時間：2023-04-06 18:46:27
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一、理論學術界關注的重點及分歧
對中國社會保障改革問題的研究，理論學術界關注的重點與政府關注的重點領域基本一致，并伴隨著中國社會保障改革的推進而發展。目前討論的熱點如下：
1.中國社會保障體系的建設。在改革傳統社會保障制度的背景下，如何看待社會保障制度？中國需不需要建設一個統一的社會保障體系？如何建立一個統一的社會保障體系？理論學術界對這些基本問題的看法客觀上存在著分歧。不過，絕大多數學者對社會保障制度持肯定態度，認為社會保障制度不僅是必要的制度安排，而且是利國利民的十分重要的制度安排。長期從事中國社會保障問題研究的宋曉梧、馮蘭瑞、鄭功成、何平、胡鞍鋼等多數專家、學者均主張中國應當建立統一的社會保障體系，將中國新型社會保障體系發展成為一個多層次的體系亦已成為學術界與政策層面絕大多數人的共識；但也有陳平等人對社會保障制度基本上持否定態度，認為“建立統一的社會保障體系是短視國策”。
在贊成建設全國統一的社會保障體系前提下，不同學者的具體看法亦不盡一致。劉福垣主張大一統論，即以國家財政為基礎，提出應盡快統一全國社會保障體系，并將農民納入這一體系之中，宋曉梧是城鄉有別論，他將建立城鄉有別的社會保障體系列為中國社會保障改革的中長期目標；馮蘭瑞主張盡快通過實現省級統籌來過渡到全國統一；何平堅持長期持續發展論，認為實現這一目標“需要一個艱苦的長期過程，這個過程大約需要30-50年”鄭功成則是漸進統一論，他認為需要在化解養老保險歷史債務、降低社會保險繳費率、強化國家財政與勞動者個人的責任并縮小地區發展不平衡的差距的條件下，積極穩妥地推進全國統一的社會保障體系建設。
與此同時，在探討社會保障體系問題時，必然涉及到對社會保障制度如何界定的問題。國內學術界主要有三種觀點：一是大社會保障論，認為社會保障制度包括社會救助、社會保險與社會福利等各種保障國民生活系統的總稱，這一界定最早是由民政部在20世紀80年代中期確立的，以后成為官方的正式界定，并為理論學術界絕大多數人所認同；一是大社會福利論，認為社會福利制度不僅不應當納入中國社會保障體系，而且社會福利制度應當包括社會保障體系、社會救助體系和社會福利服務體系，這一觀點主要是竇玉沛、尚曉援等的新主張；鄭功成在贊同大社會保障制度論的同時，則提出應當分理論與制度層面來展開討論，即在理論上探討社會保障與社會福利的差別具有必要性，但在制度層面上尊重已經約定俗成的界定并無問題。上述討論并非純學術探討，而是隱含著重新界定中國社會保障與社會福利政策體系及框架之爭。
2.中國社會保障改革優先考慮的領域。中國的社會保障制度改革是全方位改革，但受各種因素的限制，客觀上不可能全方位推進，因此，優先考慮哪些制度變革是改革進程中必須抉擇的問題，理論學術界已有的成果表明在這一方面存在著明顯的分歧。
由于城鎮改革尤其是國有企業改革是整個改革事業的重心所在，與之相關的社會保險制度改革亦成為最引人關注的問題，它反映在理論學術界就是絕大多數論著均著眼于社會保險制度尤其是其中的養老保險制度，在中國人民大學勞動人事學院承辦的書報資料復印雜志《社會保障制度》的備選文章中，研究社會保險改革的論文約占總數的60%以上。在眾多研究者的論著中，社會保險事實上成為中國社會保障制度改革必須優先考慮的問題。這種傾向與國家近十多年來對社會保險改革的特別重視及社會保險改革在整個社會保障制度改革中的特殊地位基本一致。
在大多數學者主張優先考慮社會保險改革時，也有部分學者對此并不完全贊同。景天魁、楊團等人在其有關著作及論文中提出基礎整合的社會保障模式，就強調以最低生活保障、社區保障為重點而不是以社會保險為重心來構建中國社會保障制度；唐鈞亦特別強調社會救助是中國社會保障制度建設的重中之重。
鄭功成則從全球范圍出發，將社會保障發展進程劃分為以社會救助為核心的社會救助型社會保障階段、以社會保險為主體的社會保險型社會保障階段和以社會福利為重點的社會福利型社會保障階段，他認為中國正處于一個特殊時期，它既需要著重考慮社會保險制度改革，又必須以改造和完善社會救助制度為基礎，同時還面臨著如何滿足社會成員日益增長的社會福利需求問題，從而主張整體協調發展。
3.政府在新型社會保障制度中的責任。有的論者將其提高到憲法所確定的權益保障層面強調政府責任，有的論者則強調個人及家庭應當承擔起自己的責任，主流的觀點則是建立社會保障責任共擔機制，即政府、企業、個人乃至社會均應當分擔相應的責任。例如，劉福垣就認為社會保障是國家責任，它應當通過稅收來解決全體國民的社會保障問題；何平則認為社會保障不能搞成一個純粹的國家福利和政府行為，主張政府扮演最后出臺的角色，一部分入主張政府財政只承擔社會保障基金收不抵支時的兜底責任。鄭功成認為無論社會保障制度如何改革，政府均肩負著主導社會保障制度的責任。
4.中國社會保障制度改革中的若干具體問題。中國新型的養老保險制度采取的是社會統籌與個人賬戶相結合的模式。對此，多數學者認為有創新意義，較單純的現收現付式或單純的個人賬戶式制度更能夠適應發展需要。但也有人認為個人賬戶并不適合，如劉福垣基于社會保障是公共物品的原理而反對建立個人賬戶，莫泰基基于經濟、社會乃至個人的客觀風險也反對采取個人賬戶制；在國際上，國際勞工組織也是反對個人賬戶模式的，而世界銀行、國際貨幣基金組織等經濟組織卻推崇個人賬戶制，這些組織的專家還向中國政府提供專門的政策研究報告。在承認統賬結合模式的專家中，有的人肯定社會統籌與個人賬戶緊密結合在一體，有的主張實行板塊狀結構（即分開管理），有的主張將這一統賬結合模式改成兩個獨立的支柱。在統賬結合的比例上，亦存在著統賬均等、大統籌小賬戶、小統籌大賬戶之爭；在個人賬戶的繳費責任方面，有人主張雇主分擔，有人主張個人承擔全部責任。還有人從長遠目標出發，提出將其改造成普惠式的國民養老金和差別性的職業養老金結構。
在籌資手段方面，單一渠道的資金來源已經被摒棄，主張多元化籌資方略已經成為絕大多數學者的共識。但在社會保險籌資方式上，卻存在著費稅之爭。除劉福垣是將社會保障看成是國家或政府的完全責任而自然完全需要依靠稅收外，包括吳樹青等許多學者均主張盡快開征社會保險稅以替代現在的社會保險征費制，唐鈞、楊良初等人甚至對如何開征社會保險稅進行了政策設計；鄭功成則通過對中國現行社會保險統賬結合模式的考察，明確主張社會保險費改稅緩行，并將這一主張提交給決策層；后來鄧子基、厲以寧等從我國財政稅收體制的角度亦認為中國目前不具備開征社會保險稅的條件。
在農民工社會保障方面，鑒于農民工作為中國工業化、城市化進程與傳統戶籍制度沖突中出現的—個特殊群體規模龐大，在農民工的社會保障問題上，越來越多的學者主張應當給農民工以社會保障，北京等地甚至制定了專門的農民工養老保險政策；也有一批專家認為農民工因為有土地保障，加之政府承受能力不強而主張不必考慮農民工的社會保障問題，上述兩種觀點均較流行；第三種思路則是主張分類分層保障農民工的社會保障權益，在肯定農民工需要社會保障的條件下，認為應當優先考慮農民工的工傷保障、特困援助等，養老保險則在其后且應分類展開。
在農村社會保障制度建設方面，多數專家主張農村居民應當享有社會保障，但也有人認為農民有土地保障和傳統的家庭保障，現階段可以不考慮。在主張建立農村社會保障制度方面，不同的學者亦存在著觀點分歧，宋曉梧持城鄉有別論，王延中主張分區域推進，鄭功成仍然持分類分層推進的觀點，認為應當承認農村人口不斷分化的現實并采取有區別的社會保障政策。
二、對中國社會保障改革研究的綜合評論
1.價值評判。基于社會保障是以經濟手段解決社會問題進而達到特定政治目標的制度安排，制度變革的實質是利益格局的重大調整，研究并解決這一問題顯然不是單一學科能夠完成的。因此，近十多年來尤其是近幾年來，經濟學、社會學、政治學、法學、管理學、精算學等學科的專家均有一些人從不同的角度來研究中國社會保障制度改革問題，專門的社會保障學者也需要運用經濟學、社會學等多學科的知識與方法，多學科合作與跨學科研究已經成為中國社會保障改革這一領域的重要取向，它從一個側面表明了當前社會科學學科尤其是處于應用層次的學科發展的新趨勢。
從中外社會保障制度的發展歷史來看，社會保障要受經濟、政治、社會乃至歷史文化等多種國情因素的深刻影響，研究中國的社會保障問題必須與中國的具體國情緊密結合。在西方國家社會保障制度早已成熟但又面臨著一些問題的條件下，中國作為一個發展中國家、一個正處于經濟社會轉型時期的國家和一個對社會保障制度進行全面變革的國家，有著非常獨特的研究價值，這種價值揭示出立足中國國情來研究并解決中國的社會保障改革問題，將為各國改革、完善自己的社會保障制度提供新的啟示和經驗，從而可以對國際社會保障理論的發展做出應有的貢獻，這正是中外學者普遍關注中國社會保障改革問題的根本原因所在。
推動中國社會保障制度改革和這一制度健康發展是中國社會保障改革研究的基本目標。在近幾年的社會保障改革歷程中，可以發現學術界的研究及其成果對這一改革實踐的影響。如1998年以來，國家的重大社會保障改革方案或政策出臺，大多數均有相關的研究成果作為決策依據，決策層對國內外學術界意見的重視，揭示了中國社會保障改革研究日益理性化和極高的應用價值。
中國社會保障改革研究的貢獻，還表現在對社會保障學科發展的推動方面。盡管社會保障作為一門學科還缺乏必要的、穩定的內核，但確實已經成為一個專門的學術領域。
對中國社會保障改革的研究，因其具體內容（包括國民的養老、疾病醫療、失業、工傷、貧困及各項福利措施等等）均涉及到國民的現實生活，必然促使著學者與學術走出象牙塔，進而推動著理論學術研究更加貼近現實和更富人性與人文關懷精神。
2.值得注意的一些傾向。第一，創新不夠，學風堪憂。盡管研究中國社會保障問題的書籍與文章日益豐富甚至有一片繁榮的景象，但真正具有創新價值的論著并不多見，部分人過于急功近利，在創新不夠的同時存在著較為嚴重的學風問題。
第二，不做深入調查，照搬國外學說。從已有的文獻來看，可以發現相當多的研究缺乏深入的社會調查，一部分研究成果脫離中國的現實國情，或者過分迷信某些國際組織與國外學說，甚至將社會保障政策視同為經濟政策，以至于給社會保障改革的深化帶來負面影響。
