時間：2022-04-17 12:19:45
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論文提要：我國巨災風險發生頻繁，損失逐年加重，而現有的保障體系對災區的經濟補償和人民生活的恢復只能是低層次和小范圍的。盡快建立符合我國國情的巨災保險體制顯得非常必要。
一、建立巨災保險制度的急迫性
2008年我國遭受了兩次巨災，其涉及范圍之廣，涉及人數之多，給人民的生命和財產安全造成了嚴重的傷害。2008年1月中旬以來，冰凍雨雪災害突襲我國南方，造成直接經濟損失達到1，516.5億元，造成107人死亡。于5月12日發生的汶川大地震，地震災害造成工業企業經濟損失估計超過2，000億元，死亡人數截至6月9日達69，142人。
面對這樣的災害，政府及時撥款700多億元，社會踴躍捐了300多億元，而保險公司作為社會的穩定器，在這兩次災害中仍然沒有充分發揮其職能，據中國保監會公布的數據，截至2008年2月25日，我國保險業共接到低溫雨雪冰凍災害的保險報案95.3萬件，各商業保險公司賠款已經超過16億元。但與低溫雨雪冰凍災害造成的1，516.5億元的經濟損失相比，保險行業賠付金額所占比例約為1%。而對于發生在5月12日的汶川大地震，截至6月5日，保險業共接到地震相關保險報案24.9萬件，已付賠款2.8億元，與所估計的地震災害造成的2，000億元的損失相比，保險行業賠付金額0.14%。
保險公司的賠付和實際巨災損失之間的強烈的落差是有原因的，我國海嘯、地震和颶風等自然災害目前還沒有正式列入保險責任范圍內。商業保險公司對于諸如海嘯、地震和颶風等自然災害采取“謹慎”的承保態度，多數自然災害只能作為企業財產保險的附加險，不得作為主線單獨承保。一旦巨災風險發生，保險公司只能發揮有限的作用，大部分人員和財產損失只能由政府和社會來承擔。
二、國外巨災保險體制比較分析
目前，國際上主流的巨災風險管理模式有三種：一是政府主導模式，也就是政府直接提供巨災保險；二是市場主導模式，也就是由市場自我調節，商業保險公司提供巨災保險，政府為局外人；三是協作模式，保險公司商業化運作巨災保險，政府作為協作者提供政策支持與資金支持。下面分析各種模式的代表國家：
（一）政府主導模式。在美國的洪水保險和加利福尼亞地震局地震保險中，所有業務和品種都由政府提供，保險公司并不開展保險業務。在美國全國洪水保險計劃中，保險公司并不參與保險業務的經營管理。保險公司在巨災保險中主要是協助政府銷售巨災保險保單，從而取得相當于保費32.5%的傭金收入。政府承擔著巨災保險的保險風險和承保責任。美國政府以其在1973年頒布的洪水保險法將洪水保險界定為強制性保險范疇，并以此法為依據，設立了洪水保險基金，并設立聯邦保險和減災局負責經營和管理巨災保險。
（二）市場主導模式。英國的洪水保險提供方全部為保險公司。私營保險也自愿地將洪水風險納入標準家庭及小企業財產保單的責任范圍之內。保險需求與資源的配置由保險市場決定。投保人在市場的作用下自愿地選擇保險公司進行投保。英國政府不參與洪水保險的經營管理，也不承擔保險風險，其主要職責在于投資防洪工程并建立有效的防洪體系。
（三）協作模式。日本經歷了1964年新瀉地震后，頒布了《地震保險法》，逐步建立由政府財政和商業保險公司共同合作的地震保險制度，其做法是首先由原保險公司在市場上出售地震保險保單，然后由日本再保險公司對原保險人承保的所有地震風險提供再保險。地震再保險公司再將所有保險公司購買的地震再保險分成3個部分，第一部分反向各普通保險公司購買地震再再保險，第二部分向日本政府購買地震再再保險，第三部分作為自己承擔份額保留。這樣，一個風險巨大的地震保險最終由各保險公司、日本地震再保險公司和日本政府三方來分擔。
綜上所述，這三種巨災保險模式各有特點，英國模式因為其保險市場發達，人們的保險意識高，且英國擁有世界上第三大非壽險再保險市場，其再保險市場非常發達和完善。商業保險公司在提供洪水保險時，完全可以通過再保險市場把風險分散出去。
