時間：2022-05-05 09:38:13
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所謂并聯審批，就是由政府牽頭，成立并聯審批管理組織，對申請人的申請涉及需要政府其他職能部門審批的，由并聯審批中心通過專用計算機網絡傳輸給相關審批部門同步審批，相關審批部門受到審批中心抄告的事項后，對審批申請的事項進行審查，并在規定期限內完成審批事項的審批工作，同時將審批的結果通過專用計算機網絡進行傳遞和反饋，受理部門按規定的時限和要求辦結，即“一門受理、抄告相關、同步審批、限時反饋”。
并聯審批有兩層含義：一是對于依法需要前置審批的單個審批事項，由相關行政審批部門同步審批；二是階段式并聯審批，既多個審批事項之間具有緊密的關聯性，可以合并到同一階段，各審批單位并行交叉作業，前置審批單位出具初審意見，告知后置審批單位，后置審批單位的審查工作最遲應在前置審批單位提出初審意見時與前置審批事項同步交叉進行。具體來說包括以下幾個步驟：許可預告；服務前移；一窗受理；內部運轉；并行審批；限時辦結；
監控測評。
二、并聯審批的優勢與不足
通過目前試運行效果來看，我們可以看到并聯審批具有以下優勢：
第一，大大節約了申辦人的時間
由于采用并聯的方式，各流程同步進行，無需受上一流程的限制，因此大大縮短了審批時間。如以娛樂行業為申辦為例，在過去，整個流程辦理完結最長需要54個工作日，有的在一個部門的一項審批就需要20個工作日，大大影響了辦事效率，增加了行政成本。而通過并聯審批再造后的流程只需7個工作日就可完結。
第二，有利于增強政府部門的服務意識
并聯審批要求各審批部門在規定的時限內反饋意見，審批部門為了按時反饋，必須在接到并聯審批中心傳輸的并聯審批的信息后，立即主動與申辦人聯系，變被動的坐等申辦人上門的工作方式為主動的找申辦人，將服務前移，有利于改變政府形象，增強政府部門服務意識。
第三，可以節約行政成本，提高行政效率，實現資源共享
由于采用計算機網絡等信息渠道為技術手段，吸納了所有的前置審批部門，不再需要每個部門抽調專人到專用地點進行辦公，亦不需成立除政務服務中心之外的專門機構，不需重建辦公場所和購置其他硬件設備，節約了人力、財力、和物力，且通過網絡的文件收發，大大的減少了公文在不同部門之間的流轉時間，具有范圍廣、節奏快、保密性好、效率高的特點。第四，有利于構筑透明政府，便于公眾監督
并聯審批制度規定各審批部門需將行政審批事項的法律法規依據、需具備的法定條件、需提交的申請材料、承諾辦理時限、收費標準及收費依據等行政審批有關的詳細信息，通過印制辦事指南、在網上、辦證大廳公布等方式給社會公眾，使申請人通過便捷的方式獲取信息。
當然，在這次成都推行的并聯試運行審批中由于經驗不足加上缺乏可供借鑒的案例，在實際運行中也存在以下不足：
1.試運行中未考慮行政審批層級不統一的問題
此次試運行中涉及的部門包括工商局、質監局、國稅局、地稅局、公安局等10多個部門，但前置項目的審批部門層級各不相同，有的在市行政部門審批，如衛生許可、治安許可等；有的是省級行政部門審批，如化學危險品生產、經營審批等；有的需要國務院有關部門審批，如出國留學中介、認證機構審批等，因此在實際運行中審批層級的不同，將極大的制約并聯審批制度發揮其提高審批效率的作用，難以滿足并聯審批制度的時限要求。
2.并聯審批的網絡和組織制度有待健全
現階段來說不僅參與并聯審批的部門太少，而且服務對象僅限與企業法人，把大量分布廣泛，經營分散，最需要加入并聯審批的個體工商戶排除在外。此外登記機關與審批部門之間缺乏經常性的協調、溝通機制，往往各行其政，相互扯皮，影響了審批效率的提高。
3.登記后的監督管理滯后
實施并聯審批制度要求相應的后繼管理必須跟上，但實際操作上卻出現比較嚴重的登記管理脫節現象。如在工商局的審批中有的企業領取營業執照后并未領取許可證，有的許可證有效期與營業執照中相關經營項目的有效期不一致，對此，工商部門主要依靠年檢時檢查前置許可證來進行監督管理，但企業領照后與年檢時仍有相當長的一段時間，對這段時間的監控缺乏有效的措施。
三、完善并聯審批制度的建議
針對并聯審批制度實施中的問題，我們應逐步采取系列旨在規范和完善并聯審批制度的舉措，使該項制度實施的范圍再延伸，內容再拓展，運作再規范，效率再提高。
1.統一行政審批部門的事權劃分，細化審批條件
建議市政府統一協調，各政府職能部門制定相對統一的事權劃分方案，特別是上下級之間和垂直管理部門與非垂直管理部門之間，避免交叉審批，便于更好的開展并聯審批工作。同時針對不同類型和規模的企業，進一步完善和細化并聯審批的條件，使申請人在提出申請時能夠仔細對照審批條件細則，判斷是否符合申請標準，再決定是否申請，節約審批機關和申請人的時間。
2.充分利用信息技術，健全審批網絡
可通過計算機網絡技術，建立前置審批網站，努力擴大并聯審批網絡，此外要充分發揮并聯審批的網絡效應，把個體工商戶也納入服務對象中來，使其能最大限度的為最廣大的公眾服務。
3.加強內外監督管理
一是登記后的監督管理，在頒發許可證照后，應結合年檢和日常監督管理，加強對并聯企業許可證的檢查，對未及時領取前置許可證的，要責令其取消相應的經營范圍并辦理注銷登記，依法予以行政處罰；二是成立立體監督網絡對服務中心進行監督，及時受理查處群眾對駐廳工作人員的投訴，通過民主測評、特邀監督員等形式加強社會監督。