第三，對深層次理論問題關注不夠。相當多的研究成果缺乏對中國經濟改革與社會發展宏觀背景及現階段各相關因素的了解與分析，對現代社會保障制度建制理念的發展和特有的人文關懷精神視而不見，對經濟領域中的效率優先與社會保障制度中的公平優先認識不清，只是針對中國社會保障改革中的局部問題開出“頭痛醫頭”的藥方，這一傾向直接損害了中國社會保障改革研究的理論價值與應用價值。
第四，研究中的失衡性。中國社會保障改革研究主要集中在體系構建和養老保險制度改革方面，對同樣重要的社會救助制度改革（如對規模龐大的貧困人口的救助）與社會福利制度改革的研究卻較少；對經濟保障研究多，對服務保障與情感保障研究少；對城市保障問題研究多，而對農村社會保障問題研究少；對國有企業職工的社會保障研究多，對非國有單位職工的社會保障問題研究少，對改革中出現的農民工或流動人口群體的社會保障更少；對正規就業者的社會保障研究多，對非正規就業者的社會保障問題研究少；對政府責任的控制研究多，對合理的責任分擔機制研究少；對中央政府的責任問題多，對地方政府的社會保障責任以及中央與地方責任劃分研究少；等等。
3.可以預見的走勢。首先，多學科交叉研究中國社會保障研究將趨向深化。多學科交叉融合將既是中國社會保障改革研究的內在需要，也將推動著中國社會保障改革研究逐漸走向成熟。當然，在肯定多學科交叉融合的同時，各學科關注的重點肯定存在著差異，這種格局表明社會保障政策選擇過程中對改革研究成果的取舍是否合理，將取決于決策者的政治智慧與魄力。
其次，價值取向與建制理念的研究將更加引起重視，社會保障改革研究將更富人道主義與人性化。以往的研究多從經濟效率角度出發，忽略了社會保障制度固有的倫理基礎與人文關懷精神。近年來的趨勢表明，社會保障制度改革中的效率至上觀念和慈悲意識遭到抨擊，社會保障公平理念正在回歸，這將使研究成果更加接近社會保障制度的本質追求，同時更加富有現實價值。
構建社會保障制度的理論依據社會保障制度不同于社會福利制度，他為國民保障的是基本生活和基本醫療，換句話而言就是滿足人們最基本的生存權。生存權與社會保障權的規定一并出現在《世界人權宣言》的第25條，規定“人人應當享有相當生活水準權(生存權)”，“在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障(社會保障權)”?？梢娚鐣Ｕ蠙嗪蜕鏅喽紝儆谌嗣駪敨@得的基本人權。我國的社會保障制度除去一些高水平的社會福利政策，作者認為五大社會保險項目和社會救助等政策都應遵循平等原則，保障全體國民最基本的生活。在多樣化需求的時代，人們的養老、醫療等需求理應存在差別，但最基本的由政府提供的，即很多國家稱之為零支柱或第一支柱的基礎應該是平等的，人人享有的。羅爾斯的《正義論》一書中通過平等來表達正義，平等是正義的基礎。他提出的兩個正義原則和兩個優先原則，明顯區別于一般自由主義，允許效率的同時強調了機會平等、扶持弱勢群體的思想。但絕對意義的平等是不可能存在的，所以羅爾斯假設只有在“無知之幕”的狀態下人們才可能就一正義觀形成完全一致的平等的選擇。社會保障作為重要的民生政策之一，雖然客觀上很難達到絕對的平等，但從政府和民眾的角度出發，這個政策應該是正義的，也理應是朝著平等的方向前進的，之所以現在存在不平等的政策。重要因素是我們不處于“無知之幕”的理想狀態，制度的設立是建立在已有的利益群體和已存在的階層群體差別的基礎之上，也就是現在社會保障領域常說的“碎片化”。作者認為即使在目前的經濟社會發展狀態下“碎片化”可能是適宜的，或是最優的選擇，但社會保障制度的天然性也應該是逐漸走向統一的，在保障不分階層、不分群體的全體國民的基本生活水平下，再由其他制度來調節多樣化的需求。
二、國際經驗借鑒與分析
縱觀世界各國，已有很多國家實行的是非繳費型的社會保障政策，其保障水平與收入、繳費并不掛鉤，旨在保障自己全體國民的基本生活。例如:加拿大、英國等。加拿大的非繳費型的養老保障計劃(OldAgeSecurity，OAS)就是一種普惠型養老金制度。建于1952年的OAS加上后來逐漸在1967年、1975年建立起的作為補充的保證收入補貼計劃和津貼計劃，共同構成了一個覆蓋加拿大全體國民的保障體系。該保障體系不需要老年人繳納任何費用，只要18歲以后在加拿大居住滿十年且年齡達到65歲就可以申請，收入補貼計劃針對低收入者建立收入標準線，在該標準線下才可以申請，而津貼主要針對的就是一些鰥寡和沒資格領取前兩項計劃的老年人，所以加拿大的非繳費型的養老保障計劃基本覆蓋了全體老年人口，在平等的價值觀前提下為全體老年人提供了基本的養老保障。根據加拿大2009年關于OAS的精算報告，從2013－2050年，加拿大的老年保障金的支付額占GDP的比重預計大約在2.4%－3%。可見加拿大非常重視養老事業的發展，同時也取得了很好的成績。著名的英國衛生服務體系(NHS)也是覆蓋英國全體國民的非繳費型的公共衛生服務體系，且醫療費用開支的控制在世界各國中也處于領先的地位。英國NHS是一種典型的政府主導的非繳費型模式，英國居民或在英國合法居住的外國人都可以到公立醫院免費享受醫療服務，費用幾乎全部由國家稅收承擔。醫療服務主要分為基礎醫療和醫院醫療兩級，平等的向各個階層開放，無論是貧困人群還是富有階層。在此基礎上，針對醫療服務的多樣化需求，大約有12%的人群擁有私人保險，可以選擇到私人醫院就醫。由2012年世界衛生組織數據顯示英國的醫療衛生支出占當年GDP的9.6%，在平等和控制醫療費用開支方面成績顯著。在世界范圍內170多個實行養老金制度的國家和地區中，建立非繳費型的養老金制度的大概有35%左右，達到60多個，其中統一的非繳費型養老金制度的國家14個左右，其余的大都為收入調查型?？梢姰攪医洕鐣l展到一定水平時，理應建立一個保障全體國民最基本老年生活的、醫療服務的社會保障體系。而我國社會保障目前達到了制度上全覆蓋的階段，但無論是城鎮職工養老或醫療保險還是新農保新農合都屬于繳費型制度，只有最低生活保障制度和五保戶等社會救助制度作為非繳費型制度起到一定的補充作用，由于我國所有的政策都是繳費關聯型的，所以導致政府事業單位、企業職工和農民處于不同的制度體系中，繳費與領取的水平也相差甚大，作者認為需求多樣化引導的制度多層次是必要的，但建立起一個統一的非繳費型的保障國民最基本的養老、醫療需求的社會保障制度中的最基本支柱也是值得考慮的。
三、我國構建適度普惠型社會保障體系的建議
(一)提高社會保障支出占GDP的比重學術界通常把社會保障支出占GDP的比重或占財政支出的比重作為衡量社會保障支出水平的主要指標，但“社會保障”一詞在不同的國家有著不完全相同的含義，所包含的項目也不完全一樣，所以統計口徑的不同造成很難準確的比較我國社會保障支出所占GDP比重與國際上其他國家的社會保障支出水平。由于社會保障中最重要的兩大項目是養老和醫療，所以本文就以各國政府對養老和衛生的支出占GDP的比重來進行比較。表1選取了OECD國家中的五個國家與中國做比較，在現有數據中我們可以發現大部分國家的養老、醫療支出占GDP比重都是逐年上升的，但上升到一定程度之后占比就逐漸穩定了，德國甚至出現了小幅度的下跌。中國公共衛生和公共養老的支出占GDP比重遠遠低于其他國家。據2012年人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示，我國2012年公共衛生支出和公共養老支出分別占當年GDP的1.40%和3.22%，即使由于經濟發展水平與其他國家存在差距，但遠遠低于其他國家1995年的支出占比就足以說明我國在公共衛生和公共養老方面的支出占GDP的比重是十分低的，相反也說明我國以平等原則為出發點構建適度普惠型的社會保障體系是有財政支持空間的，因此目前我國的支出占比亟需提高。
(二)以平等為原則優先構建人人享有的零支柱養老保險、醫療保險既然財政有空間為國民提供更多的社會保障基金，那么從正義、平等的制度設計價值觀出發，理應優先構建一個非繳費型的零支柱社會保障項目，尤其是養老和醫療項目。目前我國養老保障制度上實現了全覆蓋，但由于都屬于繳費型項目，在執行時仍然會因繳費過程中的種種問題而導致部分人群處于完全沒有養老保障的狀態。例如一些微小企業逃避為員工繳納保險費，農民工因制度分割參?；靵y。另一方面是制度本身就因不同人群分為不同的養老保險制度，各個群體因為繳費不同而領取的養老金不同。新農保的保障水平尤其很低，但即使是這樣低的保障水平仍然需要農民或其子女繳納保險費，作者認為意義不大。國家應該建立零支柱非繳費型養老保障項目，在這一支柱下，所有中國國民達到一定年齡時(64或65歲)，均可申請獲得相應的養老金，與其退休前是否有工作或工資多少都不存在關聯。當然零支柱養老保障水平應該僅僅限于?；?，保障全體國民老年時可以獲得最基本的收入。在此基礎上構建繳費型的一、二、三支柱養老保險，依據個人或繳費水平的高低來滿足不同老年群體的多樣化需求。我國醫療保障制度上同樣也實現了全覆蓋，城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和新農合，三者都是繳費型醫療項目，在具體執行過程中仍然存在部分沒有任何醫療保障的人群?？床【歪t屬于人的基本權利，如同英國的非繳費型的衛生服務體系免費為全體國民提供基本醫療服務，醫療衛生支出也并沒有使得財政負擔很重，反而對醫療費用增長控制得很好。目前我國公共衛生支出僅占GDP的1.4%左右，與世界大部分國家相比相距甚遠，理應加大投入，優先建立全民免費基礎療，在合理分布全國醫療資源的前提下，所有公立醫院、社區服務站和鄉鎮村衛生所積極有效地為所在區域范圍內的居民提供基本的醫療服務，保障最基本的病種可以及時有效地在基層解決。只有每個國民平等地享受到可及的最基本的醫療服務，才能有效地減緩小病不看拖成大病和看不起病的現象出現。
四、結語
關鍵詞：社會保障理念／公平社會／底線公平
一是否建立完善的社會保障體系是好的市場經濟和壞的市場經濟的分水嶺
社會保障不僅僅是一項經濟制度，它還是并且主要是一項社會制度，社會的基礎建設。社會保障不僅僅是一種經濟補償、經濟支援。它更是一種社會補償、社會關懷、社會支援。對那些在市場競爭中的失利者、弱勢群體和邊緣群體而言，社會保障表示了社會對他們的承諾和保護：不論他們遇到多大的困難和風險，社會承諾保障他們的基本生活和起碼的尊嚴。