三、應建立符合我國國情的巨災保險體制
由于我國現階段既沒有英國發展完善的保險行業協會和再保險市場，也沒有美國那樣的發達國家的政府財政強力后盾，加上我國保險市場處于起步階段，人們的投保意識不強，大多數都依賴于政府救濟，可以結合政府主導和地方政府分配統籌來發揮社會主義制度的優越性等特點，所以我國適用于政策上政府指引，政府、保險公司和社會共同協作，各地方政府參與的巨災保險機制。
（一）建立一個巨災管理委員會。防災委員會的成員設置可以參照土耳其的TCPI管理機構模式，以國家代表、商業保險公司和學術界構成。
防災委員會應該起著一個統籌規劃的作用，其主要職責應為：1、重視事前防范，開發和修建防災的公共產品。吸納優秀人才，完善我國巨災方面的研究技術和數據收集。2、管理巨災風險基金。該基金由投保人繳費、政府補貼。3、成立巨災測評專項小組，對不同地方的風險進行測探，然后根據費率公平原則，設立各地的標準費率指標，并隨時根據風險狀況的變化修正和更改費率。同時，幫助保險公司制定費率和開發產品。4、制定巨災保險法，規定提供巨災保險的保險公司的資格要求，對有能力和意愿經營巨災保險的公司提供稅收減免和政策優惠。
（二）對于災害發生可能性比較強的地區強制投保，并限額承保。設置免賠額上限和下限，一方面可以減輕受災以后的賠償負擔，也降低了保費，擴大保險范圍；另一方面也督促公眾做好防災防損工作，避免道德風險的發生。
內容提要:四川大地震的發生凸顯出我國巨災保險制度缺位等問題。本文認為，我國應當建立適合我國國情的巨災保險體系，制定單獨的巨災保險法或巨災保險條例，巨災保險的適用范圍應當覆蓋人身保險和財產保險，巨災保險應當采取強制與自愿相結合的原則形式，應當建立巨災保險基金的法律規范，巨災保險理賠涉及到一些特殊的法律問題，應當實行獨特的法律規則。
四川大地震，舉國之殤，其所造成的生命和財產損失，是一串令人驚愕的數字。四川大地震是對國家應對突發事件能力、國家財力和民族凝聚力的一次拷問，也是繼雪災之后對我國保險業應急能力的又一次全面檢驗，暴露出了我國保險業存在著的諸多問題。于是，象每次大災之后一樣，建立我國巨災保險制度的呼聲再起。因此，如何建立和完善適應我國國情的巨災保險制度，有效提升作為“社會穩定器”的保險在國家災害救助體系中的地位，是保險業面臨的重要課題。建立完善的巨災保險制度，是一項艱巨而復雜的系統工程，離不開法律制度的供給與支撐，這也是構建我國巨災保險制度的正途。
我國《突發事件應對法》第35條已經明確規定：“國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險?！北疚膶木逓谋ｋU的立法模式、巨災保險的適用范圍、巨災保險的實施形式、巨災保險基金的法律規范和巨災保險的理賠等方面，對巨災保險制度涉及的法律問題予以探討。
一、巨災保險的立法模式及立法內容
（一）巨災保險的立法模式
巨災保險的立法首先要解決的是立法模式的問題。我國將來制定的巨災保險的立法是針對不同的巨災風險分別立法，如制定《地震保險法（條例）》、《洪水保險法（條例）》，還是以一部單獨立法，如《巨災保險法》或《巨災保險條例》的形式出臺，從而將地震等所有巨災風險規范在內，抑或是以補充立法，如通過修訂《保險法》、《防洪法》和《防震減災法》的形式補充巨災保險內容？筆者認為，以第一種模式立法似乎更為妥當，其原因如下：
第一，針對不同的巨災風險分別立法難度較小，可操作性強。我國制定有關巨災保險的立法以供給巨災保險制度的建立已是刻不容緩。如巨災保險的立法采單獨立法模式，立法工程可謂浩大，《巨災保險法》或《巨災保險條例》必須將所有的巨災風險均予規范方可出臺，這既是與時間的“賽跑”，對立法機關的立法水平和能力也是一大考驗，立法難度加大。如我國巨災保險以第一種模式立法，立法機關可以對民生危害最大的地震風險作為主要的對象和突破口，可通過先制定《地震保險法（條例）》積累立法經驗，待時機成熟后，逐步制定《洪水保險法（條例）》等有關其他巨災風險的法律，從而形成包括主要巨災風險在內的巨災保險立法制度。這無疑減少了立法機關的壓力，可操作性也更強。