【摘要】隨著社會經濟的發展和現代資訊技術的發達，民眾對政府服務品質的要求也越來越高，這要求我們的政府不僅是一個規范的政府、服務的政府，同時也應該是一個高效的政府，由此并聯審批制度呼之欲出。成都市“一站式到一窗式”并聯審批制度的實行，大大提高了政府辦事效率，獲得了公眾與專家的一致好評。
【關鍵詞】并聯審批制度改革
參考文獻：
內部控制是保證單位業務活動的有效進行，保證資產的安全和完整，防止糾正錯誤和舞弊，保證會計資料真實、合法、完整的政策和程序。其貫穿于單位經濟活動的各個方面，只要存在經濟行為，就需有相應的內部控制。建立內部控制制度，就是在單位內部的職責分工、責任制度、財務會計制度和財產物資管理制度等有關管理制度中，都應具體體現內部控制的要求。財務收支審批制度作為內部控制程序的重要組成部分，其設計得是否、完善，對單位的財務管理影響重大。
一、制定財務收支審批制度的必要性
內部控制制度劃分為內部管理控制制度與內部會計控制制度兩大類。內部管理控制制度是指那些對會計業務、會計記錄和會計報表的可靠性沒有直接影響的內部控制。如單位的人力資源管理。內部會計控制制度是指那些對會計業務、會計記錄和會計報表的可靠性有直接影響的內部控制。如由非出納人員每月編制銀行存款調節表。財務收支審批制度是內部會計控制制度的具體規定，其基本目的在于：通過這種控制，可提高現金交易的會計業務、會計記錄和會計報表的可靠性。保證組織機構經濟活動的正常運轉，保護資產的安全、完整與有效運用，提高經濟核算的正確性與可靠性，推動與考核單位各項方針、政策的貫徹執行，提高經營管理水平。
二、財務收支審批制度設計的原則
1、全面控制和重點控制相結合的原則。一方面，單位必須對所有的財務收支進行全面控制。所謂全面是指三個方面，一是全過程的控制，不僅包括經濟活動各個環節中涉及支出類業務的審批，還包括如銷售單、供貨合同等收入類業務的審批；二是全員的控制，包括單位領導在內的所有職工；三是全要素的控制，包括辦公費、投資、差旅費、業務招待費等所有費用項目。另一方面，在全面控制的基礎上，對諸如基建投資、兼并等重要的財務收支項目，應實施重點控制，嚴格審批。
2、事前審批和事后審批相結合的原則。審批制度作為控制財務收支的一種重要途徑，不僅包括事后的審批控制，還應該包括事前的預算審批。特別是對于一些發生金額較大或者重要的財務支出，必須進行事前預算。
3、不相容職責劃分原則。財務收支審批制度作為內部會計監督制度的重要，必須遵循不相容職務必須分離的原則。這也是內部控制制度的基本要求?！稌嫹ā访鞔_規定，“記帳人員與經濟業務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員的職責權限應當明確，并相互分離、相互制約”。對一些小型單位因為職工人數少，絕對的職責劃分困難很多。但是應通過更嚴密的監督和復核，以彌補劃分的不足。
4、科學性和實用性相結合的原則。一方面應堅持科學性原則，盡量做到上的完善性；另一方面，應該從本單位的實際出發，使制定的審批制度盡量切實可行。如果重視科學性而忽視實用性，設計的制度只能作為“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原則。相反，如果重視實用性而忽視科學性，設計的制度雖然簡單易行但卻“漏洞百出”，同樣達不到內部控制的目的。
三、財務收支審批制度設計的內容
依據內部控制的原則，財務收支審批制度設計中應該包括以下內容：
1、財務收支審批人員和審批權限。明確審批人及對業務的授權批準方式、權限、程序、責任和相關控制措施。審批人應當根據授權規定，在授權范圍內進行審批，不得超越審批權限；在確定審批人員和審批權限時，必須堅持可控性原則，即審批人員必須能夠對其審批權限內的經濟業務具有控制權。只有這樣，才能保證審批人員能夠正確審批財務收支的真實性、合法性和合理性，提高審批質量。
2、財務收支審批程序。單位發生的各項財務收支，應該按照規定的程序進行審批和批準。在實際工作中，許多單位一般先由經辦人員在取得或填制的原始憑證上簽字，然后再據以向規定的審批人員審批，審批通過后交會計部門審核入帳或報帳。這種審批模式有許多不足之處。因為在一般情況下，審批人員的職位高于會計人員，先審批后審核，即使會計人員發現疑問已是“既成事實”，會計人員往往不會或不敢有異議，這顯然不利于發揮會計的審核監督作用。因此，在設計審批程序時，如果審批人員的職位高于審核人員，應實行先審核、后審批的程序。
3、財務收支審批。財務收支審批的內容主要是財務收支的真實性、合法性和合理性。具體包括：（1）財務收支是否符合財務計劃或合同規定；（2）財務收支是否符合《法》、有關法規和內部會計管理制度；（3）財務收支的內容和數據是否真實；（4）財務收支是否符合效益性原則；（5）財務收支的原始憑證是否符合國家統一會計制度規定等等。
4、財務收支審批人員的責任。財務收支審批制度必須堅持權責對等原則。在審批制度中，必須規定審批人員應該承擔的義務和責任。具體包括：審批人員應該定期向授權領導或職工代表匯報其審批情況；審批人員失職應該承擔的責任等。
四、財務收支審批制度的基本模式