但是，在我們大力推進社會主義市場經濟體制建設的時候，人們注意到了充分認識和高度肯定市場經濟的巨大優越性，這當然是必要的，卻對社會保障制度的獨立價值和作用強調不夠，因而對市場經濟體制和社會保障制度的關系認識模糊。就人的需要而言，好的市場經濟應該能夠普遍地滿足每個社會成員的生存和發展的需求，但這卻是單靠市場經濟制度本身難以做到的。市場經濟是通過市場機制來實現資源配置的經濟制度，它的核心是自由競爭，市場競爭的規律是優勝劣汰。由于每個社會成員的自身稟賦包括受教育水平、體能和工作能力不同，社會資源和發展機遇各異，在分配領域中必然損益有別，從而造成社會的貧富差距，并引發社會各階層之間的矛盾。改革開放以來，在從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，一部分國有企業被兼并破產，還有相當部分企業因嚴重虧損而面臨困境，由此出現了規?？涨暗南聧徍褪I現象，一些國有企業的職工以及部分離退休人員的生活發生困難，一部分人甚至跌落到貧困線以下，而大量財富卻向少部分人手里集中。社會保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會保障基金，對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業、生育、遭遇災害，面臨生活困難時給予必要的救助和保護，以滿足社會成員基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存權，進而為實現每個人的發展權提供基礎條件。通過建立醫療保障制度、社會救助制度、實施失業者職業技能培訓等措施，保障人的發展權利，拓展人們的發展空間。因此，社會保障是實現公民生存權和發展權的重要方式。
與市場經濟的競爭機制不同。社會保障制度是人們通過達致社會合作而形成的一種公共品。在這里，人和人之間是非競爭的關系。而每一個人都有可能成為弱者，都有可能遭遇危險，又都需要維護自己生存和發展的權利。社會保障就是人們達成的風險共擔、同舟共濟的契約和道德承諾，個人與社會之間有了這個相互承諾，人與人之間才能擺脫那種“豺狼式”的狀態；人與社會之間才能擺脫那種只向社會索取，不向社會貢獻的關系。只有這種社會承諾建立起來了，市場規則、法律規定才可能被遵守。從這個意義上說，市場規則、法律規定都以人與社會之間的公平契約為前提。所以，市場經濟和法制雖然都是和諧社會的基礎，但都離不開公平契約這個基礎。
就社會發展而言，好的市場經濟應該能夠促進社會穩定，實現經濟與社會協調發展。這也不能單靠市場機制本身，而要靠市場經濟制度和社會保障制度的結合才能做到。市場機制配置資源的特點是優質資源向能夠獲得最大效益的方向流動。這些年，隨著市場經濟的發展，農村以及中西部地區的優質資源——青壯勞動力、財力和物力迅速向城市、向工業、向發達地區集聚，“三農”問題積累日甚，地區差別繼續擴大，社會發展難以平衡。社會保障具有國民收入再分配的功能，通過社會保障基金在高收入者和低收入者之間的轉移支付，使國民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調節社會成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以促進社會公平，實現社會穩定，社會保障不僅是一種重要的利益平衡機制，而且也是市場運行和經濟發展的基礎性支撐。
社會保障制度可以保證社會基本生活水平的穩定性，推動有效需求適度增長。通過國民收入再分配，積累社會保障資金，形成個人收入不確定部分的補充，當宏觀經濟大局、微觀經濟態勢發生不期而至的變故，人們面臨失業、退休、生病和出現事故傷殘等難以抗拒的風險時，社會保障提供了相對比較穩定的收入，來滿足基本需要。從而恢復和保持有支付能力需求的適度增長。社會保障制度改善了人們的收入預期，提高了人們的安全感，有利于擴大消費需求，從而減少經濟波動對人們的影響，有利于保持經濟的可持續發展。
從長遠看，21世紀前20年既是我國全面建設小康社會的機遇期，也是進入老齡社會的風險期。我國是在剛剛進入低水平、不全面的小康社會情況下，迅速跨入老齡社會的發展中國家。而這一時期又是以獨生子女勞動力為就業主力軍的階段，我國的就業結構、消費結構面臨重大調整，這都將影響經濟發展的活力。養老、醫療、失業等保障制度是協調代際分配關系、當前利益和長遠利益關系的重要制度，對于經濟可持續發展社會可持續發展、保持國家長治久安具有重要意義。
社會保障是相對獨立的社會體制，它包括經濟制度，但并不限于資金籌集和發放，管理和運營，不僅僅是現金保障，還包括服務保障、權益保障、組織保障乃至精神保障。因此，簡單地說社會保障制度是“市場經濟體制的重要組成部分”是不夠準確的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市場經濟體制的重要組成部分”一樣。盡管這些制度都要與“市場經濟體制”相配套、相適應，但社會保障制度畢竟有自己的獨立體系，不能歸結為“市場經濟體制”。
二社會保障的首要功能：為社會公平提供制度基礎
中國有13億人口，又是一個發展中國家，以并不充足的財力解決世界上最龐大人群的社會保障問題，這是一項空前艱巨的偉大事業。特別是中國加強社會保障制度建設的背景，是從計劃經濟向市場經濟的轉軌，各種社會制度，包括生產資料所有制結構、收入分配制度、財稅制度、社會管理體制等等都在發生重大調整，在這種情況下，政策供給不足、滯后并且前后不一致，難免經常發生。
在我國，社會保障制度改革和建設的大力推進，確實是與建立社會主義市場經濟體制相伴隨的。但這一點并不意味著社會保障必定是依附于市場經濟的。事實上，不搞市場經濟，也要搞社會保障，但社會保障的獨立地位卻一度被有意無意地掩蓋了。仿佛只是為了配合國有企業改革，為了給企業卸掉社會包袱、增強企業的市場競爭力才需要搞社會保障。后來，又仿佛是為了解決下崗失業職工安置問題，為了解決農民工問題，才需要搞社會保障。這樣一來，社會保障好像只是為了解決一時的具體問題，它作為一項長期的基本的制度安排的意義被淡化了，其社會功能被忽略了。
在財力不足的情況下推進社會保障制度建設，又希望這項制度能夠自我運行，著重考慮經濟效益是可以理解的，從效率的角度講也是具有合理性的。但是繳費多的人國家財政和企業單位給予的補貼也多，而少繳費則少補貼，不繳費則無補貼。這樣一來，在個人收入差距本來就在迅速拉大的背景下，社會保障制度不但沒有起它應該起的縮小貧富差距的作用，反而在不經意間助長了差距拉大的趨勢。
長期以來，社會保障考慮的對象范圍主要限于城市居民，廣大農村除少數有條件的地方自行實施了局部的、有限的社會保障以外，全國統籌城鄉的社會保障制度供給基本付諸闕如。例如，在城市實行了最低生活保障制度，3000萬城市貧困人口得到了這張“安全網”的有力保護，但在廣大農村至少也有3000萬貧困人口翹首以待的同樣的制度性保障卻遲遲不能出臺，在城鄉差距迅速拉大的背景下，這種制度安排不但沒有起它應該起的在城鄉居民之間促進社會公平的作用，反而在不經意間助長了城鄉差距拉大的趨勢。
社會保障制度有利益的層面，也有價值的層面。它的價值追求本來是為了促進和實現社會公平。如果社會保障的理念不明確，只講“效率”，只追求經濟效益不追求社會效益，它就可能陷在利益的計較中，模糊了方向。實現社會公平是社會保障制度的首要社會功能與核心價值關懷，因而是這項制度的靈魂。
從社會保障制度比較健全的國家和地區的實例看，盡管不能簡單地說社會公平程度一定與社會保障制度的健全程度成正比，但大體上還是可以看出二者之間的確具有一定的相關性。例如英國，在1994—1995財政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭與20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是經過收入和消費稅收以及社會保障等福利制度的調節之后，最終收入差距縮小到3.7倍。再比如芬蘭，如果單看收入差距，大致在120歐元—1800歐元之間，為15倍，與月工資（200—3000）差距相一致。但月工資在1600歐元以上者不享受國家養老金，月工資在200歐元—1600歐元之間者，享受國家養老金的數額逐步減少，大約從每月440歐元減到0.月工資在2000歐元以上者，不享受住房津貼，月工資在200—2000之間者所享受的住房津貼也逐步減少。這樣調整下來，雖然月工資收入相差15倍，但享受養老金的差距卻在720歐元-1280歐元之間，僅為1.7倍。
世界各國的社會保障制度因種種原因，而存在巨大的差異。但這項制度是有共同理念基礎的。這個基礎就是社會公正的理念。在市場經濟社會，如果沒有起碼的社會公正，這個社會不可能是一個文明的現代社會。所以，從“貝弗里奇報告”到北歐社會的“均等化原則”，從“基本需要”到“基本權利”，社會公正的基本理念得到了維護，從而社會保障也從市場經濟的陪襯，政府緩和社會矛盾的工具，變成了現代文明社會的一個重要基礎。
在和諧社會建設中，要求社會保障發揮的作用主要是促進社會公平。社會的公平正義顯然主要依靠包括稅收制度、財政轉移支付制度、教育制度等等各項社會制度的共同作用，其中，社會保障制度是當仁不讓的主要功能承擔者。當然，社會保障制度發揮好了對促進實現社會公平的作用，也就同時可以對和諧社會建設的其他方面做出相應的貢獻。
三適度公平就是底線公平
對于社會公正，過去主要是從社會倫理、社會價值的層面去理解的。自羅爾斯提出“作為社會公平的公正”以后，社會公正落實到了經濟利益調節和補償、社會差距的縮小和社會機會的平等這樣一個更具體的可操作的層面。
從世界各國的情況看，不同的社會保障制度類型，在實現社會公平的能力和作用方面具有明顯的差別。選擇什么樣的社會保障制度，在一定程度上，取決于選擇什么樣的社會公平。它要受一個國家政治、經濟、文化和社會諸多因素的影響。正確的提法應該是公平和效率的統一和兼得，是社會發展與社會公平的均衡和協調。
在科學研究和政策設計中，“度”是重要的。沒有“度”就沒有科學，就沒有政策。一個國家，政府和社會的責任是確保每一個公民，當他的自我保障能力不足時，不至于淪為貧困、無法就學和不醫而亡，也就是保持作為一個公民的起碼的體面和尊嚴。在我國，至少在目前乃至未來一個較長的歷史階段，所謂適度公平其實就是底線公平。底線公平是社會保障制度的基本理念。