第二，針對不同的巨災風險分別立法是已有較為完善的巨災保險制度的國家和地區的通行做法。如美國1956年通過了《聯邦洪水保險法》，1968年美國國會又通過了《全國洪水保險法》，1973年再次通過了《洪水災害防御法》對前一部法律予以補充。美國的《全國洪水保險法》和《洪水災害防御法》在內容上圍繞著洪水保險計劃的整個實施過程，從風險識別、減災和保險這三個方面確立了美國洪水保險計劃的框架內容，明確了聯邦政府、地方政府和私營保險業的任務和實施細節。[1]1982年法國國會通過“自然災害保險補償制度”，即著名的Cat.NatSystemNo.82—600法案。這是法國國家巨災保險體系的開端。此后，法國“自然災害保險補償制度”在實踐中不斷修改，但一直基本維持原樣。[2]日本于1966出臺《地震保險法》，并建立了地震再保險株式會社。我國臺灣地區在9.21地震發生之后，出臺和修訂了《住宅地震保險共保及危險承擔機制實施辦法》，該法對地震保險的再保險、地震基金、保險理賠和費率方面等均作了具體規定?？梢?，除法國外，上述國家和地區在巨災保險的立法模式上幾乎都走了同一條道路：針對不同的巨災風險分別立法。國外的成熟經驗可資我國立法借鑒。
（二）巨災保險的立法內容
關于巨災保險的立法內容，以下幾個方面必須明確：
第一，巨災保險的適用范圍，即巨災保險僅對財產損失予以賠付還是將人身傷亡也納入保障范圍。
第二，巨災保險的定位，即巨災保險是政策性保險還是商業保險。
第三，巨災保險的實施形式，即巨災保險是采強制保險還是自愿保險，抑或二者結合的方式。
第四，巨災保險基金的內容，即巨災保險基金的來源、運作和管理等方面須立法予以明確。
第五，巨災保險的理賠。其要解決的是巨災風險發生后，保險人如何履行責任的問題，如無保單理賠、被保險人和受益人均死亡時保險金的給付和理賠應急機制的建立。
第六，巨災保險的再保險制度。由于巨災風險發生有可能給再保險人的償付能力造成極大的壓力，甚至侵吞數年的利潤，更甚至可能直接導致其破產，因此，我國巨災保險的立法一方面須規定巨災保險人必須向再保險人分保，另一方面也要以立法形式確保國家財政補貼再保險人經營巨災再保險業務產生的虧損，或者允許再保險人以發行證券的形式將巨災風險轉移給資本市場。
第七，巨災保險的業務監管機構。[3]巨災保險涉及的地域、行業較廣，與之發生業務管理關系的部門較多。如作為保險業務，保監會可對其進行監管；作為主要的行業保障，農業部正積極推進巨災保險的實施；作為資金保障，財政部在巨災保險事業中居于重要地位；此外，還有一些其他部門直接或間接地參與巨災保險的監管工作。這種沒有牽頭機構運作的管理體制對巨災保險制度的運行十分不利，因此，有必要從有利監管和統一協調的角度出發，在法律中確定主要的業務監管機構，避免可能出現的部門多頭負責的情形。
二、巨災保險的適用范圍
我國要建立的巨災保險制度是一個包括財產損失賠付和人身傷亡賠付在內的范疇，還是將人身傷亡賠付擯棄在巨災保險保障之外，這是一個必須回答的問題，這直接關系到巨災保險的適用范圍大小、巨災保險基金的籌集和保險理賠等一系列問題。在筆者看來，巨災保險應涵蓋財產損失賠付和人身傷亡賠付這兩個方面，理由如下：
第一，隨著民眾保險意識的不斷增強，因自然災害所造成的人身傷亡賠付會逐漸增加，人壽保險公司的償付能力面臨嚴峻考驗，須以巨災保險分擔其壓力。根據保監會的數據，截止2008年6月13日，保險業已支付賠款3.12億元。[4]2000年保監會下發了《關于企業財產保險業務不得不擴展承保地震風險的通知》，明確規定，各保險公司企財險項下不得擴展地震責任，如果有事關國計民生的重大項目確實需要擴展地震責任的必須逐案報保監會批準。雖然2002年保監會取消了地震保險的報批制度，但目前絕大多數的保險公司仍將地震造成的財產損失列入財產保險的除外責任范圍，地震保險僅以附加險的形式出現，地震造成的財產損失須投保人加保方能賠付。與財產保險相比，我國的人壽保險及意外傷害保險一般是將地震、海嘯等自然災害引起的意外傷亡納入保險責任范圍。