理闡釋新公共行政學和傳統公共行政學的“公平至上”、“效率至上”價值觀，我們就必須將其轉變為或還原為特定語境下的相對價值判斷來理解，即誠如古利克自己所說：“我們最終被迫根據政治價值尺度和社會秩序調節純粹的效率概念”，或者如弗里德里克森所說：“在效率和經濟之外，將社會公平看作公共行政的第三支柱”。由此，我們就從正反兩方面論證了公共行政學的語言在闡述行政倫理之時，必須保持在相對價值的范圍之內，或者說，公共行政學的語言必須對絕對價值保持沉默。
二、公共行政學語言的游戲性質
語言的游戲性質，是后期維特根斯坦和日常語言學派的重要觀點。這一觀點將語言置于日常生活之中，考察語言的多種多樣的用法、語言的實際使用規則以及語言與日常生活之間的互動，得出了“意義即用法”、語言存在不同使用規則以及“言語行為”等重要原理。如果結合公共行政學語言本身的特點，那么公共行政學語言的游戲性質，可以表述為：公共行政學語言的意義是它在行政生活中的用法；公共行政學語言確認或修改行政生活的規則；公共行政學語言同時包含語義、語行、語效。
（一）公共行政學語言的意義是它在行政生活中的用法
后期維特根斯坦將語言與人類交往活動聯系起來，動態地考察語言的意義，他把“語言和那些活動相互交織在一起的整體稱為‘語言游戲’”。由于人類的交往活動或者生活形式紛繁復雜，因而，鑲嵌在人類交往活動或生活形式之中的語言的用法（語言游戲）也就具有多樣性。就是說，“要理解語詞的意義，就是要掌握該語詞是在怎樣一種確定的活動中被使用……一個詞的意義就是它在語言中的用法”，或者“一個名稱的意義有時是通過指著它的承擔者來說明的?！?/p>
運用“意義即用法”的原理，考察公共行政學語言，可以得出：公共行政學語言的意義，是它在行政生活中的用法。這意味著，公共行政學的語言不存在先驗的固定的含義，它隨著人類行政實踐類型的變化而變化。例如，作為公共行政學的關鍵詞，“行政”語詞就存在不同用法。它在拿破侖時期的法國。是指對于“國王”意志的執行，在威爾遜時代的美國，是指對于“國家”意志的執行。在“洪憲帝制”（大帝）時代的中國，行政還具有“法外治權”的含義。在實行“議行合一”制的社會主義國家，行政往往具有表達國家意志的功能。在當前的行政學教科書中，一方面存在關于公行政與私行政的區分，另一面企業家政府的理論與實踐又表明，企業管理方法同樣可以被用來管理政府。凡此種種，我們均稱之為“行政”。這實際上表明，存在多少種行政實踐的類型，也就存在多少種“行政”語詞的用法或意義。如果僅僅將“行政”單調地解釋為“國家意志的執行”，那么無疑錯過了“行政”語詞的更為開放多樣的意義或用法。
（二）公共行政學語言確認或修改行政游戲的規則
后期維特根斯坦在日常生活之中關注到語言與實踐的互動關系，將語言與實踐相交織的整體稱為語言游戲。既然語言與實踐遵循互動（而非受動）關系，就意味著語言既可能與實踐玩一種同質性游戲（直接遵守實踐游戲規則），又可能與實踐玩異質性游戲，即語言試圖對于實踐游戲的規則作出修改。
公共行政學的語言在與行政生活互動過程中，同樣會確認或修改行政生活規則。而且，基于行政思想史來看，公共行政學的語言往往同時具備上述兩項功能，即特定的公共行政理論在確認（或修改）某種行政生活規則的同時，往往意味著試圖修改（或確認）他種行政游戲規則。依據公共行政理論是以確認行政游戲規則為主、還是以修改行政游戲規則為主，我們可以將公共行政理論劃分為三種類型：
其一，以確認行政游戲規則為主的公共行政理論。韋伯在邁向現代性的社會背景下，抽象出神秘型組織、傳統型組織、官僚制組織的運作機制，倡導資本主義和社會主義均應當主要實行官僚制的組織形式，同時又希望借助于神秘型組織的“超凡魅力”，來補救官僚制組織的機械性和沉悶性弱點。里格斯在二戰之后，經過實地調查，描述了農業社會、過渡社會和工業社會的行政游戲規則，但在其整個進化論式（現代化是由農業社會邁向工業社會的發展過程）的理論框架中，暗含著行政游戲規則應當從農業社會向工業社會轉變的要求。西蒙基于人們的實際決策過程，發現了有限理性的決策模式，并進一步論證了制度理性的限度，從而也暗含對于全面計劃經濟的管理模式的批駁。
其二，以修改行政游戲規則為主的公共行政理論。它們以倡導規范性理論的新公共行政學和黑堡學派為代表。這兩個學派均反對傳統公共行政的管理主義模式，同時均倡導建立以主義、賢明治理和高度公民精神為主要特征的行政游戲模式。
其三，確認與修改行政游戲規則并重的公共行政理論。泰勒將“第一流工人”的動作流程制作成標準化的操作方法，強制性地推廣到整個工作場所。麥格雷戈既認可對于貪婪、消極的庸人實行“強硬的”管理方法，又主張調動人性中的積極因素，實行溫和的、參與式、授權式管理模式。登哈特基于美國傳統的社區實踐、公民精神和服務理念，批評企業家政府的“掌舵而不是劃槳”模式，提出“服務而不是掌舵”的公共行政模式。
（三）公共行政學語言同時包含語義、語行、語效
語言游戲的“言語行為”理論，是深受后期維特根斯坦影響的日常語言學派的重要觀點。這一觀點道出了一個簡明道理：人們說一句話（表達語義），通常懷有一定目的（語行），并希望取得相應效果（語效）。用語言哲學家奧斯汀的術語來講：人們借助于語言表達，主要履行三種行為，即“以言表意行為”、“以言行事行為”（說話就是做事）、“以言取效行為”。