“底線公平”是一個確定和描寫社會公平度的概念。依據社會保障的基本理論，這個度是指“基本需要”。但從確定社會公平度的要求看，“基本需要”會隨著經濟發展而有較大幅度的變化，它對經濟發展水平比較敏感，伸縮性較大，因而不夠穩定，也不太容易定義。應該并且還可從“基本需要”中找出更具穩定性的“需要”——“基礎性需求”，它包括：（1）解決溫飽的需求（生存需求）；（2）基礎教育的需求（發展需求）；（3）公共衛生和醫療救助的需求（健康需求）。這就是人人躲不開、社會又公認的“底線”。
“底線”劃分了社會成員權利的一致性和差異性。底線以下部分表現“權利的一致性”，底線以上部分體現權利的差異性。從而，底線公平可以定義為：所有公民在這條“底線”面前所具有的權利的一致性。
在經濟水平比較低時，政府要守住底線公平這條線，以確保每個公民都有基本的生活保障，過上有尊嚴的生活。在經濟水平提高以后，政府仍要守住底線公平這條線，以防止社會保障水平繼續剛性上升。在底線以上，政府的責任是調節貧富差距，加強稅收能力，而不是搞“福利國家”政策。就市場機制而言，底線以下不是市場機制發揮作用的領域，而是公共財政確保的領域，底線以上要靠市場調節。政府調節和市場調節的關系是解決社會保障剛性問題的關鍵。底線公平，不僅適用于經濟水平較低的發展階段，而且適用了經濟水平較高的階段?；蛘哒f，它應該是確保社會保障健康持續發展——在現在，走向擴面和公平，在將來，防止過度公平和過度福利的——最關鍵的機制。這就是“柔性調節機制”：“底線”以下部分，是政府和社會的責任，是必保的，剛性的；底線以上的部分是可以用市場機制由企業、社會組織和個人去承擔的，是柔性的。
四以底線公平為核心理念完善社會保障體系
底線公平概念和柔性調節機制，不僅可以為最低生活保障制度、基礎教育制度、大病統籌和醫療救助等制度的加速推進和完善提供理論論證，還可以為養老、醫療、失業等社會保險制度的改革，為社會保障的擴面，為城鄉統籌的社會保障制度的建立，提供新的視角和方法，從而有助于推動社會保障制度建設打開新的局面。
黨的十六屆五中全會對社會主義和諧社會建設做出了全面部署，強調“要以擴大就業、完善社會保障體系、理順分配關系、發展社會事業為著力點，妥善處理不同利益群體關系，認真解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”。其中，完善社會保障體系作為一個重要的著力點，對于促進實現社會公平，形成和諧的社會關系具有重要作用。而在社會保障制度建設中，目前群眾要求最為強烈的是擴大社會保障覆蓋面，將更多的社會成員特別是中低收入者納入社會保障體系。應該承認，多年以來，盡管我們做了很多努力，但社會保障的覆蓋面還是太窄。到2005年底為止，納入城鎮基本養老保險的只有1.7億人，納入基本醫療保險體系的只有1.4億人，而失業保險只覆蓋1億人左右，這種情況造成了嚴重的社會不公平，并且已經成為社會長期穩定發展的隱患。“十一五”規劃明確提出要增加財政的社會保障投入，提高基本養老保險社會統籌層次，加強社會福利事業和社會救助體系建設，特別是首次明確要求要“認真解決進城務工人員社會保障問題”，“有條件的地方要積極探索建立農村最低生活保障制度”。這些重要措施將對加速擴大社會保障覆蓋面起重要作用。
目前，擴大社會保障覆蓋面，迫切要做好以下幾件事情：
第一，盡快地把農民工納入社會保障體系中來。從和諧社會建設的角度來看，農民工的問題要予以高度重視。農民工和城里人同工但是沒有一樣的待遇，這種不公平感就會特別真切。把農民工納入社保體系問題，有些地方已經做了一些探索。比如，上海市、大連市專為農民工設計了一個不同的制度，但還需要配套和完善。
第二，失地農民的社會保障。2002年至2004年初不到兩年的時間里，我國工業化和城市化的過程中征地5600萬畝，4000多萬農民失去土地。到目前，失去土地的農民不會少于5000萬人。這兩年上訪告狀的群體一部分就是失地農民。其中一個重要原因就是社會保障問題解決得不好。從全國來看，浙江省有一些地方例如嘉興市解決得比較好，對農民實行了比較全面的社會保障，標準也還比較符合當地老百姓的基本生活需求。但是從全國來講，這方面還缺乏比較規范的制度安排，還處在探索的過程中。
第三，靈活就業人員的社會保障。在靈活就業人員中，一部分是下崗失業職工，這幾年又出現了一些新的情況，一部分大學生，一部分文化水平、技能水平比較高的在信息產業、文化產業就業的人員，也采取了靈活就業的方式。靈活就業人員的收入有時多，有時少，有時有，有時沒有，不大能夠連續地按照固定的比例繳費。所以對待靈活就業人員如何設計更好的、更加靈活的制度，也是一個比較迫切的問題。
第四，在農村普遍實行最低生活保障制度。農民的基本生活需要和城里人不一樣，農村最低生活保障標準可以低一些。因為農民有承包地，可以種點糧食、蔬菜。從補差來看，各地農村也有差別，平均起來，實際補差每個貧困人口一年100元—200元就可以了。亞洲開發銀行認為有27億元就夠了。這是按農村貧困人口是2700萬計算的。那么，即使多算一點，標準再高一點，54億元或者再多一點，大致相當于用于城鎮低保的100億元左右，就可以解決農村貧困人口的最低生活保障問題。所以，農村最低生活保障制度不是可不可以實行的問題，實際上有些省已經搞起來了。
第五，大力推進新型農村合作醫療制度建設。我國衛生和醫療體系存在的嚴重問題是資源分配不公平，大體上說，80%的醫療資源分配給了城市，其中又有80%的醫療資源給了大城市，廣大農民缺醫少藥，“看病難、看病貴”的問題遠甚于城市居民。2003年，中央決定在農村試行新型合作醫療制度，但籌資標準太低。2006年，總理在“兩會”上宣布把籌資標準提高到每人每年50元（中央財政出20元，地方財政出20元，農民個人出10元），并要求迅速推廣，到2008年基本普及。這項重大決策結束了農民健康問題沒有制度性保障的歷史，盡管目前的籌資水平仍然不高，但還是得到了廣大農民的熱烈歡迎。
底線公平概念和柔性調節機制，由于區分了不同的需求層次，明確了政府、社會和個人的責任，劃分了市場機制和非市場機制的界限，因而對于解決上述問題可以提供有益的啟發。但以下幾個關系需要進一步明確：
第一，擴面和標準的關系。
現在我們提的“廣覆蓋、低門檻”從總體上講是符合中國國情的。我們畢竟是個窮國、人口大國，社會保障又是人人都需要的，起碼在半個世紀以內標準都不能高?！皬V覆蓋、低門檻”實際的效果是門檻也不高，覆蓋也不廣，這里面的問題不是一個簡單的門檻低了覆蓋面就寬了的問題。比方說在工傷保險這種事情上應該有不同的門檻嗎？我們時常發生農民工受了傷賠償只相當于城里人的幾分之一，“門檻”高固然不利于擴面，但問題的核心是不公平，保障過分和保障不足同時存在，有保障和無保障同時存在。解決的辦法，按照底線公平的思路，就是優先把處于底線以下或瀕臨底線的群體的基礎性需求保障起來，城鄉并舉，貧富兼顧，逐步解決城鎮社會保障制度的完善問題。
第二，政府責任和個人責任之間的關系。
在整個社會保障問題上，政府責任和個人責任之間怎樣建立起一種平衡的、協調的關系？正好像現在減免了農業稅，政府就必須承擔農業稅減免之后原來靠農業稅支持的那些社會事業怎么辦的責任。例如，原來靠農業稅養老的那些“五保戶”、鄉鎮養老院何以為繼？農民工的問題也是這樣，農民工群體脫離了農業生產經營活動，也就脫離了傳統土地保障的范圍，他們與城鎮其他勞動者一樣，面臨著城鎮就業生活中養老、醫療、工傷、失業等各方面的社會風險，客觀上也就有進入社會保障網絡的需要。政府既然承諾了可以自由流動，那就承擔與自由流動相關的責任。面對農民工的社會保障問題，就不能怕外資不來，不怕私企承擔不了。為什么外資可以進來廉價地剝削中國的民工，為什么私企可以無限制地搞原始積累？農民工的社會保障責任個人化，就等于相應地承認了外資不給中國職工交納社會保障金、私企不給職工參保的合法性。中央已經明確提出利用外資的合理性問題了，中國私企的原始積累已經搞了20多年，也應該離開這個階段了。所以，政府沒有必要再擔心嚇跑了外資和私企，而容忍他們推卸對職工特別是農民工的社會保障責任。
第三，企業責任和個人責任之間的關系。
前幾年，對失地農民的經濟補償一般只是一次性貨幣補償，且不說補償標準普遍偏低，不足于保障失地農民的基本生活；即使補償稍多一點，也不能據此應付失業、疾病、養老等風險。最近，四川成都市和浙江許多地方都提出變一次性貨幣補償為制度性社會保障，廣東省政府要求凡開發商不能對失地農民提供基本生活的社會保障，就不批準征地，這叫“即征即?！?。同樣道理，任何企業，不論外企、私企，還是國企，只要雇工，就應該提供社會保障，這叫“即雇即?！被颉凹雌讣幢！薄Ｊ聦嵣?，前一段時間在農民工問題上普遍存在只用工不保險的現象。不論是從尊重人權還是維護公平出發，只有承諾提供最基本的社會保障，用人單位才有資格雇用農民工。
第四，強制和自愿的關系。
政府在社會保障上的最大責任就是實行強制，不論企業和個人是否同意。到目前為止，盡管國家有了法律規定，像工傷保險這樣一些保險也沒有普遍實行。
（一）制度設計上
制度全覆蓋已經實現，但制度間銜接不暢通我國的社會保障是基于1951年《勞動保障條例》建立起來的，主要保障城鎮職工，農村居民和城鎮居民的保障相對缺失。隨著2003年新農合的實施、2007年城鎮居民醫保的建立、2009年新農保的試點推行和2011年城居保的開展，自此公民的基本保障制度在制度層面實現了全覆蓋。2014年國務院常務會議決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，這在統籌城鄉社會保障制度上邁出了第一步，但居民和職工保障制度仍無法對接。由于在籌資標準、繳費方式上的差異使得制度無法有效銜接，此外，地域分割管理和地區間經濟發展水平的不同導致了異地保障的失效，這對于統籌城鄉發展和維護社會生態平衡帶來了威脅。
（二）保障水平上
各保障制度水平均有提高，但城鄉差異大隨著我國近年來的發展，社會保障事業在一定程度上取得了巨大成就，城鎮職工養老金截至2014年已連續10年增長；醫療保障報銷比例連續提高，報銷范圍不斷擴大，其中門診報銷也納入到統籌范圍；此外，特殊人群諸如城鄉低保、殘疾人保障等保障水平都在不斷增強。但是從各類保障制度不同保障人群來看，城鄉間的保障水平差異仍然比較大，就養老保障來說，與城鎮職工社會養老保險連續十年上調養老金水平相比，城鄉居民養老保險待遇顯得捉襟見肘；從養老保障的調節機制上來看，城鎮職工養老保障水平已隨著工資等水平的上漲逐步調整，而農村養老保障水平取決于自身繳費能力和地方政府的補助力度，這在一定程度上是嚴重缺乏張力的，若沒有合理的調節機制的指標，未來城鄉社會保障水平的差距有可能進一步擴大，社會保障再分配功能和保障社會公平的性能缺失，從而制約了社會生態平衡的形成和維護。