1、“一支筆”審批模式。這是指一切財務收支全部由單位負責人或其授權人員（總會計師或主管會計工作的副職）一人審批。符合《會計法》中“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的的真實性、完整性負責”的原則。其優點在于能夠克服多頭審批造成的監督失控或審批標準掌握不一等。但是，其缺點則是不符合內部控制的基本要求，容易導致腐敗。特別是有些單位負責人把“一支筆”審批錯誤的認為是一個人說了算，更是難有約束。再加之單位負責人的主要精力集中在經營管理上，對各項財務收支也不可能事無巨細地進行審批。這種審批模式應當予以改革和完善。應加強民主理財建設，對于大型投資應經過領導集體會商，涉及職工利益事項應通過職代會表決等。
2、分級審批模式。這種審批模式根據業務范圍和金額大小，分級確定審批人員。單位領導副職（分管領導）或職能部門負責人在其主管業務范圍和一定金額范圍內具有審批權，但對于重要的財務收支或金額較大的財務收支，必須由單位負責人審批。金額巨大的財務收支，甚至需要通過單位領導集體審批。這種審批制度的優點在于避免了權力的過分集中，有利于形成對審批人員的約束和牽制；并且，由于審批人員一般是職能部門負責人或單位分管領導，他們對審批范圍內的財務收支比較了解，可以提高審批質量。
一、財務收支審批制度設計的原則
1、全面控制和重點控制相結合的原則。一方面，企業必須對所有的財務收支進行全面控制。所謂全面是指三個方面，一是全過程的控制，包括采購、生產、銷售等各個環節；二是全員的控制，包括單位領導在內的所有職工；三是全要素的控制，包括材料費、人工費、差旅費、業務招待費等所有費用項目。另一方面，在全面控制的基礎上，對重要的財務收支項目，應實施重點控制，嚴格審批。
2、事前審批和事后審批相結合的原則。審批制度作為企業控制財務收支的一種重要途徑，不僅包括事后的審批控制，還應該包括事前的審批控制。特別是對于一些發生金額較大或者重要的財務支出，必須進行事前審批。
3、不相容職務分離原則。財務收支審批制度作為內部會計監督制度的重要內容，必須遵循不相容職務必須分離的原則。這也是內部控制制度的基本要求?！稌嫹ā访鞔_規定，“記帳人員與經濟業務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員的職責權限應當明確，并相互分離、相互制約”。
4、科學性和實用性相結合的原則。一方面應堅持科學性原則，盡量做到理論上的完善性；另一方面，應該從本單位的實際出發，使制定的審批制度盡量切實可行。如果企業重視科學性而忽視實用性，設計的制度只能作為“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原則。相反，如果企業重視實用性而忽視科學性，設計的制度雖然簡單易行但卻“漏洞百出”，同樣達不到內部控制的目的。
二、財務收支審批制度設計的內容
企業設計財務收支審批制度，應該包括以下內容：
1、財務收支審批人員和審批權限。財務收支審批人員及其權限由企業根據其組織結構、規模大小等實際情況確定。企業可以確定一個審批人員（單位負責人或其授權人員），也可以確定兩個或多個審批人員，他們各自在其授權范圍內行使審批權力。在確定審批人員和審批權限時，必須堅持可控性原則，即審批人員必須能夠對其審批權限內的經濟業務具有管理（控制）權。只有這樣，才能保證審批人員能夠正確審批財務收支的真實性、合法性和合理性，提高審批質量。
2、財務收支審批程序。企業發生的各項財務收支，應該按照規定的程序進行審批和批準。在實際工作中，許多企業一般先由經辦人員在取得或填制的原始憑證上簽字，然后再據以向規定的審批人員審批，審批通過后交會計部門審核入帳或報帳。筆者認為這種審批程序不很合理。因為在一般情況下，審批人員的職位高于會計人員，先審批后審核，必然造成會計人員的審核形同虛設。許多會計人員直接以是否有領導簽字為依據進行審核。如果領導已審批通過，會計人員往往不會或不敢有異議，這顯然不利于發揮會計的審核監督作用。因此，筆者認為，在設計審批程序時，如果審批人員的職位高于審核人員，應實行先審核、后審批的程序。
3、財務收支審批內容。財務收支審批的內容主要是財務收支的真實性、合法性和合理性。具體包括：（1）財務收支是否符合財務計劃或合同規定；（2）財務收支是否符合《會計法》、有關法規和企業內部會計管理制度；（3）財務收支的內容和數據是否真實；（4）財務收支是否符合效益性原則；（5）財務收支的原始憑證是否符合國家統一會計制度規定等等。
4、財務收支審批人員的責任。財務收支審批制度必須堅持權利和責任對等原則。在審批制度中，必須規定審批人員應該承擔的義務和責任。具體包括：審批人員應該定期向企業領導或企業職工匯報其審批情況；審批人員失職應該承擔的責任等。三、財務收支審批制度的基本模式
各企業應結合本單位的實際情況選擇采用以下幾種財務收支審批模式：
1、“一支筆”審批模式。這是指一切財務收支全部由單位負責人或其授權人員（總會計師或主管會計工作的副職）一人審批。其優點在于能夠克服多頭審批造成的監督失控或審批標準掌握不一等問題。但是，其缺點則是容易導致腐敗。特別是由單位負責人“一支筆”審批，更是難以對其形成有效約束，這本身也不符合內部控制的基本要求。再加之單位負責人的主要精力集中在企業的經營管理上，對各項財務收支也不可能事無巨細地進行審批。這種審批模式應當予以改革和完善。
2、分級審批模式。這種審批模式根據企業業務范圍和金額大小，分級確定審批人員。單位領導副職（分管領導）或職能部門負責人在其主管業務范圍和一定金額范圍內具有審批權，但對于重要的財務收支或金額較大的財務收支，必須由單位負責人審批。金額巨大的財務收支，甚至需要通過單位領導集體、董事會或職代會審批。這種審批制度的優點在于避免了權力的過分集中，有利于形成對審批人員的約束和牽制；并且，由于審批人員一般是職能部門負責人或單位分管領導，他們對審批范圍內的財務收支比較了解，可以提高審批質量。