將公共行政學語言置于日常行政生活之中，考察作為一種學術語言的公共行政學語言的語義、語行、語效，可以得出：公共行政學的語言不僅包含理論上的含義（公共行政學的語言表達了一系列理論命題）、也不純粹是一種理論活動、并會取得相應理論效果（做出理論創新），更重要的是，它同時包含對于日常行政生活的語義、語行和語效。
首先，公共行政學語言的語義，可以在日常行政生活之中被合理地理解。原因在于，公共行政學語言符合邏輯地說出了具有指稱對象的命題，這些指稱對象均現實地存在于行政生活之中，所以它們均能夠獲得日常生活意義上的語義。甚至那些（在科學意義上）對于公共行政的絕對價值的“胡說”，也可以在日常生活當中得以合理地理解，因為所謂公共行政的“核心價值”、“最高原則”在于“效率”或者“公平”，在日常生活意義上，不過是說效率或者公平對于公共行政“非常非常”重要（人們在日常生活之中通常并不進行嚴格的邏輯分析），因而它們必須獲得足夠地重視才行。
其次，公共行政學語言包含對于行政生活的“語行”和“語效”。但需要說明的是，以改造行政生活為主的公共行政理論，通常明確地表示其對于行政生活的語行和語效，而以解釋行政生活為主的公共行政理論，其對于行政生活的語行和語效，便往往是一種言外之意。例如，威爾遜、泰勒、法約爾的公共行政學語言，明顯地符合“說話就是做事”并取得相應語效的標準。威爾遜通過宣揚政治與行政二分，推進文官制度改革，取得了減少行敗的效果。泰勒的科學管理理論、法約爾的一般管理理論本身即產生于工廠管理的實踐，因而其理論生產和工場實踐直接地合為一體，從而更為直接地表現出理論的“語行”、“語效”特征。另一方面，盡管在以解釋行政世界為主要旨趣的西蒙決策科學理論、里格斯行政生態學等理論中，難以找到“祈使語句”，但如上所述，西蒙決策科學理論和里格斯行政生態學說，分別暗含對于全面計劃經濟管理模式的批駁以及行政游戲規則應當由農業社會向工業社會過渡的言外之意。另外，鑒于這些理論本身對于現實行政世界的巨大影響，因而對于解釋世界的行政科學理論而言，也可以套用阿爾都塞的名言“理論也是一種實踐”來說：行政科學理論也是一種實踐。
三、公共行政學語言的修辭性質
科學語言特別是社會科學語言的修辭性質，是伴隨科學語用學、科學社會學的興起而獲得人們重視的。它在當代全面復興了亞里士多德的修辭觀：“修辭學是辯證法的對應物”，“修辭術是分析科學和倫理方面的政治學的結合”，通過科學、修辭、倫理、民主的聯姻，祛除了柏拉圖一脈對于修辭的貶低態度。在柏拉圖看來，修辭是運用語言技巧，進行煽動情感和鼓動輿論的活動，它傳達具有相對性、或然性的“意見”，而不能發現普遍性和必然性的“知識”，從而修辭至多在其善說的意義上，成為表達真理的佐料，如果往壞里說，修辭干脆就是邪惡的詭辯。可是，當后現代科學語用學、科學社會學突顯科學的語境性、協商性和倫理性（應然人際關系），科學也就成為一種相對性、或然性的“意見”；修辭則借此機會蛻變其詭辯氣質、以符合倫理的認知面目躋身科學殿堂。至此，科學和修辭的結合，能夠為我們認識公共行政學的語言提供情境性、或然性、勸說性、倫理性、辯證性等多方面的洞見。
（一）公共行政學語言基于特定理論或實踐情境進行言說
作為一種修辭的公共行政學語言，是在特定的理論或實踐情境之下，有意識地針對特定問題進行的相對性言說，它無意于也無法超脫具體的歷史情境、說出永恒真理。在公共行政思想史上，每一種公共行政理論均具有獨特的修辭情境。傳統公共行政學時期，威爾遜為了改進美國行政系統的工作效率，同時在理論上倡導創立一門“前所未有的行政科學”，發表了《行政學研究》。在這篇行政學的開山之作中，威爾遜提出了著名的政治與行政二分的假設。這一假設成為了古德諾的《政治與行政》的重要理論情境，即古德諾不僅對于政治與行政二分假設作了經典闡述和揚棄，而且基于美國總統制的政治情境，強調政黨對于美國實現政治與行政相協調的獨特功能。泰勒和法約爾均是在受雇于企業主的情境下，創立他們的管理理論的，因而他們的理論當然以追求效率、秩序、利潤為基本目標。韋伯在工業化背景下，描述了組織的三種純粹形態，并提倡現代社會應當主要實行官僚制組織形態。到了20世紀30年代，傳統公共行政（學）的泰勒制、官僚制及其制度主義路向、經濟人假設，開始遭到全面批判。在此情景下，梅奧、西蒙率先運用在當時社會科學界確立起來的行為主義方法論，分別創立人際關系理論、有限理性決策理論。二戰以后的公共行政學，呈現出了更加復雜多元的修辭情境。里格斯在美國強行推銷政治與行政文化遭到阻力之后，推出了行政生態學說；布坎南、奧斯本在政府應對財政危機過程中，推出了公共選擇理論和企業家政府理論；?？怂埂⒚桌赵诤蟋F代的哲學旋風中，推出了后現代公共行政理論。由此可見，所有上述理論，均是置身于特定情境之下的真理，均帶有顯著的修辭情境印記，同時也均放棄了柏拉圖式的尋求永恒真理的野心。
（二）公共行政學語言基于行政世界的或然性進行勸說
