時間：2023-05-08 18:58:56
序論：在您撰寫行政處罰法時，參考他人的優秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發您的創作熱情，引導您走向新的創作高度。
近年來，隨著改革開放和經濟文化事業的迅速發展，行政機關的監督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監督管理職責，越來越多的行政機關開始運用行政處罰手段。據調查，1991年，僅北京市
行政機關實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責令停業756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關廣泛行使處罰
權，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關亂設處罰、濫施處罰現象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現為以下幾個方面：
（一）制定處罰法有利于監督保障行政機關依法行使職權，有效完成行政管理任務。
由于缺少一部統一的行政處罰法，行政機關在行使職權遇到很多困難。（1）違法現象日益增多，行政機關現有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執行處罰缺乏有力手段，非法干預和妨礙執法現象十分嚴重，據反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統1990年發生妨礙公務案件1.7萬起，造成13名執法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據、證據要求、程序、原則及幅度等內容的規定不統
一、不明確，給行政機關造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權益。
由于缺少法律限制，行政機關亂設處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權益的現象十分嚴重，主要表現在以下方面：（1）行政機關隨意設定處罰權，超出法定幅度規定人身罰、財產罰，致使設卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉、區自行設定各類處罰，嚴重破壞法制統一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權益。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現了"以罰款養執法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關處罰管轄權不明確，出現多個機關爭奪一項處罰權，"互相打架"。如海關與公安、工商對走私的處罰、食品衛生與質量監督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經常發生的摩擦糾紛。據統計，目前已有16對機關在處罰管轄權方面出現爭執和矛盾。由于多機關處罰和重復處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據規則，出現大量罰款不開收據、扣押財產不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權等隨意處罰現象，侵犯權公民法人合法權益。因此，制定行政處罰法對于限制監督行政權力，保護公民法人合法權益具有重要意義。
（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實施，在事后監督行政行為方面發揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關隨意設定處罰權、不公正行使處罰權的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關享有什么處罰權、如何行使處罰權作出嚴格限制規定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監督機制，也有利于維護和加強法制統一。
（四）制定處罰法對于轉變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統觀念，加快改革開放均有重要意義。
傳統上政府管理注重計劃與命令、強調制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導、服務與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統的管理經驗與觀念已經很難適應現代商品經濟管理模式?，F代經濟要求政府多服務，少計劃，多指導，少命令，多監督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關職能交叉、爭搶處罰權，為了罰款而罰款，忽視指導與服務的現狀。而重新劃分處罰權，轉變單一處罰職能、增強服務與指導觀念必須通過統一的立法才能完成。
有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關爭奪處罰權、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協調、行政組織權限不明、財政體制局限性、執法人員素質低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現存的問題。一是通過規定
處罰設定權的歸屬來限制各級政府濫設處罰的權力，從而結束所有機關均可創設處罰的混亂現狀。二是通過規定處罰程序規則切實有效地保障受處罰人的合法權益，消除行政處罰的任意性和不公正現象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執行。
二、行政處罰立法中的幾個問題
（一）關于行政處罰的種類問題
行政機關普遍反映，現有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現有一些處罰手段加以修改和調整。例如，申誡類處罰應建立警告登記和累積轉罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應轉換適用更重一類的處罰。規定申誡罰的必要公開制度，使之發揮有效的威懾力。財產罰應解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關與執行機關分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現象。將沒收非法所得、扣押