（三）覆蓋范圍上
保障范圍不斷擴大，但存在制度空白點從保障人群上看，按照傳統的職業性質、戶籍區分，目前已經建立起來了由城鎮居民、農村居民、城鎮職工“三駕馬車”托起的全民基本保障，據人社部公布的相關數據顯示，目前醫療保險覆蓋的人群超過了13億，養老保險覆蓋人群達到了8億多，全民基本保障已基本實現。但是我國的城鎮化進程不斷加速，伴隨著這一進程出現了兩大新型社會群體,即“農民工”和“失地農民”，這兩大群體的社會保障依然沒有妥善解決，大多數的失地農民處于無耕、無保、無崗的狀態，自身利益受到了損害，也加劇了社會的不穩定；同時，“農民工”由于自身工作的流動性大，社會保障難以落實，處于社會保障的邊緣狀態。這兩大社會群體保障的缺失，不僅加劇了社會的不穩定，阻礙了城鎮化進程的發展，也阻礙了社會生態文明的和諧發展。
（四）基金儲備上
財政投入力度增強，但資金儲備仍有限隨著近年來國民經濟的發展，政府重視民生的工作越來越強化，中央財政資金用于社會保障事業比重也不斷加強，但是在農村，社會保障水平依然主要依托地方政府投入和農民自身經濟能力，而其他各類資金來源如慈善、社會捐贈等又難以落實的農村，加之人口老齡程度的日益嚴重、通貨膨脹的壓力、資金繳費的不確定性等因素影響，農村社會保障事業資金儲備明顯不足。由于社會保障資金儲備不足，統籌城鄉社會保障發展的目標就難以實現，也會進一步阻礙公平合理有序的社會生態文明建設目標的實現。
（五）管理服務上
信息化程度增強，但權屬責任難辨我國的社會保障事業不斷增強，在社會保障的管理與服務上，近年來，各地區都已建立社會保障網絡信息服務平臺，為廣大參保者提供了便利，也加強了社會保障管理的公平性和效率。但隨著城鄉一體化社會保障目標的推進，制度間出現權責不清的現象日益明顯。目前，我國社會保障工作管理分散、政出多源，由勞動部、民政、衛生、計生等多個部門管理，相互間不銜接，制度運行不統一，尤其到基層，更是管理權屬不清晰，責任難辨，導致了社會保障管理混亂，直接損害了社會資源的再分配，阻礙了城鄉一體化的進程和社會生態的平衡。
二、新時期城鄉社會保障統籌發展的完善路徑
（一）整合“碎片化”
建立統一的基本社會保障基礎我國當前的社會保障制度呈現出“碎片化”的特點，所謂的碎片化，不僅包括機關事業單位、職工、居民、農民工等大制度層面的碎片化，也包括各地區、各市區建立起來的地方社會保障稅呈現出的碎片化。碎片化的局面使得社會保障的管理成本增大、保障的效率降低，同時，也使得不同制度的管理責任難辨，制度間銜接不暢通，影響城市化進程和社會和諧。因此，需要整合社會保障基礎，形成城鄉統一的社會基礎養老、大病醫療保障和最低生活保障組成基礎社會保障，并實行統一的制度框架，以體現公民權利的公平性，而整合社會保障基礎，也應該建立起城鄉統一的管理機構和管理模式。在社會保障管理機構方面，要整合成全國統一的社會保障管理機構，實行城鄉統一的社會保障管理機構，避免政出多門降低保障效率，同時，設立統一的監督機構，確保社會保障的有序運行；在管理模式方面，無論是城市還是農村，用以支持最低生活保障的國家財政劃撥標準應該是統一的，基本養老和基本醫療的國家責任與個人責任在城鄉應該是統一的，在此基礎上，由企業或集體經濟承擔的責任在城鄉間可以有所差別；在基金的管理方面，應該有統一的社會保障監督機構對政策的執行和收支情況進行監督檢查；此外在管理方式上，應實行城鄉統一的技術手段與服務方式。
（二）修復“斷裂化”
建立梯度的城鄉社會保障待遇序列我國當前的社會保障制度以職業、戶口等特征歸屬于不同的制度中，各制度的繳費來源、保障標準、管理責任的不同，導致了不同社會保障制度待遇序列的斷裂。一方面社會成員的社會保障關系在不同地區、不同部門間不能夠有效銜接，帶來社會保障關系的斷裂；另一方面城鄉居民間的保障水平差異比較大，造成待遇上的斷裂。因此，在設計社會保障待遇標準時，應該根據地方政府公共財政承受能力、部門和企業經濟承受能力以及個人收入承受能力設置合理的梯度待遇標準，同時，要建立全國統一的社會保障個人賬戶，個人賬戶可以隨著勞動者的遷移而遷移，以確保個人社會保障能有效轉移銜接。
（三）樹立“法制化”
關鍵詞：社會保障；民工荒；農民工
Abstract:Inrecentyears,China''''s"LaborShortage"isareflectionofChina''''ssocialsecuritysystemflaws.Improvethesocialsecuritysystemformigrantworkerstoaddressthe"LaborShortage"Thequestionistoimplementthescientificconceptofdevelopmentisanurgentrequirementtoachieveanecessaryrequirementforsocialharmony.Migrantworkersshouldbecombinedwiththecharacteristicsofthegroup,duetolowerpaymentrateandstrengthenthesocialsecuritysysteminurbanandruralareasofconvergence,theclassificationoftheestablishmentofmigrantworkerstheminimumlivelihoodguaranteesystemformigrantworkersgroupsandthecharacteristicsofthestratifiedsocialsecuritysystem.
Keywords:SocialSecurity;shortageofmigrantworkers;migrantworkers
一、問題的提出
2004年初開始，福建、廣東、深圳等沿海發達地區相繼出現農民工短缺現象，特別是珠江三角洲地區，農民工短缺形勢相當嚴峻。勞動和社會保障部《關于民工短缺的調查報告》顯示，目前有近200萬的缺口，缺工比率約為10%。以珠江三角洲地區為例，私營、港澳臺資及外資企業三類企業目前農民工短缺數量相當于這些企業就業人員總數的12%左右。據此推算,廣東省農民工短缺數量超過100萬人，且這一數字仍有上升的趨勢。[1]中山大學勞工研究與服務中心2006年對珠江三角洲的缺工問題做了調查，結果顯示，認為缺工的占64%，比2005年增長了10%，其中認為缺技工的占18%，缺普工的占了53%，認為兩者都缺的占26%。2007年，基層勞動力短缺已經由東南沿海蔓延到北方內陸，從東部擴展到中部乃至全國，從暫時的缺工變成了長期的趨勢。2007年5月，中國社會科學院《中國人口與勞動問題報告——劉易斯轉折點及其政策挑戰》提出警告：中國將要進入勞動力短缺的時代。[2]
農民工是我國經濟長期持續發展的不可或缺的重要力量，在國民經濟的各行各業都占有較大比例，其中在加工制造業中占從業人員的68%，在建筑業、采掘業中占到近80%，在環衛、家政、餐飲等服務業中占到50%以上。深入研究“民工荒”問題產生的原因，有效解決“民工荒”問題迫在眉睫。它是落實科學發展觀的迫切要求，也是實現社會和諧的必然要求。
二、“民工荒”現象折射出我國社會保障的制度缺陷
造成“民工荒”的原因較多，工資水平低并長期不見漲，勞動力市場不健全等固然是重要的誘因，但農民工社會保障制度的缺失也是造成“民工荒”的重要制度因素。農民工社會保障制度的缺陷主要體現在以下三個方面：
（一）農民工社會保障存在高需求與低參保率的矛盾
農民工在城市工作面臨生存、疾病、失業等諸多風險，需要得到社會保障制度的保護。農民工在城市大多數從事的都是苦、臟、累、技術含量低的體力工作，其工資水平相對較低。自身技術水平低、企業拖欠工資等情況又使得農民工的收入具有不穩定性，他們面臨生存風險的可能性較大。農民工的生活和工作狀況亟需得到最低生活保障、工傷保險、醫療保險、失業保險等社會保障制度的保護。
但目前農民工社會保障的參保率非常低，醫療保險、工傷保險、生育保險、養老保險的參保率分別為21.6%、31.8%、5.5%和33.7%，而農民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率更低，分別為2.9%、3.1%和5.6%。農民工一旦出事，很難得到應有的補償，生活往往陷入困境。[3]農民工參保意愿不高的原因在于社會保障的個人承擔比例對農民工來說過高，從某種意義上說，甚至成為他們的負擔。
20世紀80年代初期，在全國范圍內實行聯產承包責任制，這是迄今為止中國農村最具深遠意義的重大改革。它是20年多來農村經濟、乃至國民經濟中，一系列重大改革的引子。對于這場改革的動因，不同的人可能從不同的角度作出解釋。但我認為，在改革之前，傳統集體經濟體制的長期運行，導致了農村土地保障功能的供給嚴重不足，則是引發這場改革的重要原因。
在20世紀80年代以前，農村經濟結構的基本特征是，農村經濟以農業經濟為主，農業經濟以種植業經濟為主，種植業經濟以糧食經濟為主。這種農村經濟結構，對于土地有著高度的依賴性，為土地成為農民社會保障的主要來源提供了條件。因為在當時，對于絕大多數農民來說，經營土地是獲得收入、維持基本生存的主要手段。
在傳統的農村集體經濟體制下，農村土地實行集體所有、統一經營。農民對這種集體的成員權，是與生俱來的。這種成員權主要體現在兩個方面，一是作為集體中不可分割的一部分，擁有對于土地的產權，特別是部分剩余索取權；二是成年后在土地上就業的權利。這種成員權加上土地的養育功能，使土地能夠在相當程度上，發揮對農民的就業保障、生活福利保障和傷病養老保障功能。以其中較為復雜的養老保障為例，它主要是通過兩種形式實現的。其一是對于為數較少的孤寡老人實行集體養老；賴以進行集體養老的收入，則主要來源于土地。其二是對于為數眾多的一般老人，主要實行家庭養老。后者的養老保障收入，少量來自老人憑借其對于集體的成員權，所獲得的福利收入；主要來自于家庭內收入的人際轉移，特別是代際轉移。而家庭內收入人際轉移量的多少，則取決于兩個因素：集體土地生產力水平的高低、家庭勞力的強弱多寡。因此，一般老人的養老保障收入，雖然不是來自于老人長期生活中的現金積蓄，卻可視為其婚后的長期非現金儲蓄。“養兒防老”實際上是一種長期非現金儲蓄。