誤區一：取消了某個審批項目等于“減少了某項具體工作”
按照國家的統一部署和要求，行政審批制度改革的合法原則，是指行政審批權的設定和實施必須依據法律、法規、規章和根據國務院決定、命令或者要求制定的國務院部門文件，并不得與其相抵觸。根據這一合法原則的規定，在行政審批制度改革中，就應將不符合這一規定的行政審批項目予以取消。根據這一規定，通常在行政審批制度改革中取消的審批事項有很多都是抽象行政行為，日常管理事項。有些雖然是審批事項，但權限在上級，不在本級，本級只是審批之前的一種前期運作過程，這些都應取消?？墒怯行┎块T的同志認為，取消了某一審批事項，就等于減少了這項具體工作。筆者認為，這種認識是有偏差的。有些項目減少了，這項事情有可能是不存在了，但對于必要的日常管理，不但要運行，而且還應運行得更好。絕對不能因原來是審批的，現在取消了，就對該運行的工作不運作，這是不允許的。因為你的日常管理職能仍存在，你不運作，就是一種不作為行為。
誤區二：合并了審批內容等于“減少了審批事項”
合并行政審批事項，是指在行政審批制度改革中，對各部門上報的行政審批項目屬同一類項目分成若干子項或部門間和部門內部重復申報的項目，予以合并。這種必要的合并，不僅便于統一規范，而且便于分類運作?？墒窃谛姓徟贫雀母锏墓ぷ鲗嵺`中，有的人認為，既然把原有的項目合并了，那這一項目就不存在了，就等于該審批事項減少了，這就是行政審批制度改革中對減少審批事項取得的成績。正因為有這種思想認識上的偏差，有的把不該合并的項目也合并了。筆者認為，這種認識是有偏差的，這種做法是錯誤的。合并審批事項是為了便于統一規范，便于分類運作；但被合并的審批事項只是從數字上減少了，并不是此項目的內容不存在了。在具體的行政審批過程中，此審批內容仍是存在的。我們不僅不能把被合并的審批項目作為取消項目，也不能把不該合并的審批項目合并起來。
一、現有外資并購審批制度的評析及革新原則的確立
我國迄今為止尚無一部專門針對外資并購審批制度的立法，目前外資并購的審批工作主要參照現行外資審批制度執行。而現行外資審批制度本身就存在諸多問題，表現在：(1)審批程序嚴格，無自動審批規定，所有外資項目都必須經過外資主管機構的批準，而且一旦審批內容有所變更，又必須報經原審批機構重新審批；(2)審批時間較長，又兼官僚式的拖延，工作效率低下；(3)審批部門、環節過多，報批手續復雜，而且還有不同地區、行業、項目乃至外資設立形式的差別，縱橫交錯、權限不一；(4)一部分審批權的下放，引發各地程序、寬嚴度不一的問題，特別是不少地方政府盲目追求引進外資的數量和規模，不惜超越權限范圍，出臺形形的“土政策”，實行所謂審批的“特事特辦”，常使外資審批制度形同虛設。
由此可見，現行外資審批制度并不具備現代市場經濟對審批制度的科學、高效與透明度的要求，其費時費事的繁雜程序、層層重疊的審批機構、權限不一的種種標準，不僅使審批效率大受影響。而且眾機構之同的內部協調以及審批結果的權威性也不一定有保障。況且，現行外資審批制度主要是在上世紀80年代針對“刨建式”外資進入而構建，并沒有考慮到外資并購的特性，所以生搬硬套到外資并購的審批上更顯矛盾重重。比如反壟斷本應是外資并購審批標準的關鍵部分，但現行外資審批制度顯然無所考慮，致使造成目前外資在許多行業占據壟斷或控制地位的嚴峻局勢。
毋庸置疑，各國實行外資并購審批制度的目的，皆是為能在最大限度的抑制外資并購對國內經濟的消極影響，從而促進國內經濟健康地發展。但是，缺乏科學的外資并購審批制度卻可能導致迥異的效果。所以，欲達外資并購審批制度趨利避害的功效，其本身的科學與合理至關重要，必須符合以下原則：
(1)寬猛相濟，適時調整。即在具體掌握其實質性標準和尺度時，一般都應注意避免走向過于寬泛或過于嚴格的兩種極端，而應適時地根據本國在特定時期的社會情況、經濟結構、企業制度、重點項目和技術發展水平的要求，建立起相應的外資并購審批制度，從而有效地保證該項制度的實施既符合本國經濟發展的既定目標，又使其消極影響得以減少到最低限度；
(2)繁簡得當，由繁趨簡。因為實質性標準的寬嚴固然決定著審批制度實施的結果，但程序的繁簡也會直接影響審批制度效能的發展，所以應隨著外資并購法律制度的完善和國內抵抗經濟風險的能力增強，外資并購審批制度應走向規范化和效率化，包括審批期限縮短，審批機構與程序的簡化等；
(3)透明度原則。審批制度缺乏透明度是外商抱有怨言的重大缺漏，為此必須做到：無論是國家層次還是地方層次的外資并購審批法律、法規、政策以及審批程序，都應公開，透明，以求法的公平、公正目標。
二、現有外資并購審批制度的革新
筆者認為外資法應對外資審批制度作出統一規定，統一適用外資創建和外資并購，而對于外資并購審批的特殊問題，應作出專門規定。具體的講，包括外資并購審批機構、審批標準、審批種類、審批程序等。
（一）外資并購審批機構由復合制向單一制轉變
對于外資并購的審批機構，英國《公平交易法》規定為公平交易局，德國《反對限制競爭法》定義為聯邦卡特爾局。這些國家主要是有自由化的市場經濟和有序的競爭規則的基礎，所以將國內并購與外資并購的審批統一于國家反不公平競爭機構負責。而我國具體國情決定對國內并購與外資并購必須適用不同審批制度，這引致審批主管機構的當然有別。即國內企業并購的審批以反不公平競爭機構為主，而對外資并購的審批機構應以外資主管機關為主。外資法應對外資并購審批機構的審批和管理的具體權限作出詳細規定，并從復合制審批向單一制審批轉變。即改變原來審批機構層層疊疊，交叉混亂的局面，原來委托多個國家部門的權限，向國家外資主管機構集中，力爭減少不必要的部門介入。