、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責令賠償""責令履行某種義務"等決定的性質問題，特別要解決"責令性決定的"的執行問題。增加勞役罰內容，通過恢復原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應當明確行政機關適用人身罰具備的條件和范圍，規定除公安機關外，其他任何機關均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規定處罰種類，我們認為應當采用歸類與列舉并用的方式。即規定行政機關可以采用申誡罰、財產罰、行為罰、人身罰的同時，還應規定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。
（二）行政處罰種類的設定問題
行政處罰事關重大，只有特定層級的國家機關才有權規定處罰種類。對哪些機關有權設定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為，只有法律、法規有權規定處罰，人身罰只能由法律規定，其他任何機關及組織都無權規定并適用處罰。另一種意見認為，根據目前我國立法現狀，取消規章的處罰設定權是不合適的，因為規章是多數行政機關的執法依據，而且已經規定了不同形式的處罰，因此，應當允許規章設定一些非人身罰。還有同志認為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責，并允許市、縣、鄉制定在本地區內具有普遍約束力的規范性文件，那么就應當認可地方政府設定部分處罰的權力，體現"權責一致"原則。
我們認為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產權益，必須由特定的立法機關規定，這是保障人權，維護法制統一的基本前提。行政機關規定處罰必須有法律授權，而且授權的范圍和規定處罰的行政規范必須受一定的限制。從我國目前處罰設定狀況看，由最高行政機關國務院依據法律授權設定部分處罰是必要的，但只能就非人身權方面設定處罰。其他行政規范可依授權規定一些實施細則和標準，而不能創設處罰權。
除對設定處罰的機關作一定限制，還應該對設定處罰的文件加以限制，即任何機關都不得通過非正式的規范性文件，如政策、通知、技術標準、規程設定行政處罰權。（三）行政管理權與處罰權的關系
關于管理權與處罰權的關系，理論和實務界有二種意見。一種意見認為，行政管理權與處罰權是兩種不同性質的權力，行使兩類權力的機關應當分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關內，行使管理權的機構與行使監督處罰權的機構分離開，使監督處罰機構專司處罰及執行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關與監督處罰機關完全分開。各機關原有的處罰權從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監督處罰機構。如目前地方從城建、交通、衛生、公安、稅務、工商部門分離出來的綜合執法隊、市容監察組織等就屬這一類。
另一種意見認為，管理權和處罰權是不可分離的兩項權力，處罰權是行政管理權的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權從許可證管理權中分離出來。
解決好管理權與處罰權的關系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構組成的統一市容管理組織負責維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權的現象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。
（四）法規競合與一事不再罰原則
一個行為違反兩個以上法律規范的，行政機關應如何處罰，這是一個法規競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業法、環境保護法等多個法津。在目前行政管理權交叉重疊、法規不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關依據各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權益，防止行政機關專橫武斷的重要原則，應當在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關職權交叉重疊的現狀。為避免行政執法機關失職不處罰或越權濫處罰，應當將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。
那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規范，由其中量罰最重的機關處罰。但這種方式
存在一個問題，即會出現各機關爭奪或推脫處罰權、互不通氣現象。第二個方案是重新整合行政執法機關，改變傳統上"一個機關執行一部法律"的習慣，將擁有相同或類似職權的行政機關合并，由綜
合性執法機關對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。
（五）行政處罰權的委托問題
行政處罰權涉及公民法人的人身財產權，應由法律規定的有權行政機關行使。但是，由于個別部門執法任務重、條件跟不上，遂將自己的處罰權委托給下級機關和所屬機構同級其他機關，非行政機關、個人去行使。隨著委托處罰權現象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執法中也暴露出許多問題。第一，誰有權委托？并不是任何行政機關在任何情況下都可以將自己的處罰權委托出去。委托機關必須是依法享有處罰權的機關。本身沒有處罰權或其處罰權來自其他機關委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關委托的鄉（鎮）政府不得再將其處罰權委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規、規章依據。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應履行哪些手續？有些行政機關向個人組織委托處罰權時不辦理任何手續，致使委托隨意性增加，委托后責任不明確。為此，應通過立法明確委托處罰權的必經程序，如簽定委托書、劃分雙方責任，約定委托權限、范圍及期限。第四，委托處罰的責任歸屬如何？目前委托處罰的責任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權限內的處罰行為由誰負責？委托權限以外責任由誰承擔？有同志認為，無論處罰是否超出委托權限，都應由委托機關負責。第五，行政機關的派出機構是否無須委托行使行政機關的權力？有同志認為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔負大量行政職責，相當于一級行政機關，但又沒有明確的執法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應當明確其獨立執法的地位，不必履行一般委托手續。
（六）行政處罰程序問題
行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關于溯及力和時效的統一規定、證據規則不明確、缺乏有效的執行措施和執行保障、協助執行不力等。