實行聯產承包制以前，傳統的集體經濟體制的運行特征是，土地集體所有、集體統一經營和統一分配。這種傳統的集體經濟體制的長期運行，導致農民缺乏生產經營的積極性，也嚴重妨礙了農業生產力的發展和農村經濟效益的提高。在農民人數不斷增加、農村人地關系日趨緊張的背景下（注：在全國普遍實行聯產承包制的1984年，農村人均耕地面積僅有1.5畝。），由此又進一步導致了土地的保障功能嚴重供給不足，土地對單位農村人口的保障能力不斷弱化。到1978年，全國農民人均純收入僅為133.57元，比1957年僅增加60.6元，其間年均遞增率僅為2.9％。同年，全國大約有2億人口不得溫飽，農民的人均糧油消費量甚至比1957年還低。
在80年代以前，除五保戶、民政救濟和合作醫療等少數領域外，在廣袤的我國農村，來自土地之外的社會保障，幾乎是一片空白。因此，在當時高度土地依賴性的農村經濟結構之下，農民長期的生活困難和土地保障功能嚴重弱化的現實，極易誘發出農民增強土地保障功能的制度創新沖動。聯產承包制的產生，就是這種沖動爆發的結果。在農村改革初期，為什么實行聯產承包制首先是從貧困地區開始？為什么在進行這項制度創新時，在農戶之間往往是按人口或人勞比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重視。既然進行這項制度創新的重要原因，是增強土地的保障功能；那么，在土地集體所有這一“集體”范圍內，平等的成員權就應該享有平等的土地保障權。因此，按人口或人勞比例均分土地，是一種難以回避的選擇。甚至在絕大多數地區，是按人口而不是勞動力，把集體所有的土地，按肥力劃等平分的。根據全國農村固定觀察點辦公室的資料，即令是到1997年，在觀察點系統的317個村中，按人口或勞動力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％實行所謂的“兩田制”，如口糧田按人均分，責任田按勞力均分。此外，調查的266個村自實行聯產承包制以來，有80％進行過土地調整；其中又有81％的村，在調整中采取增人增地、減人減地的原則（注：全國農村固定觀察點辦公室：“當前農村土地承包經營管理的現狀及問題”，《中國農村觀察》1998年第5期第57頁。）。
二、土地保障的新矛盾
實行聯產承包制（十五屆三中全會后改稱家庭承包制），從早期動因上看，是為了解決農土保障功能的嚴重供給不足問題。這場改革的發生，也帶來了土地保障功能的一系列新變化。主要表現是：第一，提高了土地的生產力水平，增強了土地的收入保障功能。改革初期農業生產力迅速發展，農民收入水平的迅速提高。第二，強化了土地的失業保障和社會穩定功能。實行聯產承包制，賦予了農民對部分土地的承包經營權。這種土地承包經營權，可以作為農民從事非農就業的退路。因此，農民的土地承包經營權，有利于增強其抵御非農就業風險的能力；也保證了不至于因多數農民無從就業，而妨礙社會穩定。80年代以來，隨著人口的變化，許多地方頻繁地進行的土地調整，在相當程度上，正是為了維護土地的上述保障功能。
但是，自實行聯產承包制以來，農村經濟和整個國民經濟的迅速發展，也使土地保障功能的發揮，面臨著一系列新的矛盾：
1.發揮土地的保障功能與提高土地利用效率的矛盾
土地不僅是農民社會保障的重要依托，還是重要的農業生產資料。如果農村的分工分業不發達，農民經營素質的分化程度也不高；那么，發揮土地的保障功能與利用土地的生產資料功能，往往不存在明顯的矛盾。但是，隨著農業生產力的發展和農民分化程度的提高，二者的矛盾將會越來越大。因此，土地向經營能手集中，土地連片開發、發展農業規模經營，就是提高土地利用效率的必然要求。如果過分強調土地的社會保障功能，勢必導致農戶的土地不斷細分，不利于土地的連片和有效開發，妨礙農戶之間的土地流轉，延緩土地規模經營的發展；進而有悖于土地利用的效率目標。80年代以來，在耕地面積不斷減少的同時，農村的人口和勞動力卻不斷增加，導致人地關系不斷惡化。由此導致的結果是，從相對地位來看，土地所承擔的社會保障功能上升，生產資料功能下降。在有些地方，由于農業經營比較利益低等原因，土地的生產資料功能已經嚴重退化，甚至基本消失；轉變為單純的保障手段。主要表現是，部分從事非農產業的農戶，往往對土地進行粗放經營，或將土地撂荒。據張紅宇（2001）對安徽壽縣的調查，2000年全縣土地撂荒面積高達16.3萬畝，比上年增加1.4倍；占全縣耕地面積的9％。其中常年性撂荒面積占72％，季節性撂荒面積占28％；撂荒2年以上的，占撂荒面積的26.7％。
2.發揮土地的保障功能與土地保障功能弱化的矛盾
長期以來，農民的社會保障，主要是以土地為中心的非正規保障；特別是那些在農村經濟和農民的收入來源中，農業所占份額大的地區。因此，隨著農村經濟的發展和農民收入水平的提高，農村土地的保障功能應該得以強化。但是，遺憾的是，近年來，農村土地的保障功能不僅沒有得到強化，反而不斷弱化。主要表現是：
——農業經營的絕對收益越來越低，在有些地方，農業經營甚至絕對虧本。目前，多數農產品提價的空間小，降價的壓力大。隨著加入WTO，農產品提價的空間，將會越來越小。但與此同時，在以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構之下，農產品成本增加的勢頭，卻一直比較強勁；由此導致主要農產品的生產成本占出售價格的比重，已經很大。以1999年為例，糧食、棉花、戶養生豬的生產成本，占出售價格的比重分別高達82％、94％和99％。在價格、成本雙因素的夾擊下，我國農業經營的絕對收益，已經越來越低。以浙江省農村固定觀察點的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年已經下降到505.71元，4年間減幅達25.6％；如扣除人工和物質費用因素，則農地經營的畝均純收益，1995年為34.51元，到1999年已經下降到-174.72元；農地經營處于絕對虧本的狀態。（注：張忠根、史清華：“農地生產率變化及不同規模農戶農地生產率比較研究”，《中國農村經濟》2001年第1期。）
——農村土地負擔越來越重，越來越多的農民視土地為“雞肋”或包袱。近年來，由于有關方面的積極努力，減輕農民負擔工作取得了積極的成效。但是，農民負擔問題的嚴重性，并沒有因此而有明顯的減弱；在有些地方，農民負擔甚至越減越重。以1999年為例，未扣除價格變動因素的影響，全國農民人均純收入較上年增加2.2％，但人均農業各稅卻增加了5.8％。農民負擔的增長往往呈現以下特點：費比稅增加快，隱性稅費比顯性稅費增加快，欠發達地區比發達地區問題重。在許多地方，日趨沉重的農民負擔，有相當一部分是按地分攤的。日趨沉重的土地負擔，使越來越多的農民感到承包地“食之無味，棄之可惜”；甚至有不少農民將承包地視同包袱，早甩包袱早開心。在此背景下，土地的保障功能幾乎無從談起。
——土地的流轉價格越來越低，在有些地方，經營土地甚至成了農民的絕對負擔。根據《南方周末》2001年6月14日的資料，目前在河北監利縣，多數農民認為種田是劃不來的事，發生土地流轉時，轉出戶不僅不能從土地轉讓中獲得收益，反而要倒貼給轉入戶每畝300元，當地稱此為“倒貼皮”。崔紅志對吉林省梨樹縣新豐村的調查顯示，該村將集體按規定預留的5％機動地，租賃給農民經營。1998年，在每畝租賃價格為105元時，農民還踴躍租賃；但到2000年，每畝租賃價格下降到60元，竟有不少地無人愿意租賃。
3.發揮土地的保障功能與國民經濟結構調整的矛盾
——隨著農民非農就業機會的增加，和農民收入來源渠道的多元化，在農民的收入來源中，農業或土地收入的相對重要性，將會趨于下降；土地經營的要素成本和機會成本趨于提高，農業經營的比較利益趨于減少。因此，土地保障的相對作用，也會趨于下降；主要依靠土地保障的局限性，也將趨于增加。據齊莉梅（2001）對廣東石基鎮的調查，在農村高度市場化和城市化以后，農戶依靠小規模耕地，根本保證不了基本生活，更不能保證養老。特別是，有些農民已經較長時期地離開了土地，進入城市或鄉村的非農領域，其就業觀念和生活方式已經發生了質的變化。其中多數人即使暫時喪失了非農就業機會，也未必把回歸農業、經營土地，作為一條退路；土地的保障作用將因此失去了意義。
——城鎮化是國民經濟結構調整的基本方向。隨著城鎮化的發展，一方面，農業用地轉為非農用地的規模，將會迅速擴張；另一方面，在那些城郊或小城鎮重點發展的地區，土地資產將會迅速增值。但是，當前，國家基本上壟斷了農村土地的一級市場，在農用地轉為非農用地的過程中，比較規范的程序是，先征為國有，再由國家或政（論文庫）府將使用權出讓給非農用地單位。國家征地時，往往將征地價格壓得很低，而國家的土地出讓價格卻通常很高。在此過程中，政（論文庫）府一轉手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體和擁有土地承包權的農民，卻所得甚少。根據有關資料，目前在城市建設征用農用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農民得5～10％，集體得25～30％，政（論文庫）府及其機構得60～70％。（注：張正河、武晉，“論農村生產要素的準城市化”《農業經濟問題》2001年第7期第22頁。）在土地農轉非的過程中，也有相當一部分是以不規范的方式進行的。其大致情形是，地方政（論文庫）府與土地開發商合謀，以較低的價格，從農村集體（農民）手中征得土地，通過土地開發或直接轉手，賺得高額利潤?？梢姡壳霸谂c城鎮化相關的土地農轉非過程中，相關集體和農民的利益往往受到侵害。從土地農轉非中，農民得到的有限利益，甚至遠遠不能替代轉非的土地，發揮相應的保障作用。此外，許多農民還會因為失去土地，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非農領域或城鎮生活，而增加了生活和就業風險。