行政世界的或然性，是指行政生活具有多樣性或者不確定性。它歸因于行政生活中的人們，能夠對于行政生活作出多種選擇或者籌劃，從而能夠創造出多種多樣的行政生活形態。以行政組織為例，它具有官僚制、扁平型、網絡化等不同組織形態，可能采取尋求滿意、最優、改進等不同決策路徑，還可能追求效率、法治、公平等不同價值觀。這意味著，在具有多種可能性的行政世界，人們并不必然地選擇過某一種行政生活。那么“行政生活向何處去”的問題，就給追求“語效”的公共行政理論，提供了一定的修辭或勸說空間。就是說，公共行政學面對行政世界的或然性，需要從中選擇某一種行政生活樣態，運用特定修辭策略展開勸說。從公共行政思想史來看，公共行政學基于行政世界的或然性進行勸說所運用的修辭策略，可以歸納為三種情形，即基于或然性的前提，經過或然性的推理，得出具有或然性的實踐路向。
第一，公共行政學基于或然性的前提進行勸說。例如，在政治與行政的關系方面，傳統公共行政學基于政治與行政二分假設，認為公共行政應當主要是一個關注技術理性的事務性領域。而后現代公共行政學基于政治與行政對話假設，認為公共行政應當走向民主治理模式。
第二，公共行政學通過或然性的推理進行勸說。這一點即便對于邏輯實證主義者來說也不例外。因為邏輯實證主義者的實證，只能是部分實證、或遵循不完全歸納邏輯，因而它在根本上就是可錯的。西蒙經常以下棋為例，論證決策的有限理性；布坎南也將政治選擇模擬為市場交易。可是，決策是否一定如棋，政治是否一定如市，都可以作進一步疑問。因而，在其不完全歸納意義上，我們甚至可以說西蒙、布坎南運用了“世事如棋”、“政治如市”的“比喻”或“類比”進行科學理論的論證，而比喻和類比已經是兩種重要修辭格。其他諸如弗里德里克森、艾賅博、百里楓等人文主義者，常常闊綽地運用想象（弗氏援引“無知之幕”）、講故事（百里楓講述“大屠殺”）等手法，勸說行政人員樂善好施、棄惡從善，這使得公共行政學的人文主義著作，通常表現出更加顯著的修辭特征。
第三，公共行政學得出具有或然性的實踐路向。盡管法約爾的一般管理理論，似乎得出普適性的管理原則，但是在西蒙看來，這些管理原則其實是一些相互矛盾、成對出現的諺語，甚至法約爾自己也宣稱“在同樣的情況下，我們幾乎從不重復使用同一原則”，況且“事態的變化決定了規則的變化”（此處規則即原則）。可見，一般管理理論得出的“一般性”管理原則，同樣具有“或然性”，誠如法約爾所說：“管理方式絕不是死板和絕對的東西……重要的是應知道如何運用它，這是一門艱辛的藝術”。而在傳統官僚制“破產”以后，公共行政學在精心診療“死了的政府”過程中，更是提出主義、社群主義、新管理主義以及話語模式等諸多甚至相互沖突的實踐路向。這種狀況集中表現了公共行政學語言基于行政世界的或然性進行勸說的特征。
（三）公共行政學語言基于行政世界的辯證性進行辯護
行政世界的辯證性，是指行政世界存在相互沖突、對立統一的行政生活樣態，并且在歷時性上呈現出不斷揚棄的否定之否定進路。作為一種修辭的公共行政學語言，正是基于行政世界的辯證性，才能為相互沖突的行政生活模式提供辯護，同時避免公共行政學落人“怎么都行”的詭辯陷阱。
從共時性來看，同一時代的公共行政學，需要基于行政世界的對立統一性，為相互矛盾的行政生活樣態提供辯護。在傳統公共行政學時期，法約爾的一般管理理論提出了諸多管理原則，這些管理原則后來被西蒙批評為只是相互矛盾、成對出現的行政諺語，但是法約爾在創立一般管理理論之初，就已聲明這些管理原則“完全取決于一個‘度’”。因而，法約爾的本意在于，人們需要辯證對待每一條管理原則的“度”，以使它能夠與另外相對立的管理原則并行不悖。在新公共服務時期，登哈特夫婦依據“新公共服務運動”，提出“服務，而不是掌舵”、“服務于公民，而不是服務于顧客”等原則，與企業家政府理論倡導的“授權而不是服務”、“滿足顧客需要，而不是官僚政治的需要”等原則，形成對壘之勢。但是，新公共服務理論并非意圖、實際上也無力將新公共管理理論置于死地而使自己獲得新生。正如登哈特夫婦所說，新公共服務理論只是構成“思考公共行政的備選方法”。公共行政理論與實踐的發展狀況也表明，“新公共管理”與“新公共服務”實際上構成了公共行政（理論）世界的“雙螺旋”結構，前者注重尋求公共行政的技術理性，后者逼問“誰來掌舵”、“為誰服務”等價值理性問題，從而使得二者均能夠在公共行政世界的對立統一之中，為各自存在的合理性進行辯護。
從歷時性來看，公共行政學需要通過揚棄手法，解決不同時代的行政生活模式之間的沖突及其在理論上各自獲得同時代的公共行政學的辯護的悖論。由于后一時代的公共行政學、特別是后現代行政學，往往可以被看做對于傳統公共行政學的顛覆史，因而，如果循著理論發展的脈絡逆向檢視，那么傳統公共行政學對于傳統行政生活模式（在當前看來已失去合理性）的辯護，就帶有強烈的詭辯色彩。這顯然是看待行政生活變遷的非辯證態度，并且是對于公共行政學語言的修辭性質的錯解。原因在于，即便以政治與行政二分假設、官僚制、泰勒制等為代表的“傳統治理模式已經死亡，盡管學術界不停地為其舉行送葬儀式，但其靈魂仍徘徊于公共行政研究的上空，并在所有的管理理論方面以及在幾乎每一個實際的公共機構中都能看到它的影子。”所以，無論作為傳統治理模式特征的政治與行政二分假設、森嚴機械的官僚體制、單調偏狹的價值追求在現在看來多么不合理性，現今的人們也不愿重回政治與行政不分、腐敗盛行、效率低下的前公共行政學時期（這正是傳統公共行政學努力消除的弊端），而且當前行政學所倡導的政治與行政對話、分權治理、多元價值觀，實際均以更加靈活的形式吸收了傳統公共行政學的合理之處。因此，如果重回每一時代的公共行政學的歷史情境，它們對于各自公共行政理論與實踐的辯護，便會被看做一種正當的修辭、而非邪惡的詭辯；同時后一時代的公共行政學對于前一時代的公共行政理論與實踐的批判，也會被看做一種揚棄而非拋棄。