1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序實施的處罰，原則上應履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現場處罰等。特別程序可以省略某些手續，如通知、聽證等，但有的事后應補正。
2.時效規定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應再施處罰。治安處罰條例規定為6個月，是否該時效規定也適于其他種類的處罰？我們認為立法原則上可規定為6個月，其他法律法規另規定的除外。
3.處罰適用規范的溯及力不明確。行政機關適用的法律、法規前后規定不一致的，處罰應本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續到新法律實施后的違法行為，應適用較輕的法律予以處罰。
4.證據規則不明確。行政處罰往往涉及轉瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當事人共同認可的證據。加上行政證據涉及專業技術問題，行政機關根據現有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準確完整的證據。為此，應當確立
幾項特殊的行政證據規則。如處罰只需主要證據確鑿、對于某些現場處罰，如交通警察對違反交通規則的處罰、市容部門對無照經營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關不負舉證責任，只有在受罰人證明執法人員與其有私怨惡意的情況下，執法機關才舉證?，F場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應當負法律責任。
《行政處罰法》實施近六年來，隨著司法實踐的不斷深入，該法立法方面存在的一些缺陷也不斷顯現出來，本文擬對此作一簡要地分析。
一、違法行政處罰行為方面的缺陷
《行政處罰法》第三條第二款明確規定："沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效"。這是行政處罰法定原則的具體表現，同時也表明行政處罰的實施必須依照法定依據和法定程序進行，以防止行政處罰權的違法行使，但這一規定與行政行為的"推定有效"原則（又稱"效力先定"原則）及《行政訴訟法》等法律的有關規定不相協調。
首先，行政行為一經作出，就具有法律約束力，自始就推定為合法有效，當事人應當依照行政行為所決定的內容加以履行，這是行政法上公認的規則。作為行政行為之一種的行政處罰，當然也具有這種特征。行政機關作出的行政處罰，是代表國家行使管理權，一經作出就具有強制力和執行力，即使它是不符合法定條件的，在沒有被有關國家機關經過一定程序確認為違法并撤銷其效力之前，它仍然是有效的，仍然對有關當事人具有法律約束力。當事人如果認為行政處罰缺乏法定依據或者違反法定程序而構成違法處罰，也不能自行否認其效力，而必須先履行行政處罰決定，然后通過行政復議及行政訴訟程序確認該行政處罰是否違法。
其次，依據《行政處罰法》的規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。這一規定是否意味著對于符合此類情形的行政處罰，當事人從一開始就可以拒絕接受？從《行政處罰法》第六條的規定來看，對行政處罰不服的，當事人有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。這里所講的"對行政處罰不服的"，既包括對被最終確認為合法的行政處罰的不服，也包括對被最終確認為違法的行政處罰的不服。即使行政處罰被確認為違法，根據《行政處罰法》第四十五條、《行政復議法》第二十一條、《行政訴訟法》第四十四條規定，當事人在行政復議或者行政訴訟過程中仍應履行原行政處罰決定。顯然，簡單地規定"沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效"，會對復議和訴訟期間行政處罰決定不停止執行這一規定帶來很大的影響，不利于這一規定的貫徹實施。
再次，行政處罰最終被確認為無效的原因有諸多情形，除了沒有法定依據或者違反法定程序之外，還包括主要證據不足的、超越職權的以及濫用職權的情況。對符合這五種情形之一的具體行政行為，《行政訴訟法》明確規定人民法院均應判決撤銷，否定其效力。而《行政處罰法》僅僅規定了沒有法定依據和不遵守法定程序的行政處罰無效，因而是不全面的。
二、聽證程序方面的缺陷
聽證是指有關國家機關在作出不利于當事人的決定時必須聽取當事人的意見，其方式可以是書面或者口頭的單獨征求意見，也可以是由有關國家機關公開舉行的聽證會?！缎姓幜P法》首次確立了聽證制度，被譽為我國立法領域中的一個重大突破。受處罰人可以充分利用這一程序上的權利，切實行使陳述權、申辯權，并要求行政機關履行說明理由、聽取意見等方面的義務。這對加強行政處罰活動中的民主化、公開化，保證行政處罰的公正性與合理性，督促行政機關依法實施行政處罰，減少行政處罰訴訟的數量，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，具有很重要的意義。但是，由于《行政處罰法》有關聽證程序的規定還比較原則，在實施過程中至少存在著如下幾個問題：
首先，《行政處罰法》并沒有賦予所有受處罰人聽證的權利，只是給予責令停產停業、吊銷許可證或者執照以及較大數額罰款等程度比較嚴重的行政處罰案件，受處罰人才享有要求聽證的權利。顯然，《行政處罰法》把行政拘留的行政處罰排除在聽證范圍之外。就聽證的本質而言，一方面，它是法律為受處罰人設置了一個對自己不利指控的抗辯場所，體現了行政處罰中的民主原則、公開原則和相對人參與原則；另一方面，它是一種權力制約的程序機制，也是一種較行政復議、行政訴訟等事后監督手段更為有效的事中監督手段。行政拘留作為行政處罰中最嚴厲的處罰種類，理論上它屬于典型的人身罰，理所當然應該賦予受處罰人有抗辯的權利和機會，以切實保障其人身權利不受侵犯。
其次，《行政處罰法》規定，公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權。行政機關必須充分聽取當事人的意見，并且不得因當事人申辯而加重處罰。通常說來，對于受處罰人的違法行為，行政機關享有對事實和證據的判斷權、法律依據的選擇適用權和行政處罰的決定權。與此相適應，受處罰人則享有為自己的行為進行辯解的權利?？梢?，當事人的充分申辯權是聽證程序的基本要求之一。為此，法律還規定了"當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人"等內容，但《行政處罰法》沒有規定當事人或者其律師可否查閱或者復制調查人員的指控材料。如果當事人沒有查閱案卷的權利，他們就不可能充分有效地行使申辯權，從而影響到行政處罰的合法性和適當性，不免使聽證制度流于形式。
再次，《行政處罰法》第四十二條第一款第（七）項規定："聽證應當制作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。"但該法沒有規定書記員的設置。同時，上述規定對聽證筆錄究竟有何法律意義，也有待于進一步探討。
三、簡易程序中舉證方面的缺陷