——在不少地方的農業結構調整中，基層組織仍然習慣于計劃經濟下的行政命令，不顧當地條件和群眾意愿，假借推進農業規模經營和企業化經營等名義，強迫、甚至替代農民和集體轉出土地，或隨意縮短土地承包期、收回承包地、多留機動地，侵犯農民的經營自。在有些地方，鄉村組織甚至與“龍頭企業”合謀，人為壓低土地轉包價格，為鄉村或領導者個人創收。有的地方在招商引資中，甚至競相壓低條件，熱衷于“低價格、長期限、大規?！钡剞D讓和租賃土地。由此，不僅侵犯了農民的物質利益和經營自，也剝奪了農民正常地獲得土地保障的權利。這種現象為什么會發生？城鎮化過程中農民的利益為什么會受到損害？在很大程度上是因為，在現有的以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構下，農民與政（論文庫）府、農民與企業的交易地位嚴重不對等，農戶多而散，談判地位低、對話能力弱。
——目前，我國農村65歲以上的老年人口，已占農村人口的7％以上。由于70年代以來長期實行的計劃生育政策的滯后效應，在今后相當長的時期內，農村老年人口的比重將會繼續上升。因而，農村養老的任務將會日趨艱巨。與此同時，隨著經濟社會的發展，我國農村核心家庭的主流地位，將會繼續提高。加之，農村勞動力的就業空間將會不斷擴大。因此，主要依靠土地保障的傳統農家養老方式，將會面臨養老保障能力供不應求的挑戰。從近期來看，80年代實行“獨生子女”政策后的新生代，其父母很快將進入需要養老的階段。屆時，這些由“獨生子女”組成的家庭，將面臨一對夫婦供養4個以上老人的繁重養老任務?？梢?，提高農村的養老保障能力，不僅是一項長期任務，更是當前的迫切要求。面對如此日趨繁重的養老保障任務，單純依靠發揮土地的養老保障能力，是遠遠不夠的。
三、土地保障能力的再造與農民社會保障體系的建設
1.雙管齊下，提高農業經營效益和比較利益水平，激活土地的保障能力
針對現有的土地均分制與提高土地利用效率的矛盾，許多學者提出了各具特色的土地制度創新思路，希望借此促進土地流轉，提高土地利用效率。其中許多思路不乏創意。但是，多數思路的實施，因為受到兩方面的制約，可操作性并不很強。一是農業經營比較利益低，導致農戶轉入土地的動力不足；二是因缺乏非農就業機會，導致農戶轉出土地后的收入來源和社會保障問題無從解決。提高農業經營的比較利益水平，不僅可以提高農戶轉入土地、擴大農業經營規模的積極性，有利于實現土地經營的效率目標，還可以提高農村土地的現實保障能力。當然，農業經營比較利益水平的提高，也有可能導致農戶轉出土地的動力不足。但是，綜合而論，其積極作用還是會大于其消極作用的。農業經營效益和比較利益水平的提高，有利于提高農村土地的流轉價格，進而提高農民的土地轉讓所得；也有利于促進土地真正向經營能手集中。目前，在農業經營比較利益水平較低的背景下，通過農戶之間自發的土地流轉，也有可能實現土地向部分人手中集中。但是，集中的指向往往不是經營能手，而是經營和就業能力比較差的農民。長期下去，對于提高農業競爭力，是非常不利的。
從當前來看，要提高農業的經營效益和比較利益水平，應該雙管齊下。一方面，積極促進農業結構調整，加快農業的產業化經營；借此，優化農業結構，提高農產品的價格競爭力和農產品的加工增值程度。另一方面，適應加入WTO以后農業政策調整和提高農業競爭力的需要，改善政（論文庫）府對農業的調控方式，優化農業的發展環境。特別是要根據“綠箱政策”的要求，加強政（論文庫）府對農業基礎設施、農業科技、農產品營銷等方面的支持，改善支持方式。
2.鼓勵土地流轉制度的創新，積極探索多種形式的土地資本化，實現土地保障模式由消極向積極的轉變
土地既可成為農民獲得社會保障的重要手段，也是重要的農業生產資料。但如果我們將目光僅停留在這樣兩點，則容易產生土地利用公平與效率的矛盾；與此相對應的，實際上是土地的消極保障模式。如果我們將視野放得更為開闊一些，看到土地還是一種可以資本化的資源；那么，就可能協調土地利用公平與效率的矛盾，將發揮土地的社會保障功能與利用其生產資料功能有效結合起來。與此相對應的，實際上是土地的積極保障模式。近年來，許多地方在此方面進行了積極的探索，通過實行反租倒包、轉包轉讓、租賃、拍賣、土地經營權入股、企業或大戶托管等形式，有效地盤活了土地資產，實現了土地增值；也明顯加快了農村土地流轉的進程，促進了農業規模經營。有關資料顯示，目前，在廣東、浙江、江蘇等沿海發達地區，土地流轉面已達10％。多數地方還將促進土地流轉和土地資本化，與促進農業結構調整結合起來，產生了一石數鳥的效果。以江蘇南京市為例，根據我們2001年8月的調查，全市土地流轉面積已達41.9萬畝，占土地承包總面積的15.2％；各種形式的土地流轉面積，分別比上年增加1～3倍。其土地流轉的特點是，土地流轉與結構調整同步發展，大多明顯提高了農業經營的科技含量、投入水平和經濟效益，實現了農業增效與農民增收的統一。在土地流轉過程中，轉出土地的農戶，不僅可以擺脫土地經營的后顧之憂，每畝還可得到平均300元、最高達800元的利益補償。通過土地流轉實現了農民土地承包權的資本化，因而實現了土地保障功能的再造（案例1-2）。
案例1目前，在江蘇南京市六（論文庫）合縣，已有1500畝土地，通過反租倒包的形式，轉讓給了香港超大集團從事蔬菜栽培。原先承包這些土地的農民，每畝每年可得土地轉讓收入150元。按照有關協議，轉出土地的農民可長期到超大集團，從事與蔬菜種植有關的勞務活動。在此方面每人每月可另得勞務收入400～500元。為此，公司一年支付的勞務費用高達80萬元。農民通過為公司提供勞務，也學到了蔬菜栽培方面的新技術。
案例2江蘇高淳縣從1999年開始，在全縣9個鄉鎮中成立了鎮集體資產經營公司，公司負責流轉后土地的重新發包，并對發包土地中由縣、鎮、村投入形成的實物性資產，和耕地、水面等資源性資產，實施有效的經營管理。公司采取股份制的方式運作，并對土地流轉實行4個規范。即：（1）規范流轉合同。（2）規范發包方式。公司在取得土地經營權后，先進行必要的基礎設施配套，再按照公開、公平、公正的原則，統一向社會競價招標發包。（3）規范收益分配。土地發包收益，50％給原承包農戶，體現農戶的承包權；20％作村組集體收入，體現土地所有權；15％作為政（論文庫）府投資者的收益，由鎮集體資產辦公室監管，用于農田基礎設施維修，實行滾動發展；10％作為農業稅、特產稅；5％作為公司業務經營服務費用。（4）規范公司運作。
當前需要注意的是在促進土地流轉和土地資本化過程中，第一，要把長期穩定土地承包關系，與鼓勵有條件的地區積極探索土地經營權流轉制度改革結合起來。高度重視尊重農民的土地承包權和經營自，尊重農戶在土地流轉中的主體地位。要防止土地流轉中的盲目刮風和“一刀切”。第二，加快試點，鼓勵探索；注意規范，但不急于進行過多的規范。目前，農戶之間的土地流轉，大多是自發進行的，多數只要轉出轉入雙方的口頭協議，流轉的期限也較短。這種不規范的土地流轉難以形成真正意義上的土地規模經營。因此，要注意加強政（論文庫）府和社區組織的引導作用，促進土地流轉的規范化。但出現這種情況的原因，是非農產業就業機會不穩定，需要土地發揮失業保障作用。因此，由于外部環境的制約，近期內在多數地方。不太可能很快形成較長期、較規范的土地流轉。過早地要求對土地流轉進行過多的規范，往往會耗散土地流轉制度的創新潛力，造成拔苗助長的后果。第三，加快土地流轉的環境建設，包括土地流轉市場的建設。土地流轉市場的發展，與借貸市場、勞動力市場等要素市場的發育息息相關，不可孤軍獨進。
3.積極促進各種形式的農民合作組織和農民自我保護組織的發展，提高農民的談判能力
土地制度的建設和社會保障制度的完善，都是一個制度變遷過程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關的不同利益集團之間相對談判能力的強弱。在城鎮化及與此相關的土地農轉非過程中，在農業結構調整中，要規范政（論文庫）府行為，有效地維護農民利益（包括土地承包經營權或社會保障權），必須有相當發達的農民組織作支撐。農民要制約土地負擔的迅速增長，要在與農產品經營有關的諸多“談判”中，節約交易成本，減少信息不對稱性，改變其被動接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場經濟條件下，發展各種形式的農民合作組織，既是提高農民生產能力的重要形式，也是增強農民自我保護能力的重要形式。
4.因地制宜，加快發展面向農民的土地外社會保障
長期以來，農民的土地保障基本上屬于非正規社會保障。正規的社會保障，基本上屬于土地外保障。從前文分析可見，僅從今后農村養老保障的需求來看，發展農民的社會保障，必須把增強土地的養老保障能力，與發展土地外養老保障結合起來，積極實現養老方式的轉變，由傳統的家庭養老轉變為家庭養老與社會養老并舉。實際上，養老保障如此，其他方面的保障也如此。當前，農民的社會保障需要重點關注以下問題，一是農民工的社會保障問題。二是逐步建立農村最低生活保障制度。
長期以來，城鄉二元結構在社會保障問題上的反映，就是將大多數農民排斥在正規的社會保障制度之外。在這種社會保障的發展格局下，面對未來收入預期下降、支出預期上升的形勢，農民往往不得不壓縮現時消費，將為數可觀的儲蓄和手持現金留備不測。這是導致近年來農村消費市場擴張乏力的重要原因。因此，面向農民加強正規的社會保障建設，有利于緩解近年來農村市場的擴張困難。農村人口占全國人口的70％；目前農村市場的消費需求，水平低、層次也低，城鄉之間存在巨大的消費斷層。擴張農村市場的意義，不僅在于能夠產生簡單的數量意義上的擴張效應，更在于能夠延長我國現有產業的生命周期，改善整個經濟的循環關系，緩解包括城市企業在內的企業經營狀況，擴大國民經濟吸納就業的能力。這對于整個社會保障體系建設的“開源節流”，（注：這里所說的開源節流，分別是指增加社會保障的資金來源，在失業保障等方面，減少社會保障的支出壓力。）都是有益的。因此，加強農民的社會保障體系建設，與加強市民的社會保障體系建設之間，固然有相互矛盾的一面，比如爭奪資源；也有相互促進的一面。通過它，可以消除農民的后顧之憂，促進農村市場的擴張，進而促進市民社會保障“開源節流”。
5.積極開拓農民正規社會保障基金的多元融資渠道