（四）公共行政學語言基于行政世界的倫理性進行溝通
所謂行政世界的倫理性，是指行政世界的主體之間的應然關系屬性。作為修辭的公共行政學語言，基于行政世界的倫理性進行溝通，不僅使得公共行政學的語言擺脫了傳統修辭的邪惡認知面目（把壞的說成好的），而且使得行政世界的真理或者知識具備了協商、共識性質。傳統公共行政學，在政治與行政二分的前提假設下，以追求效率為“首要的善”，經過泰勒的論證，效率更被說成是雇主和雇員的共同利益（相對于前公共行政學時期來說，以科學方式追求效率，的確增進了全體或幾乎每一個人的利益）。由此便在當時情境下，賦予傳統公共行政理論與實踐以符合倫理的性質。但是，在政治與行政二分的假設之下，作為純粹事務性領域的公共行政的真理，其實是由政治與行政過程的領導者（包括泰勒、法約爾那樣的管理天才）以法律、命令、原則的形式“給定”的。這在相當程度上削弱了傳統公共行政學語言的修辭性質，即傳統公共行政學語言作為傳統行政世界的主客體關系（行政雇員和行政相對人僅僅作為客體）的理論鏡像，并不關涉行政世界的弱勢群體對于應然行政關系的吁求。到了新公共行政學時期，弗里德里克森開始追問，優秀的管理為誰而做？為誰有效率？為誰符合經濟的要求？從而明確提出行政世界的“主體間”關系問題。在弗里德里克森的影響下，行政民主理論、治理理論、話語理論等迅速登場，紛紛呼吁行政世界應當建立平等、對話、協商的主體間關系。這意味著后現代公共行政學對于行政世界的真理的設定，不再依賴于某一類主體的絕對命令，而是取決于行政世界的平等主體間的對話、協商和共識。由此，經過新公共行政學直至后現代公共行政學的努力，公共行政世界的真理或者說公共行政學的知識，越發取得社會建構或話語建構的屬性（真理是主體協商和利益博弈的結果），從而使得公共行政學語言的修辭性質一時得以前所未有的勃興。
四、公共行政學語言的三重性質的關系
辨析公共行政學語言的圖像性質、游戲性質和修辭性質，可以得出公共行政學語言的此三重性質實際遵循辯證互補的邏輯，共同支撐公共行政學語言的健全功能的發揮。
一方面，在公共行政學的語言與行政世界的關系維度，公共行政學語言的圖像性質，意味著公共行政學語言作為行政世界的理論鏡像（亦稱邏輯圖像），靜態地反映了行政世界的現象或游戲，但其本身并不參與行政世界的游戲活動。公共行政學語言的游戲性質，不僅要求人們返回公共行政的日常生活世界，動態考察公共行政學的語義；而且意味著，公共行政學能夠借助語言手段，參與到行政世界的游戲活動中去，它還可能表達對于行政游戲規則的修改要求，并主動追求相應的行政游戲效果。公共行政學語言的修辭性質，表示公共行政學的語言并不是在行政世界之外，而是在行政世界之中，對于行政世界的游戲活動作出鏡式的靜態“反映”，同時對于行政世界向何處去及其倫理屬性，作出動態“反應”——勸說、辯護、溝通。質言之，公共行政學語言的圖像性質，使得行政世界能夠通過邏輯渠道、井然有序的進入語言世界成為可能；而公共行政學語言的游戲性質和修辭性質，使得公共行政學能夠反過來通過語言的方式進入行政世界、并獲得符合倫理的話語效果成為可能。
另一方面，在公共行政學語言的圖像、游戲和修辭性質的相互關系維度，作為圖像的公共行政學語言是“前提”，作為游戲的公共行政學語言是“目的”，作為修辭的公共行政學語言只是“手段”。首先，人們只有遵守公共行政學語言的語法——鏡式反映行政世界的規則，才可能基于正確而非誤解的語義進行交流，也才可能順利實現公共行政學的語行和語效。其次，人們發明公共行政學語言，并不只是為了正確反映行政世界，而是為了進一步對于現實行政世界作出合理反應。因此，作為游戲的公共行政學語言，以勸說人們遵守或修改行政世界的游戲規則為目的，從而使其呈現“語行力”性質。最后，作為修辭的公共行政學語言，基于特定理論或實踐情境進行言說，并分別基于行政世界的或然性、辯證性、倫理性，進行勸說、辯護和溝通，均是運用修辭手段，以求達到公共行政學的“語行力”目的。換言之，作為修辭的公共行政學語言，僅是人們進行公共行政學語言游戲的手段。
五、結語
公共行政學語言具有圖像、游戲、修辭三重性質。此三重性質遵循辯證互補邏輯，共同支撐公共行政學語言的健全功能的發揮?；谏衔恼撌?，我們可以得出如下啟示：
第一，公共行政學語言的圖像性質，意味著公共行政學研究有必要以分析的方式，厘清公共行政學語言的指稱對象和命題表達的基本事態，同時需要將公共行政學語言保持在論述行政世界的相對價值范圍內，以免說出非真非假、不可驗證的公共行政學命題。