簡易程序是針對違法事實確鑿、處罰較輕的情況設置的。這種程序具有手續簡單、效率較高以及執法人員當場給予處罰等特點。但確鑿的違法事實也應當通過充分的證據來反映，而行政處罰的舉證責任也只能由行政執法機關來承擔?！缎姓幜P法》第三十五條規定："當事人對當場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟"。然而，一旦進入行政復議或者行政訴訟的程序，行政機關又如何舉證？簡易程序既沒有規定案件調查人員與作出處罰決定的執法人員相分離，也沒有明確要求執法人員一定不得少于兩人。事實上，作出處罰決定的執法人員是融調查身份與決定身份于一體的，不僅如此，還將執法人員與案件的證人相混同，執法人員既是案件的處理人，同時也是案件的證人。那么，在別無其他證據的情況下，能否以單個的執法人員單方面的證言作為定案的根據？答案如果是肯定的，豈不是助長了個人擅斷、擴大了自由裁量權運作的空間嗎？由此來看，完善簡易程序中舉證方面的規定是十分必要的。
近年來，隨著改革開放和經濟文化事業的迅速發展，行政機關的監督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監督管理職責，越來越多的行政機關開始運用行政處罰手段。據調查，1991年，僅北京市
行政機關實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責令停業756起，拆除違章建筑2000多起。論文百事通行政機關廣泛行使處罰權，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關亂設處罰、濫施處罰現象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現為以下幾個方面：
（一）制定處罰法有利于監督保障行政機關依法行使職權，有效完成行政管理任務。
由于缺少一部統一的行政處罰法，行政機關在行使職權遇到很多困難。（1）違法現象日益增多，行政機關現有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執行處罰缺乏有力手段，非法干預和妨礙執法現象十分嚴重，據反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統1990年發生妨礙公務案件1.7萬起，造成13名執法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據、證據要求、程序、原則及幅度等內容的規定不統
一、不明確，給行政機關造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權益。
由于缺少法律限制，行政機關亂設處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權益的現象十分嚴重，主要表現在以下方面：（1）行政機關隨意設定處罰權，超出法定幅度規定人身罰、財產罰，致使設卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉、區自行設定各類處罰，嚴重破壞法制統一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權益。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現了"以罰款養執法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關處罰管轄權不明確，出現多個機關爭奪一項處罰權，"互相打架"。如海關與公安、工商對走私的處罰、食品衛生與質量監督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經常發生的摩擦糾紛。據統計，目前已有16對機關在處罰管轄權方面出現爭執和矛盾。由于多機關處罰和重復處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據規則，出現大量罰款不開收據、扣押財產不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權等隨意處罰現象，侵犯權公民法人合法權益。因此，制定行政處罰法對于限制監督行政權力，保護公民法人合法權益具有重要意義。新晨
（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。
一、違法行政處罰行為方面的缺陷
《行政處罰法》第三條第二款明確規定："沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效"。這是行政處罰法定原則的具體表現，同時也表明行政處罰的實施必須依照法定依據和法定程序進行，以防止行政處罰權的違法行使，但這一規定與行政行為的"推定有效"原則（又稱"效力先定"原則）及《行政訴訟法》等法律的有關規定不相協調。
首先，行政行為一經作出，就具有法律約束力，自始就推定為合法有效，當事人應當依照行政行為所決定的內容加以履行，這是行政法上公認的規則。作為行政行為之一種的行政處罰，當然也具有這種特征。行政機關作出的行政處罰，是代表國家行使管理權，一經作出就具有強制力和執行力，即使它是不符合法定條件的，在沒有被有關國家機關經過一定程序確認為違法并撤銷其效力之前，它仍然是有效的，仍然對有關當事人具有法律約束力。當事人如果認為行政處罰缺乏法定依據或者違反法定程序而構成違法處罰，也不能自行否認其效力，而必須先履行行政處罰決定，然后通過行政復議及行政訴訟程序確認該行政處罰是否違法。
其次，依據《行政處罰法》的規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。這一規定是否意味著對于符合此類情形的行政處罰，當事人從一開始就可以拒絕接受？從《行政處罰法》第六條的規定來看，對行政處罰不服的，當事人有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。這里所講的"對行政處罰不服的"，既包括對被最終確認為合法的行政處罰的不服，也包括對被最終確認為違法的行政處罰的不服。即使行政處罰被確認為違法，根據《行政處罰法》第四十五條、《行政復議法》第二十一條、《行政訴訟法》第四十四條規定，當事人在行政復議或者行政訴訟過程中仍應履行原行政處罰決定。顯然，簡單地規定"沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效"，會對復議和訴訟期間行政處罰決定不停止執行這一規定帶來很大的影響，不利于這一規定的貫徹實施。
再次，行政處罰最終被確認為無效的原因有諸多情形，除了沒有法定依據或者違反法定程序之外，還包括主要證據不足的、超越職權的以及的情況。對符合這五種情形之一的具體行政行為，《行政訴訟法》明確規定人民法院均應判決撤銷，否定其效力。而《行政處罰法》僅僅規定了沒有法定依據和不遵守法定程序的行政處罰無效，因而是不全面的。
二、聽證程序方面的缺陷