單一制審批是將審批權限完全統歸中央，這種集權制度似乎與我國一貫倡導的簡政放權政策不符。因為就一般規律而言，分權或放權有利于調動各方面的積極性，便于靈活簡便地處理各項事務，緩解中央壓力以及加快速度、縮短周期。但外資并購審批問題卻有其特殊性：第一，外資并購審批要求統籌全局，從宏觀上全面考慮國家安全、國民經濟計劃、綜合平衡等重大事宜，各地方政府一般難勝此任。第二，外資并購審批更多的是要求維護國家的整體利益，有時甚至要以犧牲地方局部利益為代價。當兩者之間產生沖突與矛盾時，地方政府往往不容易擺正位置。第三，由于各地方的發展不平衡，人員素質、執法水平都存在一定的差異，難免出現有法不依、執法不一的混亂狀況。第四，對國家政策精神、法律原則，從理解、領會到貫徹、執行，再加上一些請示和匯報，可能反而延誤時間、降低效率。所以外資并購審批實行統一的集權管理體制似更為恰當。世界各國實行單一制審批的實踐也表明，這一制度不僅極大地克服了復合制審批的諸多弊端，而且有效地防止了程序延誤。
當然，由于外資并購的特殊性質，外資主管機構與某些專門部門的“聯合”審批卻是必不可少。如由于外資并購極易引發控制或壟斷現象，所以外資并購除國家外資主管部門審批外，還應經反壟斷主管機構的審批；再如外資并購的國內企業可能是國有企業與上市公司性質，這時參與“聯合審批”還包括外資并購國有企業還應當有國有資產管理部門等；外資以受讓大綜股權或其他方式收購國內上市公司的，還應當報證券管理部門審批等。所以這里應該強調的是，外資并購審批機構由復合審批制向單一審批制轉變，主要是排除意義不大的一些政府部門的參與，而不是絕對的由外資主管部門的單一審批。
（二）外資并購普遍審批制向有限核準制過渡
我國原有的外資并購普遍審批制具有不可避免的低效率的弊端，所以有必要按照國際慣例實行有限度的核準制。而要實行有限度的核準制，合理的審批類型的確立是關鍵，這對于減輕審批機構的負擔、提高外資并購審批的效率以及外資市場準入政策和法律的貫徹執行有著重要影響。對于外資并購審批類型的劃分，筆者以為德國的做法很值得借鑒，德國法律規定所有并購案件均須向聯邦卡特爾辦公室申報，這種申報根據不同情況可分三種：(1)事前申報。如果并購一方年營業額超過20億馬克，或并購雙方的每一方年營業額超過10億馬克的并購案件，必須在并購交易完成前提交聯邦卡特爾辦公室審批。(2)事后申報。如果并購雙方或多方合計年營業額在5億馬克以上10億馬克以下的案件，可以在并購交易完成后報聯邦卡特爾辦公室審批。(3)事后備案。如果并購雙方或多方合計年營業額在5億馬克以下的案件，免于進入并購審批程序，但在并購完成后必須向聯邦卡特爾辦公室備案。
立足我國國情，借鑒他國先進經驗，筆者以為我國對于外資并購的審批亦可以分成事前申報、事后申報、事后備案三種基本類型。具體可為：(1)如果外資并購屬國家鼓勵外資準入行業的國內企業且并購規模不超過法定數額的，可采用事后備案形式，即免于進入并購審批程序，但在并購完成后須向審批機構備案。(2)如果外資并購屬國家鼓勵外資準入行業的國內企業且并購規模超過法定最低限但未超過法定最高限的，或者外資并購屬國家允許類外資準入行業的國內企業且并購規模未超過法定最高限的，可采用事后申報形式，即在并購交易完成后報審批機構審批。(3)如果外資并購屬國家鼓勵或允許外資準入行業的國內企業且并購規模超過法定最高限的，或者外資并購屬國家限制外資準入行業的國內企業的，適用事前申報形式，即并購交易完成前必須提交審批機構審批。此外，對國家禁止外資準入的行業或一些重要產業（主要是一些關系國民經濟命脈和國家安全但未劃入禁止類產業，如交通運輸業中的鐵路建設和經營管理、水上運輸、航空運輸、各類礦產資源開發等），應規定禁止或限定非控股比例。
（三）制定合理的審批標準
制定合理的審批標準對促進外資并購的積極效益和抑制其負面影響具有關鍵性意義，各國一般都是根據其具體國情而考慮多種因素。如加拿大投資法對外資并購審批標準的認定是綜合以下因素：(1)這種并購對加拿大經濟活動的投資效應；(2)加拿大公司及其涉及產業的參與程度與作用；(3)這種并購對提高加拿大生產率、產業效率、技術發展和產品革新等方面的效應；(4)這種并購對加拿大競爭的影響；(5)這種并購對加拿大民族工業、經濟、文化和政治的影響；(6)這種并購對提高加拿大在世界市場上的競爭能力的貢獻?？紤]到外資并購對我國經濟發展可能造成的多方面沖擊，我國外資并購的審批標準也應采納綜合標準，即應包括競爭政策、產業政策和經濟效率等因素，使之既能通過外資并購的方式引進資金、技術和管理等并購方的所有權優勢，又能防止并購方在國內市場上的壟斷，同時促進國內相關產業的有效競爭并防止保護落后。