英國大學的公共管理專業是從公共行政專業演化來的,而公共行政專業則誕生于20世紀60年代末期的多科技術學院(Polytechnics)。英國傳統的政府管理者多畢業于像牛津、劍橋這樣古老而有名的大學,并取得政治學、法學或其他文科學位,這種狀況一直持續到20世紀50年代,但是從50年代開始,情況有所改變。伴隨地方政府規模的擴大和國家公共衛生體系的發展,政府部門迫切需要大量操作型管理人員。適應這種需求,在英國開始出現“市政管理專業證書”培訓項目?！笆姓芾韺I證書”起初僅是一種職業資格證明,并不是專業學位。但到60年代末期,多科技術學院作為職業大學在英國得到迅速發展,在這些多科技術學院中,“市政管理專業證書”培訓項目便演化成最早的公共行政專業學位。當時公共行政專業的出現還有另外一個重要背景,即來自富頓(Fulton)委員會的建議。英國建立富頓委員會的目的是檢查公共服務,在該委員會1968年的報告中首次提出公務員及其他各類公共服務人員都應該有明確的專業教育背景,而不單純是為獲得職業資格證書來接受大學畢業后的再教育。而且,當時富頓委員會自身也需要招募大批熟悉公共服務的大學畢業生。因而,正是在20世紀50和60年代英國地方政府和公共服務迅速發展,并要求公務員和公共服務人員職業化的背景下,英國的公共行政專業在多科技術學院里誕生了。英國的公共行政專業并不是從政治學專業中分化出來的,也不隸屬于政治學,它從一開始就是為適應公共服務職業化的需要,產生于英國早期職業教育機構———多科技術學院之中,這也為英國公共行政專業后來進一步向更具實踐和技能導向的公共管理專業轉變埋下了伏筆。
1968年,英國第一個公共行政專業的學士學位在Sheffield多科技術學院被授予,到20世紀70年代末期,英國已經有8所多科技術學院可以授予公共行政學士學位①。雖然公共行政專業主要是為了培養職業公務員,但當時公共行政專業的學科基礎仍建立在社會科學之上,以政治學為主,輔助以社會學、經濟學、法律和社會政策分析等,已經在一定程度上體現出多學科交叉的特點[1]。與此同時,一些傳統大學也開始設立起類似于公共行政的專業。傳統大學的公共行政專業大致可以分為兩種類型,一種是從政府研究的角度設置的相關專業和課程,典型的如Kent大學和倫敦經濟學院,另一種是從公共政策和管理分析的角度設置的相關專業和課程,典型的如Aston大學和Birmingham大學。第一種類型偏向于政治學,第二種類型則已經開始傾向于經營和管理科學傳統②。1979年以后,伴隨英國新公共管理運動的興起,政府開始要求公務員具有私人部門的管理風格和管理技術,要求公務員更像是具有企業家精神的公共管理者,而不是行政官員。公務員需求的變化直接沖擊了多科技術學院和部分傳統大學中公共行政專業的學科基礎,使之開始由以社會科學為基礎轉向以經營和管理學科為基礎,并且更為關注信息技術和其他技術的應用。新的課程,像經營戰略、管理學、營銷和財務管理等逐漸取代了傳統的社會科學課程而進入公共行政專業的課程設置。在多科技術學院公共行政專業學科基礎轉換過程中,英國“商業和技術教育委員會”(BTEC)起了關鍵性作用。早在20世紀70年代初期,為了協調和監督職業教育的課程設置,英國政府建立了兩個委員會,1973年建立了技術教育委員會(TEC),1974年又成立了商業教育委員會(BEC)。公共行政教育隸屬于BEC。1983年,兩個委員會合并,成立了商業和技術教育委員會。BTEC采納了與一般商業教育更為一致的公共行政教育觀點,使公共行政成為BTEC商業和金融課程體系的一個組成部分,并由BTEC下屬的商業和金融分委員會負責。正是在BTEC的直接干預和支持下,當然更重要的是響應新公共管理運動對新型公務員的要求,職業技能訓練取代社會科學知識成為公共行政課程的核心部分,公共行政教育更進一步體現出“通用技能”的要求和“學科交叉”的主題。BTEC曾對“通用技能”進行了明確界定,即“通用技能”是包括自我管理和開發、與別人一起工作、溝通、管理目標和解決問題、應用計算、應用技術、應用設計、創造在內的技能。BTEC要求其所屬的多科技術學院的課程都必須圍繞提高這些技能來設計。雖然英國傳統大學并不受BTEC指導,可以自行設計課程,但由于BTEC在英國職業化教育中的權威性和巨大影響力,這使得傳統大學中的公共行政課程也從強調理論知識和社會科學基礎轉向強調技能和經營管理基礎。一場席卷整個英國教育系統的“技能運動”在20世紀80年代中期開始,在這場運動中,無論是多科技術學院還是傳統大學的公共行政專業都更趨向于應用性和操作化,在課程設置和教學中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成為永恒的主題③。正是這場“技能運動”促成了20世紀90年代以后英國大學中公共行政專業的徹底轉型,也即由公共行政轉變為公共管理。