聽證是指有關國家機關在作出不利于當事人的決定時必須聽取當事人的意見，其方式可以是書面或者口頭的單獨征求意見，也可以是由有關國家機關公開舉行的聽證會?！缎姓幜P法》首次確立了聽證制度，被譽為我國立法領域中的一個重大突破。受處罰人可以充分利用這一程序上的權利，切實行使陳述權、申辯權，并要求行政機關履行說明理由、聽取意見等方面的義務。這對加強行政處罰活動中的民主化、公開化，保證行政處罰的公正性與合理性，督促行政機關依法實施行政處罰，減少行政處罰訴訟的數量，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，具有很重要的意義。但是，由于《行政處罰法》有關聽證程序的規定還比較原則，在實施過程中至少存在著如下幾個問題：
首先，《行政處罰法》并沒有賦予所有受處罰人聽證的權利，只是給予責令停產停業、吊銷許可證或者執照以及較大數額罰款等程度比較嚴重的行政處罰案件，受處罰人才享有要求聽證的權利。顯然，《行政處罰法》把行政拘留的行政處罰排除在聽證范圍之外。就聽證的本質而言，一方面，它是法律為受處罰人設置了一個對自己不利指控的抗辯場所，體現了行政處罰中的民主原則、公開原則和相對人參與原則；另一方面，它是一種權力制約的程序機制，也是一種較行政復議、行政訴訟等事后監督手段更為有效的事中監督手段。行政拘留作為行政處罰中最嚴厲的處罰種類，理論上它屬于典型的人身罰，理所當然應該賦予受處罰人有抗辯的權利和機會，以切實保障其人身權利不受侵犯。
其次，《行政處罰法》規定，公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權。行政機關必須充分聽取當事人的意見，并且不得因當事人申辯而加重處罰。通常說來，對于受處罰人的違法行為，行政機關享有對事實和證據的判斷權、法律依據的選擇適用權和行政處罰的決定權。與此相適應，受處罰人則享有為自己的行為進行辯解的權利?？梢?，當事人的充分申辯權是聽證程序的基本要求之一。為此，法律還規定了"當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人"等內容，但《行政處罰法》沒有規定當事人或者其律師可否查閱或者復制調查人員的指控材料。如果當事人沒有查閱案卷的權利，他們就不可能充分有效地行使申辯權，從而影響到行政處罰的合法性和適當性，不免使聽證制度流于形式。
再次，《行政處罰法》第四十二條第一款第（七）項規定："聽證應當制作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。"但該法沒有規定書記員的設置。同時，上述規定對聽證筆錄究竟有何法律意義，也有待于進一步探討。
關鍵詞 行政處罰 防雷裝置 設計審核 違法撤銷
作者簡介：賈晉杰，中國地質大學（武漢）法學碩士，武漢市氣象局，研究方向：憲法學與行政法學；李F，武漢市氣象局。
一、典型案例引入
二、案例中“撤銷”處罰的法律適用評價
（一）從法律適用理由進行評價
根據《行政處罰法》的第二十七條：違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。顯然，對此款法律條文的正確適用，需理解不予行政處罰的違法行為的構成要件。即違法行為輕微、社會危害輕微和違法者已及時糾正違法行為三個要件必須同時滿足。
“以人為本”主張人是發展的根本目的。本案中，建設方未按法律規定申報防雷裝置審核，此行為產生的原因可能是防雷裝置設計缺失或未達國家相關標準，建筑物防雷隱患突出，隨時有可能遭到雷擊并威脅人身財產安全。這與我國《憲法》所賦予的保護居民人身安全和財產安全的精神背道而馳。人的生命無價，所有法律都應保障生命的莊嚴和神圣。建設方以非法私利對抗國家的法律及政策，違反了法律的規定，危害了行政處罰制度。本案中出現了建筑物已在建設過程中但建設方還未及時申請防雷裝置審批的情形，破壞了國家行政審批制度的完整。因此，本案中建設方的違法行為不應視為程度輕微。評價一個行為是否具有危害后果，不能只把經濟因素作為唯一評價標準。筆者認為，維護、遵守法律規范，遵守法律義務的自覺性喪失可能會帶來比經濟方面更嚴重的危害。違法行為若及時糾正則不予行政處罰，因此認為“及時”糾正的時間節點是在行政處罰作出前。本案中，行政處罰決定已作出，建設方才去補辦審批，超過了這一時間節點。至此，筆者認為建設方的違法行為雖沒有造成直接經濟上的危害，但不屬輕微且未及時糾正，氣象主管機構據引《行政處罰法》第二十七條來“撤銷”處罰，缺乏法律理由。
（二）從適用結果進行評價
不予行政處罰和撤銷行政處罰是兩個不同的法律概念。不予行政處罰是免除了違法行為違法性，是指因有法定事由存在，行政機關依法對有某種違法行為的當事人不適用行政處罰的情形。盡管違法行為在外在形式上與某種違法行為具有相似性，但本質上仍然不失為合法行為。而撤銷行政處罰的法律依據是《行政處罰法》第五十四條第二款：公民、法人或者其他組織對行政機關作出的行政處罰，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發現行政處罰有錯誤的，應當主動改正?？梢?，撤銷行政處罰適用的情形是在行政處罰決定作出后，是由于行政機關自身錯誤，導致行政行為缺乏所應具備的主體合法、內容合法、程序合法三要素的其中一個或一個以上。不予行政處罰和撤銷行政處罰的區別在于：前者決定的作出是在行政處罰決定作出前，而后者是在行政處罰決定作出后。前者作出是因為符合法定條件的相對人違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果，而后者以因為行政機關所作行政行為的過錯為前置條件。本案中，氣象主管部門的“撤銷”行為的理由是違法者的補辦相關防雷裝置設計審核行為，但此行為發生在行政處罰決定作出后，因此，“撤銷”行為存在錯誤。
三、案例中“撤銷”處罰行為損害的法益
“撤銷”處罰行為損害的法益主要有四個方面：第一是法律的權威性。法律一經頒布就應嚴格遵守并有效執行。本案中，對未申報防雷裝置行政審核的行為進行行政處罰是合法有效的。但是，行政處罰作出后，基于違法者的補救行為而撤銷行政處罰，不符合法律規定。實質上，建設方的違法行為并沒有得到任何處罰，法律沒有得到正確實施，法律的權威性受到了來自違法行政行為的挑戰。第二是行政行為的確定力和拘束力。有效成立的行政行為，具有不可變更力，即非依法不得隨意變更或撤銷。在行政行為成立后，即產生法律上的約束力，有關人或組織必須遵守、服從。主要表現為對行政主體和行政相對人的拘束力。執法者無合法理由隨意“撤銷”處罰決定侵害了行政行為的確定力和拘束力。第三是公共利益。由于建設方延誤報審防雷裝置設計方案，導致部分防雷裝置設計留下難以補救的安全隱患，考慮到雷電災害巨大的破壞力，建筑物在投入使用后人身及財產安全等公共利益將可能受到嚴重損害。罰款的目的是為了懲罰建設方的違法拖延報審行為，從而對其所帶來的公共安全隱患進行一種象征性物質補償。執法者的“撤銷”處罰行為實際上是取消了這種補償，不利于公共利益的保護。第四是國家財產?！缎姓幜P法》規定作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。行政處罰成立后，罰款應直接上繳國家財政，所有權歸屬國家，該筆金額的性質應理解為國家財產，因此“撤銷”處罰決定實際上是對國家財產的一種非法處分，情節嚴重的還應當被司法部門認定為犯罪。 四、案例中“撤銷”處罰行為可能引發的消極后果