對外資并購的反壟斷標準，國外普遍采用的市場集中度是判斷外資并購后是否會形成壟斷或實質上限制競爭的較好選擇。所謂市場集中度，是指市場上的企業數目和它們各自市場份額的函數。在美國1992年《合并指南》第1節規定使用赫爾芬達爾指數（Herfindahl-HirschmanIndex，簡稱HHI）說明市場集中，若企業并購后市場上赫爾芬達爾指數不足1000，則并購不具反競爭效果；若并購后市場赫爾芬達爾指數在1000到1800之間，且并購后較并購前的指數提高不足100個點，并購也不具反競爭效果，但若提高了100個點以上，則是反競爭效果而可能遭禁止；若并購后市場赫爾芬達爾指數達到1800以上，且并購后較并購前的指數提高了不足50個點，則并購不具反競爭效果，但若提高了50個點，特別是提高100個點以上，便可斷定并購可能產生市場勢力而可能遭禁止。德國《反對限制競爭法》第22條確定與美國《合并指南》不同測度方法。該款規定，就某種特定的商品或工業服務，如果一個企業至少占有其它的市場份額或者3個或3個以下企業共同占有其50%或50%以上的市場份額，或者5個或5個以下企業共同占有其2/3或2/3以上的市場份額，則可推定這個或這些企業已取得市場支配地位。兩種測度方法相比，德國規定比較簡單、直觀、對比性強，而且這種方法只是關于一個或少數幾個大企業的市場份額，這對于相關的企業或執法機構都是比較容易取得的數據，而赫爾芬達爾指數據的計算需要復雜的統計工作，操作不方便。所以，我國對外資并購的反壟斷審批標準應該依照德國做法，并根據我國具體國情對合理限度的“量”的標準作出合理界定。
（四）外資并購審批程序由繁到簡的轉變
對外資并購的審批程序必須適應市場經濟效率性的追求，實現由繁到減的轉變，包括：(1)縮短審批時間；(2)減少審批環節、審批手續及審批機構；(3)增強審批的透明度，做到公開、公平、公正。
三、現有外資并購審批制度革新的幾個特殊問題
（一）對外資間接并購的特殊規定
外資間接并購大體有兩種模式：一是外國投資者通過在中國境內設立并由其控股的外商投資企業并購國內企業；二是外國投資者通過收購國內企業的原外資股東股權而并購國內企業，如“福耀模式”（注：1996年3月，法國圣戈班工業集團在香港收購福耀玻璃兩家發起法人股東——香港三益發展有限公司和香港鴻僑海外發展有限公司，從而持有福耀42.166%的股份，取得了福耀第一大股東的地位?！Y料來源：劉李勝等：《外資并購國有企業——實證分析與對策研究》，中國經濟出版社1997年版，第160頁。）。外資間接并購對國內經濟的負面影響甚至超過外資直接并購，表現在外國投資者可以通過間接并購方式規避有關外資并購法律，如其通過控股的外商投資企業（已取得中國法人資格）并購國家產業政策不允其外資控股或獨資的國內企業，從而逃避外資并購的審批制度的控制，如外國投資者也可以通過直接并購和間接并購的方式隱蔽地達到對國內某一產業的實質控制，從而規避外資并購審批制度的反壟斷標準。因此，外資并購審批制度應對外資間接并購作出特別考慮，其除對外資間接并購的各種方式作出明確的規定外，還應針對外商間接并購產生的不同于直接并購的特殊問題作出專門的規制措施（比如將外商對被并購企業直接與間接持有股份合并計算；對某些外商控股的外商投資企業對國內企業并購視同外資并購等），以達抑制和消除外資間接并購產生的各種危害。
當然，上述外資間接并購的兩種方式中，前者畢竟屬國內企業之間的并購性質，其適用的主要法律規范應屬規制國內企業之間并購的法律內容；后者的發生常常是在中國境外，按國際私法應由股票上市地或產權交易地的法律調整。這些因素決定外資并購審批制度對間接外資并購的規定只限于某些特殊問題，集中在外商通過間接并購方式規避國家產業政策和競爭法方面。
（二）對外資“增資擴股”并購的特殊規定
目前，外國投資者通過“增資擴股”的形式并購經濟效益好的合營企業已經成為外資并購的重要形式。與前述外資間接并購相似的是，外國投資者通過“增資擴股”并購合營企業，極易規避外資并購審查制度與外資產業政策。但由于我國現行外資法對外國投資者在合資期間增加資本的數額和程序以及外資出資比例的上限缺乏具體規定，導致對增資擴股式并購之法律規制幾近空白，因而成為外資并購審批制度應當解決之任務。具體言之，外資并購審批制度應規定在某些限制或禁止外資控股的產業不允許外國投資者運用“增資擴股”式并購，杜絕外國投資者以此方式規避外資產業政策的行為。同時法律應規定合營企業章程與合同還應設立合資企業增資的效額和程序，當合資企業的一方單方面要求增加資本，并且增資的數額（一次或多次增資）會導致控股發生變化時，必須經過合資企業董事會全體成員一致通過，設立此程序的實質是賦予合資企業中方成員對外方成員的惡意增資的否決權。
（三）與外商出資比例規定相協調
規定外商出資比例的做法為大部分國家采用，其實質是體現東道國對外國資本的準入程度的控制。這種控制并不是在于在某一行業完全排除外國投資者，而是在外商投資企業中增加當地資本的參與，從而有助于促進外商投資企業溶入東道國的的經濟體制。目前各國對出資比例法律規定大體有兩類：一是在不同的行業，適用不同的投資比例，對于本國越重要的行業，外商投資控股比例的限制越嚴格；二是規定一個適用國內一切行業的出資比例。后者又可細分為：(1)有下限而無上限，如我國外資法；(2)有上下限，可在此幅度內選擇，如土耳其外資立法；(3)無上下限，只有一種選擇比例，如東歐各國立法多采用49:51的比例。