1991年英國還有8所多科技術學院和5所傳統大學授予公共行政學位,但到1997年,英國竟然沒有一所大學再單獨授予公共行政學位,在現有的16家進行公共部門研究和學位授予的高等教育機構中,公共行政學位已經被公共管理和公共政策兩種學位所取代[2]。雖然公共行政專業向公共管理專業的轉型是一個從20世紀70年代末期就已經開始的過程,但真正的突變卻發生在1992年,這一年新的高等教育法案允許多科技術學院像傳統大學一樣自行決定專業和課程設置,提供高教產品,這使得相當一部分多科技術學院(包括授予公共行政學位的8所多科技術學院)得以升格為大學,人們習慣上稱之為“新大學”。從1992年至1994年的兩年間,幾乎所有的公共行政學位名稱都消失了[2]。從公共行政裂變而來的公共管理專業,在核心課程設置中更體現了管理學和經濟學的學科特征,如戰略管理、人力資源管理、市場營銷、信息管理、決策科學和公共經濟學等成為公共管理專業首選課程。即使在公共政策專業,技能導向也越來越明顯,學科基礎也更傾向于經濟學,尤其是公共選擇理論[1]。英國大學公共部門研究的專業和課程在20世紀90年代的重組,公共行政專業向公共管理專業的轉變,究其原因,除了來自新公共管理運動的直接影響,以及由其引發的20世紀80年代“技能運動”和90年代高等教育放松管制的影響之外,來自英國大學商學院的競爭和沖擊也是一個非常重要的原因。在多科技術學院和傳統大學中,一直沒有專門的公共行政碩士學位(MPA),相關的碩士學位專業和課程要么隸屬于政治學或政府學系,授予文科碩士學位(MA),要么隸屬于商學院,授予理科碩士學位(MSc)或MBA[3]。20世紀80年代席卷英國高等教育的“技能運動”,不僅影響到公共行政的學士學位課程,也直接影響到相關的碩士學位課程。薩切爾內閣支持公務員取得MBA學位,而不是與公共行政相關的碩士學位[2]。在這樣的背景下,政治學或政府學系中與公共行政相關的MA學位的規模日益萎縮,而商學院中相關的碩士學位尤其是MBA課程卻急劇增加,特別是進入20世紀90年代以后,英國大學商學院大量提供公共管理和公共政策類MBA課程,其名稱為“公共部門MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大學的公共政策學院,它所授予的碩士學位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多數,竟然和商學院完全一樣。而且,在課程設置上,英國大學的公共管理碩士學位課程也非常接近一般MBA課程。
例如,Aston大學商學院公共管理系碩士學位核心課程包括:組織行為學、戰略管理、公共部門財務管理、組織變遷管理、營銷管理、公共政策、客戶服務和質量管理、應用研究方法;而Birmingham大學公共政策學院的碩士學位核心課程則包括:治理和管理、財務管理、組織分析、人力資源管理、公共部門營銷管理、信息管理、政策分析。Aston大學和Birmingham大學的公共管理教育在英國大學中非常具有代表性。Aston大學是英國最早、也被認為是最為成功的在商學院中創辦公共管理教育的大學之一,而Birmingham大學公共政策學院則是英國乃至歐洲最著名的公共管理教育機構。從這兩所大學的公共管理碩士學位的核心課程設置上不難看出,英國公共管理教育的技能導向和非政治化色彩,其課程已經很難與一般MBA課程區別開來。某種意義上說,在研究生教育層次上,正是大量公共部門MBA阻止了MPA專業在英國的出現,反過來,也進一步限制了公共行政專業的發展空間①。因而,英國大學商學院大規模培養公共部門MBA也是促成公共行政專業20世紀90年代最終轉向公共管理專業的重要原因之一。在英國,由公共行政教育演變而來的大學公共管理教育,與傳統的公共行政教育相比,其顯著差異體現在四個方面,即:(1)更強調實踐導向,而非理論導向;(2)更注重政策實施的管理和評估,而不是政策制訂;(3)從社會科學基礎轉到工商管理基礎;(4)由重視知識到強化技能[1]。伴隨專業和課程設置的轉型,公共管理教學方法與公共行政相比也有明顯不同。傳統公共行政教學傾向于單向式教學,以教師和知識為中心,而公共管理教學則強調雙向溝通式教學,以學生和問題為中心,更注重未來公共管理者所需要的技能、實際公共管理的活動過程及其所需各種實用技術(如計算機、信息技術等)的教育。因此,公共管理教學方法較之公共行政則更為靈活多樣,已不限于單純的課堂教學和討論班。像商學院其他工商管理課程一樣,在公共管理教學中,案例分析也處于核心地位,除此之外,還包括實地調研、實習(如三明治課程,其中包括一年到實際部門的實習)和計算機模擬等。目前,在英國大學的公共管理教育中,案例分析、模擬演練、靈活的教學模塊和跨專業的聯合或榮譽學位,已經構成其區別于傳統公共行政教育的鮮明特色,公共管理教育在英國正在吸引著越來越多未來致力于公共服務的學生。
二、英國公共行政研究傳統及其危機