由于財產保險將地震風險納入除外責任范疇，故本次大地震保險公司支付的賠款主要是人身傷亡賠款。就目前的賠款數字來看，對人壽保險公司的償付能力自然不能造成多大影響，主要原因在于我國民眾的保險意識不高、投保率低。但隨著民眾保險意識的增強，投保人壽保險和意外傷害保險的人數會逐漸增多，當災難再次來臨時，人壽保險公司的償付能力必將面臨巨大壓力，甚至可能發生破產清算之虞。如將因地震等巨災風險引發的保險責任從人壽保險和意外傷害保險中剝離出來而歸入巨災保險責任，則人壽保險公司可憑藉巨災保險制度中的巨災保險基金吸納和分擔風險，保證保險公司的正常運行。中國人壽保險公司對此進行了大膽的嘗試，其已正式推出“國壽重大自然災害意外傷害保險”，涵蓋地震、泥石流、滑坡、洪水、海嘯、臺風等六種重大自然災害，承擔由災害引起的被保險人身故和殘疾責任。這是國內第一款重大自然災害意外傷害保險產品，該險種將以附加險的形式出現，可以附加于中國人壽已推出的各種保險產品。[5]
第二，可拓寬巨災保險基金籌資渠道。巨災保險基金的來源既包括國家財政撥款，也包括巨災保險的保費收入。如將巨災風險造成的人身傷亡納入巨災保險責任，則與此保險責任相關的保險產品的保費收入也將進入巨災保險基金，這為拓寬巨災保險基金的籌資渠道提供了一個好的途徑。
所以，筆者認為巨災保險是指對由于地震、臺風、洪水、海嘯等突發性的、無法預料、無法避免且危害特別嚴重的災難性事故所造成的財產損失和人身傷亡，給予切實保障的風險分散制度，它包括“財產巨災保險”和“人身巨災保險”[6]中的人壽保險、意外傷害保險的內容。至于健康保險中的醫療費用保險（medicalexpensecoverage），是否需要將因巨災風險造成的傷害從其保險責任中剝離歸入巨災保險責任？筆者認也是可行的。因為實務中，保險公司設計的醫療費用保險一般補償被保險人因意外事故或疾病而住院治療產生的醫療費用，巨災風險造成的人身傷害屬意外事故。因此，為巨災風險量身定做“巨災醫療費用保險”也無不可。但是，將巨災風險從人身保險中剝離而單獨開發“人身巨災保險”，并專門適用巨災保險立法的規定，實務及立法的最大問題將是無國外經驗可借鑒。將巨災風險從財產保險中剝離開發“財產巨災保險”國外已有比較成熟的經驗，因此開發適應我國國情的“財產巨災保險”難度要小一些。至于“人身巨災保險”，從筆者查閱的資料來看，還無國外實務及立法先例可循。由于我國保險業起步較晚，保險市場發育也不成熟，實務及立法借鑒國外先進經驗已成路徑依賴，因此，開發“人身巨災保險”我國將“摸著石頭過河”，這也是對我國保險業產品開發能力和立法機關立法技術和水平的考驗。
三、巨災保險的實施形式
所謂巨災保險的實施形式，也就是我國巨災保險立法將巨災保險規定為強制保險還是自愿保險，抑或是采強制保險與自愿保險相結合的方式。對于此點保險業界和學界對之存在分歧。保險業界比較一致的意見是主張巨災保險強制投保。強制投保的好處是可以擴大巨災保險的保費規模，盡量減少保險公司的損失，增強保險公司的賠付能力，提高巨災保險的覆蓋面。但學者鄒海林認為，強制投?？赡軙斐筛蟮牟还絒7]。筆者認為，我國的巨災保險應走強制保險與自愿保險相結合的道路。
（一）巨災保險的政策性保險地位決定一定范圍的險種、投保人須強制投保。為了體現一定的國家政策，如產業政策、國際貿易政策等，國家通常會以國家財政為后盾，舉辦一些不以營利為目的的保險，由國家投資設立的公司經營，或由國家委托商業保險公司代辦這些保險，所承保的風險一般損失程度較高，但出于種種考慮而收取較低保費，若經營者發生經營虧損，將由國家財政給予補償。這類保險被稱為“政策性保險”。與商業保險運用市場和經濟手段推動發展不同的是，政策保險更多地運用法律、行政、財政、稅收、金融和政策等非市場化手段推動保險業務發展。由于地震、洪水和凍災等自然災害帶來的經濟損失動輒上億，甚至上千億，如將巨災保險定位為商業保險由保險公司完全以市場化運作，一旦發生重大自然災害則其會成為保險公司的夢魘，甚至使之陷入無力支付保險金而破產的境地，這對整個金融市場的穩定也極為不利。在高風險、低利潤的巨災保險面前，保險公司往往會望而卻步，至今在我國的家財險保險條款中，地震所造成的財產損失一般被保險公司列入除外責任，即使是企財險，地震保險也僅以附加險的形式出現。既然巨災保險作為一種準公共產品[8]會出現“供給不足”的現象，因此也就需要國家以“有形之手”通過立法明確巨災保險的政策性保險地位，以國家設立巨災保險基金等形式對巨災所需保險金予財力支持，并在一定范圍內實施強制保險，規定一定范圍的強制險種、一定范圍的投保人必須投保，保險公司也必須承保。