防雷行政執法既具有一般行政執法的共性，也具有基于防雷安全領域的特殊性。氣象主管機構無合法理由“撤銷”自身作出的行政處罰行為，不僅構成違法，情節嚴重的構成犯罪，還嚴重侵害了法律權威性和法治精神。雖然，公民法制意識提升已逐漸形成行政執法的合法性的重要監督來源。但是，建設單位作為“撤銷”處罰的受益方，守法意識被淡化和模糊，無法有效實施監督權利。執法實踐中，多個建筑物都來自同一建設方的情況較多，如果他們認為無論行政處罰是否做出，只要最后獲得行政審批，之前的行政處罰便可以撤銷，那么防雷行政執法的就失去了存在的意義。部分建設方未及時申報建筑物防雷裝置審批，建筑物開工數月后甚至幾近完工時才將申報材料交至審批窗口。依據行政行為的比例原則，屆時將建筑物強制拆除再要求建設單位申報審批的可能性較低。因此，建筑物防雷裝置設計錯過了技術評價的最佳時間 。對于建筑物已施工部分的防雷裝置的設計問題的整改已十分困難，建筑物內人身財產安全將存在長期隱患。對防雷裝置設計風險防控的作用也大打折扣，后期補救不僅會耗時耗力，防護效果上也不盡人意。再加上建設方之間的互相比較心理以及共同傳遞的“打擦邊球”心態，更是使得以后的防雷執法工作步履維艱。
五、案例中“撤銷”處罰行為產生的原因
（一）來自執法環境
建筑物建設開工須保證設計方案符合國家有關標準，防雷裝置屬于建筑物的構成部分，所以開工前應確保防雷裝置設計安全達標。從建筑物防雷裝置設計審核的作用來看，防雷裝置設計審批應在建筑物施工之前。在實踐操作中，一些省份的建設部門明確規定建設項目獲得施工許可證前應通過防雷裝置設計方案審查。而其他省份在政策上則缺乏有力的支持。
另據《防雷裝置設計審核和竣工驗收規定》，負責防雷裝置的設計審核的是縣級以上地方氣象主管機構，審核需建設單位提交的材料包括防雷裝置設計技術評價報告。目前的現實情況是，氣象主管機構認可的報告出具機構是其下設的防雷中心。由于技術服務需要建設方承擔一定的費用，難免會讓建設方對氣象主管機構既從事技術服務又從事行政執法的的合理性產生質疑，延誤了設計技術評價的時間和報送行政審批的時間，同時也超出了行政執法處理決定作出的期限。
此外，相關科普、法律宣傳工作不到位。一些建設方并沒有認識到防雷裝置之于建筑物的重要性，簡單認為報審只是跑流程而已，對此并不重視。雖然《氣象法》很早就授予氣象主管機構防雷行政執法權，但至今仍有建設方存在抵觸，在執法過程中采取不配合的態度。
（二）來自執法者
執法者雖然對防雷相關法律法規條文內容比較熟悉，但對正確理解法律涵義，如何正確適用法律還沒有較好掌握。其次是工作理念存在偏差，忽視了防雷執法和建設流程上的前后有機關聯，單純從是否辦理防雷裝置報審流程考慮問題，破壞了執法的規范操作程序，產生的嚴重后果不僅違法甚至可能犯罪，致使今后的執法活動變得十分被動，降低了執法工作的整體效率。
【關鍵詞】行政處罰 設定權 行政程序 時效
一、行政處罰設定權的立法完善
（一）行政處罰設定權的理論矛盾與現實合理性
行政法制的一項基本要求就是行政行為必須有法律依據。而關于公民基本權利的限制，應當由立法機關通過法律來規定，行政機關不得代為規定，行政機關實施的行政行為必須有法律的授權，不得抵觸法律。這也是所謂的“法律保留”原則。如果行政機關依據某項法律對違反行政處罰法的公民進行數額巨大的罰款，盡管有所謂的法律依據，但明顯是不符合法治的。
（二）行政處罰設定權的立法完善
法治完備的國家絕對禁止行政機關自行規定行政處罰，并盡量限制行政機關行使行政處罰自由裁量權。這是因為行政機關設定行政處罰的權力一旦濫用，公民、法人或其他組織幾乎處于無助狀態。我國《行政處罰法》有關行政處罰設定權的規定卻顯得“過粗”，對設定權的行使缺乏必要的限制。
首先，現代行政法治理論不僅在形式上要求法律至上，而且在內容上要求法律本身必須符合一定標準，因此，對法律設定行政處罰的權力不加任何限制的做法是有悖于行政法治原則的，對于目前《行政處罰法》對法律的行政處罰設定權不加任何限制的做法應當適當地改進。
其次，《行政處罰法》對行政法規、地方性法規和規章的行政處罰設定權，除運用排除法對罰種進行了非常寬松的約束外，未對設定行政處罰的條件以及行政處罰的幅度施以任何限制，這是不妥當的。因此，《行政處罰法》關于行政法規和地方性法規關于行政處罰設定權的規定需要改進，使得行政處罰的嚴厲性低于刑罰。
二、行政處罰程序性規定之不足
（一）聽證程序
現代行政程序法中最核心的制度就是聽證制度，其中美國依其憲法中正當程序條款發展了較為完善的正式聽證程序。聽證是美國公民根據憲法正當法律程序所享有的權利，效力高于行政法所規定的程序原則。我國給予聽證程序可以運用行政程序的特殊作用和價值保護對方當事人的重大利益，因此在《行政處罰法》中確立了聽證程序。但其對于聽證程序的規定還比較原則，在實施過程中至少還存在著如下問題：
首先，《行政處罰法》規定，公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰享有陳述權、申辯權，行政機關必須充分聽取當事人的意見，并且不得因當事人申辯而加重處罰。當事人的充分申辯權是聽證程序的基本要求之一。為此，《行政處罰法》規定了“當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人”等內容，但并未規定當事人或其人可否查閱或者復制調查人員的指控材料。
其次，《行政處罰法》并沒有給予所有受處罰人聽證的權利。將限制人身排除在聽證范圍之外，會使《行政處罰法》關于行政機關告知義務和當事人的申辯權利的規定是否用于拘留處罰成了問題。因此，擴大聽證程序的適用范圍，是解決我國行政處罰領域保護當事人的合法權益的一項重要保障。
（二）簡易程序中的舉證責任
簡易程序是針對違法事實確鑿、處罰較輕的情況設置的。這種程序的特點是手續簡單、效率高以及執法人員當場給予處罰等?！缎姓幜P法》規定當事人對當場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。但是，一旦進入行政復議或者訴訟程序，行政機關如何舉證？事實上，執法人員既是案件的處理人，同時也是案件的證人。那么，在別無其他證據的情況下，能否以單個的執法人員單方面的證言作為定案的根據？由此看來，完善簡易程序中的舉證方面的規定是十分必要的。
三、行政處罰實效的立法缺陷及完善
1、關于條件方面
《行政處罰法》第29條規定：“違法行為在兩年內未被發現的，不再給予處罰?！痹摽畲_立了我國行政處罰時效制度，它表明行政處罰時效成立必須符合兩個條件：一是期限自違法行為起經過兩年，二是該行為兩年內未被發現。第二個條件是否應以“未被發現”為條件？那是否意味著從另一方面說，如果違法行為兩年內被發現，就可以在任何時候給予處罰？因此，應修改為：行政違法行為經過兩年，不再給予處罰，法律另有規定的除外。
2、關于行政處罰時效的種類
行政處罰時效依其適用的階段不同，分為行政處罰追訴時效、行政處罰裁決時效、行政處罰執行時效等三類。追訴時效是指行政處罰機關對行政違法行為追究行政處罰責任的法定期限，超過該期限則不得再給予行政處罰。裁決時效是指行政處罰機關在行政違法案件立案后做出行政處罰決定的法定期限，超過該期限就不能再作出處罰決定。執行時效是指行政處罰機關作出行政處罰決定后，如果經過法定期限仍未執行行政處罰決定的，應當免于執行。
我國現行立法是否對行政處罰裁決時效做出規定呢？筆者認為，應在借鑒外國立法經驗的基礎上，增加行政處罰時效的種類，規定行政處罰裁決時效及行政處罰執行時效。這對于保護行政相對人的合法權益，維護社會關系和社會秩序的穩定，提高行政處罰效率以及政府的威信和法律的權威具有重要意義。
3、關于追訴時效的起算