英國公共行政研究傳統的形成要早于大學公共行政專業的出現。20世紀初,英國公共行政作為一個學術研究領域是由Webb夫婦建立的,他們的經典研究工作是關于英格蘭地方政府的系統研究。Webb夫婦具有實用主義形式的關于外在于政治過程的政府職能的研究工作,長時間主導著英國公共行政的研究風格[4]。在Webb夫婦的積極倡導下,1922年,英國皇家公共行政學會成立(RIPA),它作為一個獨立的學術和咨詢組織,旨在發展作為一種職業的國民服務和其他公共服務,并推動公共行政研究。RIPA創立的第二年,英國著名的《公共行政》雜志創刊。RIPA的創立和《公共行政》雜志的創刊,標志著公共行政作為一個學術研究領域在英國建立起來。RIPA早期主要致力于三個領域的工作:其一,運用案例研究探索和提升公共行政的職業實踐;其二,將政治學、經濟學和歷史學理論引入公共行政研究,以便建立公共行政學科;其三,研究所有民主國家中公共行政所應遵循的原則[5]。為此,RIPA定期舉辦各類演講和會議,與國外學術機構建立聯系,支持個人研究,并與大學保持密切聯系[6]。RIPA對于維系和促進英國早期公共行政研究起到了決定性作用。但是直到20世紀50年代,英國公共行政研究的規模都十分有限,真正從事公共行政研究的學者也很少,研究主題主要是對英國政府的歷史描述和運作現狀的批評,研究方法多采用歷史案例分析,即通過歷史史實來刻畫和分析政府組織結構、職能以及中央和地方政府間的關系[7]。進入20世紀60年代,英國公共行政的研究狀況發生了很大改觀,整個60年代都被稱為是英國公共行政研究的黃金時期,幾乎所有英國政治學領域的著名學者此時都從事公共行政研究,如D.N.Chester、W.J.M.Mackenzie、S.E.Finer、W.A.Robson、A.H.Hanson等都活躍在公共行政研究領域[4]。在這個時期,英國公共行政的學術領域被定義為是研究提供公共服務的政府制度安排,換句話說,就是將公共服務看作由政府供給的產品,重點研究政府的制度結構和決策過程,它的學科基礎是政治學。概括地說,這個時期英國公共行政研究的主要特征是:(1)集中于研究作為政府組成部分的公共服務;(2)相信政府“計劃”可以彌補市場失敗;(3)捍衛作為公共服務提供機制的科層制[8]。20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究領域的范圍開始得到拓展,其主要推動力量是來自組織理論和公共政策分析兩個學科的迅速發展及其向英國公共行政領域的廣泛滲透[7]。
組織理論和它的分析工具在英國的本土化發展工作主要是由Aston大學的DerekPugh教授和他的同事們完成的,他們由此創建了組織理論學科發展史上世界聞名的Aston綱領和Aston學派。Aston學派早期的工作主要集中在1963年至1969年這段時間,他們運用大樣本的制造業企業組織和其他類型組織進行比較研究,創造了一套組織理論中非常重要和基礎性的概念及其測量方法,如規模、專業化、集權、規范化、標準化等等,用它們對組織結構進行測量,并在實證研究的基礎上提出了著名的權變組織理論。Aston學派后期的工作是將權變理論運用于英國地方政府的組織和管理研究,開創了英國公共行政領域研究政府組織結構和行政管理過程的先河,并為英國公共行政領域中研究范式的轉換創造了條件[9](p.90)。英國開始于20世紀60年代末70年代初的公共政策研究深受美國的影響,研究內容集中于政策過程而不是政府正式的制度安排,更強調在政策形成和傳遞過程中的組織和個人網絡分析,同時也更為關注政策內容和結果評價以及與提高政策質量相關的各種問題。而且更為重要的是,公共政策研究的學科基礎已經不局限于政治學,經濟學尤其是公共選擇理論的概念和方法開始進入政策分析領域。英國早期的政策研究主要集中于個案分析,如著名的清潔空氣法案研究等,有名的政策研究機構包括Birmingham大學的地方政府研究所,Bristol大學的城市化研究所,Leeds大學的公共衛生和健康研究所等[7]。20世紀70年代中期以后,英國的公共政策研究開始形成自己的特色,典型的如政策評價、政策網絡分析等至今在國際上仍頗具影響[10]。英國的公共政策研究起初雖然并不是隸屬于公共行政的一個分支學科,但它的研究領域卻與公共行政多有交叉,并在客觀上起到了拓展公共行政研究領域的作用,同時也為該領域引進了新的理論和方法。在英國,組織理論和公共政策研究在拓展公共行政研究領域的同時,也使得基于政治學范式的公共行政面臨潛在的危機。蓋瑞和詹克森(Gray和Jenkins)曾經指出:“公共管理作為公共行政研究的替代者的威脅可以追溯到20世紀60年代末70年代初的多元主義時期,這個時期很多學者通過運用決策理論、組織理論和政策分析來研究英國的中央和地方政府。這種學術努力又恰與地方政府正致力于戰略規劃、預算改革和公共服務戰略管理的努力相一致。此時,學者和實踐者都相信通過運用戰略管理、結構重組進行有效改革,可以創造出更具響應性和說明義務的行政單位,并發展起更好的人事管理系統。正是在這種共識的基礎上,公共行政研究范圍擴大了,其中不僅包括政治學者,還包括組織理論家、經濟學家和其他管理研究專家。然而,也恰是從這時開始,傳統的基于政治學范式的公共行政研究開始消退,而基于經濟學和管理學范式的公共管理研究得以迅速發展。”[11]