我國現行外資法對外商出資比例的規定顯得過于簡單，表現在：一是只規定一個適用國內各行業的比例；二是只規定出資比例的下限而無上限的規定。凡此這些都與外資并購審批制度不協調，主要表現在以下幾點：(1)不能與外資并購審批制度的外資產業政策標準相協調，體現不出外資產業政策對外資并購準入的鼓勵、允許、限制以及禁止等指導精神。(2)不能與外資并購審批制度的維護國家經濟安全的目標相適應，未能正確體現出外資并購不同行業的企業對國家經濟安全的影響的輕重程度，從而增加外資并購審批制度對國內重要產業的控制目標的實現難度。鑒于此，有關法律應對外商出資比例問題作出合理規定，具體包括：一是規定一個適用國內一切行業的比例，可只作下限規定而不規定上限；二是對不同的行業作出不同的上限規定，對于鼓勵和允許外資進入產業，上限可為100%，對于限制外資進入的產業，應根據其對國家經濟安全的重要程度分別給予最下限至100%之間的上限規定。只有這樣，外資并購審批制度對外資通過并購形式的進入程度的具體把握才能有效實現，并防止或減少外資并購給我國經濟安全帶來的負面效應。
【參考文獻】
[1]鄭海航主編《中國企業兼并研究》，經濟管理出版社1999年出版，第160頁。
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[3]肖冰：《外資審批制度的法律問題研究》，《現代法學》1997年第5期，第86頁。
[4]史建三：《跨國并購論》，立信會計出版社1999年出版，第246頁。
當前一些單位內部管理松弛、控制薄弱，從源頭上給舞弊，腐敗行為予可乘之機。同時造成了單位資產的流失，影響了利潤水平，從而降低了其市場競爭力。為適應加入WTO的客觀要求，在新形勢下加強單位內部控制是現代管理制度建設的首要課題。2000年國家先后了《會計法》及《內部會計控制規范（試行）》，從法律的角度對內部控制作出規定。意在規范會計行為，強化單位內部會計監督，提升單位內部經營管理效果，杜絕經濟違法行為于未燃。
內部控制是保證單位業務活動的有效進行，保證資產的安全和完整，防止糾正錯誤和舞弊，保證會計資料真實、合法、完整的政策和程序。其貫穿于單位經濟活動的各個方面，只要存在經濟行為，就需有相應的內部控制。建立內部控制制度，就是在單位內部的職責分工、責任制度、財務會計制度和財產物資管理制度等有關管理制度中，都應具體體現內部控制的要求。財務收支審批制度作為內部控制程序的重要組成部分，其設計得是否科學、完善，對單位的財務管理影響重大。
一、制定財務收支審批制度的必要性
內部控制制度劃分為內部管理控制制度與內部會計控制制度兩大類。內部管理控制制度是指那些對會計業務、會計記錄和會計報表的可靠性沒有直接影響的內部控制。如企業單位的人力資源管理。內部會計控制制度是指那些對會計業務、會計記錄和會計報表的可靠性有直接影響的內部控制。如由非出納人員每月編制銀行存款調節表。財務收支審批制度是內部會計控制制度的具體規定，其基本目的在于：通過這種控制，可提高現金交易的會計業務、會計記錄和會計報表的可靠性。保證組織機構經濟活動的正常運轉，保護資產的安全、完整與有效運用，提高經濟核算的正確性與可靠性，推動與考核單位各項方針、政策的貫徹執行，提高經營管理水平。
二、財務收支審批制度設計的原則
1、全面控制和重點控制相結合的原則。一方面，單位必須對所有的財務收支進行全面控制。所謂全面是指三個方面，一是全過程的控制，不僅包括經濟活動各個環節中涉及支出類業務的審批，還包括如銷售單、供貨合同等收入類業務的審批；二是全員的控制，包括單位領導在內的所有職工；三是全要素的控制，包括辦公費、投資、差旅費、業務招待費等所有費用項目。另一方面，在全面控制的基礎上，對諸如基建投資、兼并等重要的財務收支項目，應實施重點控制，嚴格審批。
2、事前審批和事后審批相結合的原則。審批制度作為控制財務收支的一種重要途徑，不僅包括事后的審批控制，還應該包括事前的預算審批。特別是對于一些發生金額較大或者重要的財務支出，必須進行事前預算。
3、不相容職責劃分原則。財務收支審批制度作為內部會計監督制度的重要內容，必須遵循不相容職務必須分離的原則。這也是內部控制制度的基本要求?！稌嫹ā访鞔_規定，“記帳人員與經濟業務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員的職責權限應當明確，并相互分離、相互制約”。對一些小型單位因為職工人數少，絕對的職責劃分困難很多。但是應通過更嚴密的監督和復核，以彌補劃分的不足。
4、科學性和實用性相結合的原則。一方面應堅持科學性原則，盡量做到理論上的完善性；另一方面，應該從本單位的實際出發，使制定的審批制度盡量切實可行。如果重視科學性而忽視實用性，設計的制度只能作為“花瓶”而不具有可操作性，或者不符合成本效益原則。相反，如果重視實用性而忽視科學性，設計的制度雖然簡單易行但卻“漏洞百出”，同樣達不到內部控制的目的。
三、財務收支審批制度設計的內容
依據內部控制的原則，財務收支審批制度設計中應該包括以下內容：
1、財務收支審批人員和審批權限。明確審批人及對業務的授權批準方式、權限、程序、責任和相關控制措施。審批人應當根據授權規定，在授權范圍內進行審批，不得超越審批權限；在確定審批人員和審批權限時，必須堅持可控性原則，即審批人員必須能夠對其審批權限內的經濟業務具有控制權。只有這樣，才能保證審批人員能夠正確審批財務收支的真實性、合法性和合理性，提高審批質量。
2、財務收支審批程序。單位發生的各項財務收支，應該按照規定的程序進行審批和批準。在實際工作中，許多單位一般先由經辦人員在取得或填制的原始憑證上簽字，然后再據以向規定的審批人員審批，審批通過后交會計部門審核入帳或報帳。這種審批模式有許多不足之處。因為在一般情況下，審批人員的職位高于會計人員，先審批后審核，即使會計人員發現疑問已是“既成事實”，會計人員往往不會或不敢有異議，這顯然不利于發揮會計的審核監督作用。因此，在設計審批程序時，如果審批人員的職位高于審核人員，應實行先審核、后審批的程序。