不同國家和地區對于追訴時效的起算具體有兩種立法例，一種是從違法行為實施之日起算（如西班牙），另一種是從違法行為成立或完成之日起算（如德國、臺灣）。前者的追訴時效從行為的終了即完成時起算，后者則從危害結果發生之日起算。我國《行政處罰法》規定行政處罰的追訴時效，從違法行為發生之日起算；違法行為為連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起算。通常認為，“違法行為發生之日”就是違法行為的實施之日。因此，我國行政處罰的追訴時效就是從違法行為實施之日起計算。這一關于行政處罰追訴時效起算的規定存在缺陷。
從行政違法行為實施之日起計算追訴時效，只對不需要發生危害后果就可以構成行政違法的情況可以適用，而我國現有法律規范中規定了必須發生某種危害結果才能構成行政違法的情形。對于這些情形的追訴時效，只能從危害結果發生之日起計算，而不能從行為實施之日起計算。如果從行為實施之日起計算追訴時效顯然是荒謬的。
因此，應在對《行政處罰法》修改時，對行政違法行為成立的兩種情形分別規定追訴時效的起算時間。各國對于時效制度的立法有值得我們借鑒的地方。有些行政違法行為并不都是以危害結果作為法定必要條件。因此，規定追訴時效的兩種情形對于完善我國立法工作具有十分重要的意義。
參考文獻：
[1]張世誠.關于《中華人民共和國行政處罰法》的主要問題
關鍵詞：地震、行政處罰、效力
一、準確理解行政外罰的概念和掌握基本原則
行政處罰是最容易影響行政相對人的行政執法行為之一。為規范行政處罰行為，國家于1996年出臺了《行政處罰法》，這是我國第一部關于行政執法行為的立法，它所確立的原則和制度為一方面對推動行政機關轉變行政思維方式發揮極大的作用，同時于其他行政執法行為的立法也產生了深遠的影響。因此，熟練掌握行政處罰制度對做好行政處罰工作起著至關重要的作用。
熟練掌握行政處罰制度，首先要正確理解行政處罰的概念，行政處罰是會么？
行政處罰是特定的行政主體依法對違反行政管理秩序但尚未構成犯罪的行政相對人適用一種懲戒措施。
這里主要把握以下幾點：
一是實施行政處罰的主體必須是特定的行政機關或法律、法規授權的組織。由于行政處罰是一種公權力，有權作出行政處罰的只能是法律、法規明文規定的擁有行政處罰權的國家行政機關或法律、法規授權的組織，其他任何主體均無權作出行政處罰；二是行政處罰的對象是違反行政管理秩序的行政管理相對人。所謂行政管理相對人是指行政管理相對一方當事人，他們是行政權力作用的對象，包括各種社會組織和個人。行政管理相對人與行政機關之間存在著管理和被管理的關系，有義務遵守國家法律、法規、規章，如果違反，有處罰權的機關就可以給予處罰，以示懲戒；三是行政處罰的客體是違反行政管理法規的行為。行政管理相對人有違反行政管理法律、法規的行為存在是行政處罰的前提，只有違法行為，才能給予行政處罰。因此，只有法律、法規規定必須處罰的行為才可以處罰，法律、法規沒有規定就不能處罰；四是行政處罰是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是說行政處罰是指對違反法律、法規但尚未構成犯罪的處罰。一旦違法行為超出行政制裁的范圍，構成刑事犯罪，就要給予刑事制裁。
在行政處罰工作中還必須掌握行政處罰的基本原則，行政處罰共有五個基本原則：
（一）處罰法定原則
（二）公正、公開原則
（三）教育與處罰相結合的原則
（四）保障當事人權利的原則
（五）監督制約原則
其中最基本的最重要的原則就是；處罰法定原則，處罰法定原則內容包括：
一是主體法定。行政處罰是一種特定的行政權力，能夠實施行政處罰的主體只能是法律、法規規定的擁有的行政處罰權的行政機關和法定的組織。此外，根據法律、法規、規章的規定，行政機關可以委托有關事業組織實施處罰。除以上幾種情況外，其他機關或組織不得作出行政處罰。
二是依據法定。行政處罰涉及行政的合法行使，關系到翁、不夫和其他組織合法權益的保護，因此處罰的依據必須法定。根據行政處罰法的規定，法律、法規、規章可以設定行政處罰，因而它們都是行政處罰的依據。而要指出的是法規、規章在設定行政處罰時，必須按照行政處罰法的規定依法設定，否則不能作為行政處罰的依據。比如，地方性法規設定了吊銷企業營業執照，規章設定了高額罰款，這都是違法的，都不能作為處罰的依據。另外，無規章制定權的行政機關，在其依法制定的具有普遍約束力的行政決定和命令中，可以在行政法規、規章規定的行政處罰行為的種類、幅度內作出具體運用的規定，我們通常把這種行政處罰作出具體規定的權力稱為行政處罰規定權。所以從廣義上講，作為行政處罰依據的，不僅包括法律、法規、規章，還包括行政機關依法的有關行政處罰運用的具體規定。
三是行政處罰的程序必須合法。在行政處罰過程中不僅要求實體合法，而且要求程序合法。行政機關在實施行政處罰時，如果不嚴格履行法定程序，就會損害受處罰人的合法權益，這樣做出的行政處罰決定是無效的、違法的。
二、地震行政處罰合法性要件分析
地震行政處罰是地震行政執法的重要內容，也是地震主管部門行使行政管理職能的具體體現。它是指國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，對違反地震管理法律、法規或者規章的各種行為給予制裁的具體行政行為。地震行政處罰必須遵循行政處罰法所規定的原則。又因為地震行政管理是一個特殊的行業管理，地震行政執法隊伍是一個年輕的執法隊伍，地震行政處罰是地震行政執法中的一個重要環節，因此，有必要對地震行政處罰合法性，有一個深入系統的了解和認識。通過歸納分析，我認為地震行政處罰具備以下四個合法性要件：
1、地震行政處罰依據合法
《中華人民共和國行政處罰法》明確規定：沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。地震行政處罰的依據是進行地震行政處罰的根本，沒有依據或者依據本身不具備法律效力，地震行政處罰就象無源之水，無本之木，失去了應有盡有的賴以存在的基礎，地震行政處罰必然無效。地震行政處罰依據合法是地震行政處罰有效的前提。
1）規范地震行政管理的法定依據
《中華人民共和國行政處罰法》第4條規定：對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。地震行政處罰也不例外，必須依據已經公布、正在發生法律效力的規定進行處罰。截止目前，規范地震行政管理的法定依據有：
（1）法律：《中華人民共和國防震減災法》
（2）行政法規：《地震安全性評價管理條例》、《地震監測設施和地震觀測環境保護條例》《破壞性地震應急條例》《地震預報管理條例》。
（3）部門規章：《地震行政執法規定》。
另外，地方性法規和政府規章也是地震行政處罰的法定依據，如：《防震減災條例》、《安全性評價管理辦法》等，但其受法律階位和適用范圍的限制，不具備在全國適用的條件，只在各自的行政區劃范圍內具備法律效力。
除此之外的規范性文件或政策規定都不能作為地震行政處罰的法定依據。
2）法定依據中地震行政處罰的相關規定
《中華人民共和國防震減災法》作為我國第一部規范全社會防御與減輕地震災害活動的基本法律，是《地震安全性評價管理條例》等行政法規及法律位階更低的地方性法規和規章的立法依據。根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，有關地震行政處罰的規定必須在《中華人民共和國防震減災法》規定的行為、種類、幅度的范圍內，否則，不能成為地震行政處罰的法定依據。由此可見，《中華人民共和國防震減災法》關于地震行政處罰的規定是地震行政處罰的基本依據，也是具有最高法律效力的執行依據，任何超越基本依據范圍的地震行政處罰當屬無效?！吨腥A人民共和國防震減災法》第43、44條具體設定了地震行政處罰：