胡德(Hood)也認為:“英國公共行政從70年代已經失去了其在公共部門研究中的統治地位,產生危機的原因就在于公共行政范式理論和方法的弱點。在公共行政研究中,真正的理論建構相當有限,通常所用的研究方法是歷史案例分析,而且這些研究經常是建立在精明的常識而非明確的理論基礎之上,這導致它極其易于遭受來自公共選擇理論和公共管理理論的攻擊?！盵12]雖然20世紀60年代末和70年代,英國公共行政研究已經面臨其他學科諸如公共選擇和公共管理的挑戰,但它的真正危機還是來自于70年代末80年代初的新公共管理運動。變化了的世界需要新的理論。英國新公共管理運動改變了政府行政管理理念和運作模式,改變了政府與市場的關系,重組了公共組織體系,政府已經不再是公共服務的壟斷者。這使得公共行政范式在變化了的世界面前顯得無所適從。傳統的公共組織科層制模型是建立在等級制、規則和普遍有效性原則之上的,這些原則隨著政府職能的分散化和公共服務主體的多元化,正日益面臨嚴峻挑戰。在新公共管理運動中,一些新的治理模式,像內部市場機制、競爭定價、合同外包等,正在不斷涌現出來,公共組織的性質、目標、結構和相關利益領域也已經發生了根本性變化,這些公共部門和公共服務供給中的新現象和新問題,都迫切需要給予新的理論說明,而公共管理研究范式正是在這樣的背景下涌現出來,并開始成為傳統的公共行政研究范式的替代者。另外,從英國社會科學研究的主要經費來源———“經濟和社會研究委員會”(ESRC)20世紀80年代所資助的兩個重大研究項目中也不難發現從公共行政到公共管理的研究范式轉換。這兩個項目分別是“政府間關系研究”和“政府與產業關系研究”。政府間關系研究是依據政策、職能和活動領域的變化探索中央和地方政府間關系的新形式,并由此尋求對政府間關系、政策制訂、實施和說明義務的新理解。政府與產業關系研究則是建立在政府間關系的框架上,探索不同類型組織之間、政府與市場之間的新型關系及其相關的政策網絡形式[7]?？梢哉f,ESRC所資助的這兩個重要研究項目都遠遠超出了傳統公共行政的研究范圍,相反,卻為公共管理和公共政策研究提供了更廣闊的用武之地。
三、英國的公共管理研究范式
20世紀80年代英國公共行政研究的持續危機,到90年代終于醞釀出一場公共部門和公共服務研究的革命,也即范式轉換。公共管理研究范式在英國公共部門和公共服務研究中取代公共行政范式的標志性事件,是存在了70年的皇家公共行政學會于1992年7月因破產倒閉而壽終正寢[6]。在20世紀90年代初英國的公共部門和公共服務研究中,公共管理就正式取代公共行政成為主導研究范式。英國的公共管理研究有兩大理論支柱,即管理主義和新制度經濟學[7]。管理主義的前提假設是私人部門的管理技術和方法在公共部門同樣適用,為提高公共服務的質量和效率必須引入私人部門的管理?；诖?管理主義強調授權、職業管理、明確的標準和績效測量、結果管理、貨幣價值、客戶導向等等,這恰好為英國新公共管理運動中的3E標準(即節約、效率和效益)給出了合理性說明。而新制度經濟學的前提假設是強調作為傳統公共服務提供機制的科層制失敗而不是市場失敗,在公共服務中引入市場競爭是提高公共服務質量和效率的關鍵?；诖?新制度經濟學強調化、合同外包、準市場和消費者選擇,這為英國公共部門私有化、政府職能化作出了理論注解[13](p.47)。無論是管理主義還是新制度經濟學,都已經不再將公共管理看作僅僅是政府的行政管理職能,也不僅僅等同于是單純公共部門的管理,而是將其看作公共服務供給的整個過程中由各種不同角色所組成的復雜網絡的治理,這些角色包括國家、區域和地方政府,政治和社會集團,壓力、行動和利益集團,社會志愿組織,私人和商業組織等等。因此,公共管理研究實際上并不局限于研究政府做什么?公共部門做什么?公共管理研究致力于全面分析公共服務是如何供給的?；谶@樣的研究出發點,橫亙在私人部門和公共部門、政府和市場、政府和其他公共組織之間的那些傳統界限開始被打破,取而代之的是一個具有高度整合性的公共服務供給網絡。在這個網絡中,治理(gover-nance)成為核心問題。
治理并不等同于政府管理,而是政府、社會和市場之間關系實現秩序化的方式,它包含更為復雜的機制、過程、關系和制度,借此不同利益相關者通過集體行動表達他們的利益和調解他們的差異。在一個給定制度框架下,不同利益相關者保護其差異和表達其利益的能力是與他們在治理過程及其實施機制中的利益和權力配置相關的。因此,治理過程是否平衡、公平、透明、參與、負責、平等、具有說明義務和有效性,是在公共治理網絡中誰行使權力及其行使權力的程度的函數①。一般地說,好的治理包括四個要素,即合法性(legitimacy)、說明義務(accountability)、能力(compe-tence)、尊重法律和保護人權(respectforlawandprotectionofhumanrights)[14](p.5)。好的治理所要達到的目標,不僅僅是對經濟資源或公共服務的基于效率的狹義管理,而且還包括使政府更開放、更負責、更透明和更民主。從這個意義上說,作為公共治理的公共管理就不僅涉及公共資源的利用效率問題,更關心政府和人民之間的“說明義務”關系,亦即人民不僅僅是消費者或顧客,而且是公民,公民有權力要求他們的政府對其所采取的或沒有采取的行動做出說明,公民確實需要有效的公共服務和理想的低稅率,但同時他們更期望他們的權利能夠得到保護,他們的聲音能夠得到傾聽,他們的價值觀和偏好能夠得到尊重[14](pp.4-5)。20世紀90年代以來,英國公共管理研究主要是圍繞著“公共治理”這一核心議題展開的。在這個議題下派生出一系列具體研究問題,如說明義務、國家或地方公共服務網絡、伙伴關系、公共服務能力、政府能力、公共組織能力、機構、合同外包、政策網絡等等。