3、財務收支審批內容。財務收支審批的內容主要是財務收支的真實性、合法性和合理性。具體包括：（1）財務收支是否符合財務計劃或合同規定；（2）財務收支是否符合《會計法》、有關法規和內部會計管理制度；（3）財務收支的內容和數據是否真實；（4）財務收支是否符合效益性原則；（5）財務收支的原始憑證是否符合國家統一會計制度規定等等。
4、財務收支審批人員的責任。財務收支審批制度必須堅持權責對等原則。在審批制度中，必須規定審批人員應該承擔的義務和責任。具體包括：審批人員應該定期向授權領導或職工代表匯報其審批情況；審批人員失職應該承擔的責任等。
四、財務收支審批制度的基本模式
1、“一支筆”審批模式。這是指一切財務收支全部由單位負責人或其授權人員（總會計師或主管會計工作的副職）一人審批。符合《會計法》中“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的的真實性、完整性負責”的原則。其優點在于能夠克服多頭審批造成的監督失控或審批標準掌握不一等問題。但是，其缺點則是不符合內部控制的基本要求，容易導致腐敗。特別是有些單位負責人把“一支筆”審批錯誤的認為是一個人說了算，更是難有約束。再加之單位負責人的主要精力集中在經營管理上，對各項財務收支也不可能事無巨細地進行審批。這種審批模式應當予以改革和完善。應加強民主理財建設，對于大型投資應經過領導集體會商，涉及職工利益事項應通過職代會表決等。
2、分級審批模式。這種審批模式根據業務范圍和金額大小，分級確定審批人員。單位領導副職（分管領導）或職能部門負責人在其主管業務范圍和一定金額范圍內具有審批權，但對于重要的財務收支或金額較大的財務收支，必須由單位負責人審批。金額巨大的財務收支，甚至需要通過單位領導集體審批。這種審批制度的優點在于避免了權力的過分集中，有利于形成對審批人員的約束和牽制；并且，由于審批人員一般是職能部門負責人或單位分管領導，他們對審批范圍內的財務收支比較了解，可以提高審批質量。
按照職權法定、程序合法、公開透明、法制統一的原則，發揮好法律的引導、規范、促進和保障作用，使制度改革于法有據。推進立法和改革決策相銜接，使立法主動適應改革需要。第一，清理權力設定依據。按照黨的十八屆四中全會“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定”的要求，及時清理有違公平的地方性法規、地方政府規章和規范性文件。擬取消的行政審批事項涉及修改法律法規的，應嚴格履行相關程序。規范性文件違法設定或變相設定行政許可或收費的，應堅決糾正。第二，清理非行政許可審批事項。按照審批對象不同，對非行政許可審批事項分類清理。對面向公民、法人和其他組織的非行政許可審批事項，按照“取消是原則，調整是例外，例外必從嚴”的原則，對關系國家安全、環境保護、土地保護等確需保留的事項，應通過立法程序上升為行政許可；對于面向下級政府的非行政許可審批事項，不針對廣大群眾的事項，盡量取消、下放，確需保留的按程序調整為政府內部審批事項。
二是堅持提高“含金量”。
判斷行政審批制度改革成敗關鍵在于“含金量”。第一，提高取消、下放行政審批事項的含金量。聚焦投資創業創新等經濟社會發展領域，取消下放“含金量”高、能夠激發市場活力的行政審批事項。按照十八屆三中全會精神，企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。第二，加強對行政審批前置中介服務的管理規范。全面清理行政審批前置中介服務，對法律依據不足的一律取消，確需保留的進行分類整合，規范程序，優化流程。將中介服務機構按行業劃分為環境影響評價、節能評估、安全生產評估、衛生預評價等領域，每個行業主管部門作為中介服務的管理機構，制定并公布本行業中介服務事項目錄清單，實現目錄化管理。將信譽好、服務水平高的中介機構集中進駐行政服務中心或者其他公共場所，搭建“中介服務超市”，實行集中辦公，統一管理。
三是加強政務平臺建設。
推進政務公開信息化，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設，是公開規范審批、優化審批服務、減少權力尋租的重要基礎。第一，加強便民服務平臺建設。有條件的地方都應建立行政審批服務中心，整合行政審批權力，逐步實現一個行政機關的審批事項向同一個機構集中，不同行政機關的審批事項向一個行政機關集中，行政審批事項全部向服務中心集中，一級政府“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”。優化行政審批流程，對涉及多個部門的審批事項，實行聯合辦理或并聯審批。盡量壓縮審批時限，提高服務質量，健全首問負責、限時辦結、服務質量承諾等制度。第二，加強網上審批平臺建設。建立覆蓋省市縣鄉四級的統一網上審批平臺，實現網上辦理審批、繳費、咨詢、辦證、監督以及聯網核查等事項。加強審批標準化建設，對網上審批事項統一編碼、實行目錄管理，統一編制辦事指南和業務手冊。加強政務公開，全面公開審批主體、依據、條件、程序、時限、流程、材料和收費等事宜。建立網上監察系統，對審批全過程監控，對超時審批、違規審批等行為及時批評糾正。
四是完善事中事后監管。