可在科學測算、加強試點的基礎上，將農民的土地轉讓所得，拿出一個固定的份額，用于建立農民的社會保障基金。土地資本化不僅適用于農業用地不改變用途的情況，也適用于農業用地轉為非農用地的情況。在城鎮化發展中，對于農轉非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進土地的資本化開發，實現以地生財，以地建立正規的社會保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵農民采取土地入股等形式，參與城鎮擴張地帶的土地開發；或通過土地證券化，直接進入土地一級市場。在農民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個固定的比例，納入相應城鎮的社會保障基金，使轉出土地的農民，此后享有與所在城鎮人口同樣的社會保障待遇。結合相關政策或法律的調整，發展以土地使用權或所有權抵押為特征的土地金融，提高城鎮化過程中的融資能力，加快土地開發或增值的進程。此外，市以上政（論文庫）府可以根據當年的城鎮開況，從財政收入中劃出一個固定的比例，用于建立農民的社會保障基金。
農民正規社會保障的資金來源，還可有另外兩個渠道，一是鄉村集體資產的收益，包括集體資產改制中收回的價值形態的資產，以及股權收益、租賃收益等。二是發行國債的部分收益、部分國有資產和國有企業收益，包括上市公司國有股減持的部分所得，國有企業轉制中的資產拍賣、變現所得和股權收益。這些國債收益、來自國有資產和國有企業的收益，轉入國家財政，再通過轉移支付等形式，支持農民的土地外社會保障體系建設。國有資產是全國人民所有的資產，不是城市人獨有的資產，更不是國有企業職工獨有的資產。因此，在國有資產和國有企業的收益中，應該有屬于農民的那部分資產收益。否則，就是對農民利益的侵犯和剝奪。至于農民正規社會保障基金的增值問題，限于篇幅，在此不作專門分析。
【參考文獻】
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4.齊莉梅，2001，“廣東省農戶養老資源與養老保險制度需求調查”，《中國農村發展研究報告·2》，社會科學文獻出版社。
[關鍵詞]社會保障統計；指標體系；統計標準；風險控制；風險預警
所謂和諧社會，是指一個“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。社會保障是社會穩定的“安全網”、經濟運行的“調節器”，是構建社會主義和諧社會的重要內容，對調節收入分配、促進社會公平、擴大國內需求、拉動經濟增長具有重要作用。面對構建和諧社會以及我國經濟快速發展變化的現實，我們應采用科學的統計方法和統計工具，在具體時間、地點、條件下。全面、及時、動態地把握社會保障工作的發展水平、速度、規模、比例關系、結構和效益，并揭示其發展過程、發展趨勢及其發展規律，為政府制定社會保障規劃和政策提供依據。社會保障統計正是觀察、研究社會對喪失或暫時喪失勞動能力的社會成員及其它需要與應該獲得幫助的社會成員，在一定時期內所提供物質保障的范圍、內容、水平、規模、效益的狀況以及發展的趨勢、特點和規律，監督并檢查各項有關政策與措施的執行和落實情況，分析社會保障對預防和治理社會問題的作用程度的重要工具。從這個意義上說，要構建和諧社會，改革目前的社會保障統計勢在必行。
一、改革我國社會保障統計的迫切性
社會保障統計工作的質量，不僅關系到其記述與反映社會情況的真實程度，而且直接影響到國家的政策決策是否能夠滿足構建和諧社會的需要。因此，盡快改革社會保障統計工作十分必要。
1、現行社會保障統計缺乏風險控制和預警機制。社會保障風險控制和預警機制是針對我國社會保障政策的實施可能帶來的債務風險以及保障社會的和諧穩定而言的。據有關部門測算，由于人口老齡化的影響，我國僅養老保險基金一項在未來30年內平均每年就要短缺1000億元。同時。由于社會保障基金的收繳與支付之間存在一個時間差，資本市場的不成熟及投資觀念淡化，使我國現行社會保障基金因通貨膨脹的影響以每年10％～15％的速度貶值。社會保障統計的發展應建立風險控制和預警機制，減少因缺乏合理健全的投資結構、科學有效的收益和風險控制機制導致的社會保障基金虧損，以保證社會保障資源可以長期有效供給、維護社會公正、有人民積極參與、滿足構建和諧社會的需要。
2、現行社會保障統計指標遺漏項目較多、統計口徑不可比。從我國的統計年鑒看，現有的指標有的按產業分類計算，有的按行業分類，有的又按地區分類，中外合資企業、獨資企業在指標體系中有的單獨列出，有的歸人“其它”。這種極不統一的狀況，給社會保障分析、預測帶來極大的困難。因此，應滿足各方面的需要，完善和統一社會保障統計指標體系的統計名稱、計量單位、內容和核算范圍。當前，由于多頭管理，統計口徑交叉重疊且有遺漏，即使將各主管部門的社會保障基金相加，也不能準確全面地反映我國社會保障的全貌。這給決策部門研究和制定計劃帶來許多困難，也難于進行國際比較。西方高福利國家如瑞典、英國、德國、荷蘭等國的社會保障支出已占國民生產總值30％以上，一般發達國家均占10％～20％，而我國只占4％～5％，這主要是因為我國社會保障統計中遺漏的項目較多，統計口徑不可比造成的。
3、現行社會保障統計信息采集單一、資源管理方式落后。受計劃經濟影響，我國現行社會保障統計仍局限于收集部門內部信息，采用的是單一的統計報表方式。隨著社會保障工作的深入開展，常規統計報表制度存在的缺陷日益突出，如由于歷經的環節過多，被人為因素干擾和加工出錯的可能性很大，并且統計報表僅限于對客觀數據的記錄和統計，對社會保障主觀評價方面的指標無能為力。此外，統計報表制度靈活性差，表式變動周期很長，所提供的數據資料常常不能滿足需要。各級統計部門的主要任務是完成統計信息的逐級匯總上報工作，而對于與社會保障發展密切相關的信息沒有建立相應的統計制度。目前，在國際上，信息管理已經發展到信息資源管理時代，而我國的信息管理還處于技術管理時期，即信息管理系統、辦公自動化系統的社會應用時期。我國社會保障統計信息管理仍局限于統計資料的積累、統計報表的編制、統計圖表的繪制方面，而統計定量分析、相關分析、預測分析仍然非常欠缺。
4、現行社會保障統計分析缺乏具有前瞻性的建議。目前，各級社會保障管理工作機構撰寫出來的統計分析報告基本上是將統計數字進行文字化表述，各種統計信息只負責向上級主管部門和同級專業統計信息管理部門(勞動和社會保障部或統計局)提供資料，而沒有對本機構的統計信息進行相關性分析、指數分析和統計預測。社會保障統計不能為機構內各職能部門提供有效的參考信息，不能很好地為開展市場開發研究提供及時有效的服務，更不能及時為領導層的決策提供服務。
一套全面系統的社會保障統計是研究社會保障的基礎資料，是政府部門編制計劃、制定政策的重要依據。在當前的改革大潮中，社會保障是進行改革的“調節器”和“穩定器”，因此，建立和完善社會保障統計以適應構建和諧社會的需要顯得尤為迫切。二、改革社會保障統計的具體措施
改革社會保障統計，維持必要的社會公平與正義已經成為構建社會主義和諧社會的必要條件。構建和諧社會下的社會保障統計，其改革思路是：建立社會保障統計的風險控制預警機制，完善社會保障統計指標體系，構建抽樣調查與統計報表制度相結合的社會保障統計調查方法體系，強化社會保障統計分析的職能。也就是要做到以下幾點：
1、建立社會保障統計風險控制機制和預警機制。建立社會保障統計風險控制機制，應增加反映人口變動尤其是人口老齡化對社會保障基金的影響的指標；加強對社會保障的定量系統研究，即把人口變動、社會轉型、經濟發展、勞動就業和社會保障聯系起來綜合考慮，建立系統模型定量測算，進行風險控制。社會保障統計預警系統由警戒指標組成，可以設置征繳警界線、與經濟發展的適應性警界線和社會穩定警戒線等指標。征繳警界線，即企業繳納的社會保險費用占企業職工工資總額的百分比。企業社會保險費用占工資總額的百分比要有一定的限度，在歐洲一般認定警界線為24％，日本則認為是28％。與經濟發展的適應性警界線，即社會保障費用占GDP的比重，國際社會一般認為是15％。社會穩定警戒線，即失業率，美國政府認為失業率的警界線不能超過5％，而我國的失業率以6％為警界線則較為合理。社會保障風險控制機制和預警機制相結合，可以監測社會保障的經濟運行與波動，為建設和諧社會提供長期有效的保障。
2、構建和諧社會下的社會保障統計指標體系。為構建和諧社會和反映社會保障體系全貌，需要建立一套科學的社會保障統計指標體系。和諧社會的核心是人與人的和諧、人與社會的和諧。構建和諧社會下的社會保障統計指標體系應增加以人的全面發展為核心的指標，包括和諧社會的社會保障評價指標、社會保障管理工作機構配置和運行狀況的指標、社會保障實施效益指標、社會保障基金監督統計指標等，共同反映各個領域中人們的生活質量、社會保障工作的執行情況、社會保障基金的管理情況以及社會的和諧情況。
3、建立既與國際統計接軌，又具有中國特色的社會保障統計標準體系。建立社會保障統計標準體系是一項基礎性的工作，是避免統計內容交叉重復、杜絕數出多門、規范各項統計活動、提高統計數據質量和統計工作效率的重要保障。統計標準化水平的高低是衡量統計現代化程度的一個重要標志。要按照有利于加強國民經濟管理、便于進行國際比較、符合構建和諧社會以及促進統計信息處理和管理現代化的要求，借鑒國際社會保障統計，尤其是經濟發達國家的社會保障統計標準的經驗，加快對統計標準體系的研究、制訂和完善。尤其對統計指標體系標準、統計分類標準、統計編碼標準等應進一步細化，建立統計分類標準庫、統計指標體系標準庫、基本單位名錄庫、統計指標解釋庫、統計標準語言庫等，逐步建立起既具有中國特色，又符合國際慣例，與國際統計相接軌的統計標準體系。
4、改革統計調查方法，推進社會保障統計信息化建設。與統計報表制度相比，抽樣調查不僅可節省人力、物力、時間及經費，而且由于相對減少了搜集報表資料的中間環節，還有利于消除統計誤差和人為干擾現象。因此，推廣社會保障統計的抽樣調查技術，建立抽樣調查與統計報表制度相結合的中國社會保障統計調查方法體系是十分必要的。社會保障統計數據的采集、報送、匯總和分析等各個環節，都離不開社會保障統計信息化。社會保障統計工作的及時性、準確性和科學性，需要以信息技術為支撐。社會保障統計信息化有利于對社會保障統計數據處理工作進行標準化、規范化管理，有利于社會保障統計數據的開發利用和分析研究工作。隨著我國政治、經濟體制改革的不斷深入，對社會保障統計工作提出了更高的要求，加快社會保障統計信息工程建設，是改進社會保障統計工作和構建和諧社會的必然要求。