第43條規定，違反本規定，有下列行為之一的，由國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，責令停止違法行為，恢復原狀或者采取其他補救措施；情節嚴重的，可以處五千元以上十萬以下的罰款；造成損失的，依法承擔民事責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）新建、擴建、改建建設工程，對地震監測設施或者地震觀測環境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相應措施的；
（二）破壞典型地震遺址、遺跡的。
第44條規定，違反本法第17條第三款規定，有關建設單位不進行地震安全性評價的或者不按照根據地震安全性評價結果確定的抗震設防要求進行抗震設防的，由國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，責令改正，處一萬元以上十萬以下的罰款。
上述兩條的規定明確了地震行政處罰的主體、行為、種類、幅度，是賦權條款，也是限權條款，即：賦予地震主管部門地震行政處罰權，同時也限制了地震行政處罰的行為、種類、幅度。
2、地震行政處罰主體合法
行政處罰權是行政職權的一個類型，既是行政處罰主體的權利，又是行政處罰主體的義務。行政處罰的主體是我國行政管理職能分工決定的，也是由法律明確規定的，地震行政處罰的主體行使地震行政處罰權是地震主管部門依法行政、依法執法的必然要求。
《中華人民共和國行政處罰法》第15條規定：行政處罰由具有的行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。第17條規定：法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。地震行政處罰是我國行政處罰是我國行政處罰在諸行政管理領域中的重要組成部分，行使行政處罰權的法定主體必然要符合《中華人民共和國行政處罰法》的一般規定，即行政機關、受權組織；同時，地震行政處罰是地震行政管理領域中運用的一種法律手段，必須符合規范地震行政管理的基本法即《中華人民共和國防震減災法》的具體規定?！吨腥A人民共和國防震減災法》第43條、第44條的規定，明確了地震行政處罰的主體，一是行政機關即國務院地震行政主管部門；二是行政機關或受權組織即縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構（據目前我國的機構設置現狀，縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者有行政編制，也有非行政編制）。在此要注意；受權組織的權利來源只限于法律、行政法規、地方性法規，《中華人民共和國防震減災法》將地震行政處罰權只授予了縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，縣級以下地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構沒有得到授權。
同時，《中華人民共和國行政處罰法》第18條規定；行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第19條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰?？梢?，行政處罰的法定主體也可以符合法定條件受托組織。具體到地震行政處罰，地震行政主管部門可以根據實際需要，在法律規定的范圍內將地震行政處罰權委托給相關組織行使。在實踐中，受托組織也是地震行政處罰的合法主體之一。但，就委托本質而言，委托機關負責監督受委托的組織或者機構實施的地震行政執法行為，并對行為后果負責；受委托組織在委托范圍內，以委托機關名義進行地震行政執法活動，實際上，最終的名義地震行政處罰主體還是地震行政機關。
3、地震行政處罰程序合法
行政機關的行政行為無論在實質上還是程序上都應受法律制約，都應法制化，這是現代法治的要求，也是依法行政的要求?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第3條規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。該條充分肯定了行政處罰程序的重要性。我國目前沒有專門的行政處罰程序法，但《中華人民共和國行政處罰法》第五章、第六章共25條對行政處罰程序進行了兩章規定，明確了行政處罰決定的三種程序（簡易程序、一般程序、聽證程序）及執行程序?！兜卣鹦姓谭ㄒ幎ā纷鳛閷ｉT規范地震行政執法的部門規章，也專章〈第五章〉規定了地震行政執法程序，其中第25條明確了地震行政處罰的一般程序：受理立案、調查取證、決定、執行和結案。第26條到第49條分別對受理立案、調查取證、決定、執行和結案的具體操作進行了規范，從立法上保障了地震行政處罰程序有法可依，也從立法上強制要求地震行政執法人員有法必依、執法必嚴、違法必糾。
地震行政處罰程序合法，可以監督和控制行政機關的行政權，防止執法人員、濫施處罰，保護相對人的合權益，杜絕權大于法，人治凌駕于法治的現象。
4、地震行政處罰決定合法
行政處罰就其性質而言是一種以懲違法為目的的具有制裁性的具體行政行為。勢必對違法相對人的權益予以限制、剝奪或對其科以新的義務。地震行政處罰也不例外，地震行政處罰決定直接關系到相對人的利益，地震行政處罰決定合法可以懲戒違法行為，制裁違法相對人，維護社會公共利益；地震行政處罰決定不合法，非但不能懲罰應受懲罰的行為，反而給相對人造成不應有損害，有悖行政處罰的宗旨，有違依法行政的要求。
要做到地震行政處罰決定合法，必須以事實為依據，以法律為準繩。
以事實為依據即要求事實清楚，執法人員必須查明違法事實是否存在，違法行為人是誰，違法行為應由誰管轄、違法行為是否應當予處罰。事實清楚，是地震行政處罰決定合法的基本前提。
以法律為準繩即要求處罰種類和幅度與違法事實相一致。我國法律賦予了行政執法人員一定的自由裁量權，不是說行政處罰可以聽憑執法人員主觀臆斷，而是要求執法人員必須綜合考慮相對人違法行為的動機、目的、情節輕重、危害程度、補救措施等情況，在法定幅度內確定具體罰款數額。根據《中華人民共和國防震減災法》的規定，地震行政處罰的種類只有警告和罰款兩種，罰款的幅度有5千到10萬、1萬到10萬兩種，可見地震行政處罰的種類十分有限，警告和罰款之外的處罰顯然是于法無據，但罰款的幅度卻很大，如何確定罰款的數額？必須遵循處罰種類和幅度與違法事實相一致。
離開合法性，效力性也無從談起。地震行政處罰效力必須建立在地震行政處罰合法的基礎上。
以上所述，只是自己一點粗淺的認識，希望通過對地震行政處罰合法性的認識，使之在地震行政執法實踐過程中，認真嚴格做好地震行政處罰工作有一定指導作用。
參考文獻：
[1]:《中華人民共和國行政處罰法》
[2]:《中華人民共和國防震減災法》
[3]:《地震安全性評價管理條例》
[4]:《建設工程地震安全性評價結果審定及抗震設防要求確定行政許可實施細則（試行）》
[5]:《地震監測設施和地震觀測環境保護條例》