（二）“人身巨災保險”不宜采強制保險，而須根據投保人的意愿自愿投保。強制保險一般出于維護公共福祉和公共利益的考量，是否投?！叭松砭逓谋ｋU”基本不關涉公共利益，而與個人及家庭的幸福、生活質量密切相關。如“人身巨災保險”強制投保，則恐有限制人身自由的嫌疑。
（三）強制保險的范圍應限“財產巨災保險”，強制投保的險種和投保人也限一定范圍。如立法規定所有的居民和企業都必須投保所有的巨災保險險種，這肯定是錯誤的。因為，各居民和企業的經濟能力和經營狀況、實力大小不一，如立法要求所有的居民和企業都必須投保，則勢必給低收入人群和經營狀況不佳、實力弱的企業帶來一定的經濟負擔。如國家給予低收入人群和經營狀況不佳、實力弱的企業保費補貼，則各險種如何補貼、補貼多少又成難題，并且這樣大面積的補貼對國家財政也帶來巨大壓力。所以，筆者認為，“財產巨災保險”強制保險的范圍應限定強制投保的險種、強制投保人。我國將來實施的巨災保險立法可規定自然災害的高風險區的居民、企業必須投保相應的巨災保險，如地震災害的高風險區的居民、企業必須強制投保地震保險，泛洪區須強制投保洪水保險。美國《洪水災害防御法》就規定泛洪區實行強制洪水保險，非泛洪區可自愿投保洪水保險。我國并且對關涉國計民生的行業、企業、學校和公共場所也要實行強制投保，其他地區、行業、企業和場所則可自愿投保巨災保險。對于這一問題，強制保險的區域、強制保險的投保人的范圍劃定是立法的難點，還需立法機關仔細斟酌。
四、巨災保險基金的法律規范
在成熟的市場經濟社會，風險防護屏障應該依次是個人和企業自身、保險、社會援助，最后才是政府。大量的損失應該用市場化手段向保險公司轉嫁。但由于巨災一旦發生，損失巨大，且巨災發生的概率也低，難以預測，這容易造成保險公司破產清算。比如美國90年代的安德魯颶風和北里奇地震導致全世界共63家財產保險公司破產。對于巨量的巨災損失，保險公司很難以一己之力獨立承擔。因此，需要國家設立一個財政支持下的巨災保險基金，用以分擔保險公司的巨災損失風險。目前全球已有12個國家和地區建立了巨災保險基金。因此，設立政府主導、保險公司和再保險公司參與的巨災保險基金以彌補巨災損失保險金賠付不足，減輕政府災后重建過程中財政資金的壓力也就勢在必行。我國的巨災保險立法離不開巨災保險的法律規范，這直接關系到巨災保險開展的成敗與否。我國巨災保險立法就巨災保險基金應明確以下內容：
第一，巨災保險基金的籌資來源?？砂ǎ海?）國家財政撥付。在巨災保險基金設立之初，國家財政應先撥付一筆啟動資金，以后每年按照當年GDP的一定比例直接撥付；（2）巨災保險的保險費。保險公司每年從收取的巨災保險費中，按一定比例提取保費充入巨災保險基金；（3）優惠的營業稅。國家利用財稅杠桿，實施減稅政策，降低現行保險公司的營業稅稅率或者對巨災險部分不征或減征營業稅。（4）發行巨災債券籌集資金。即將保險市場與資本市場結合，將巨災風險向資本市場轉移。在約定期限內若致損事件沒有發生，債券發行人應償還本金和利息，當致損事件發生時，債券發行人可以免除或延期支付部分債券本利甚至免除全部本利，此時債券發行人可以將本應支付債券持有人的基金用于賠款支出，這樣保險人和再保險人在一定程度上增強了償付能力。
第二，巨災保險基金的使用、管理和監管。（1）巨災保險基金的使用。也就是在何種條件下巨災保險基金方可動用支付賠款。由于巨災保險基金設立的目的就在于防止當發生巨災時，影響保險公司的償付能力，而以巨災保險基金作為保險公司的“后盾”，所以使用巨災保險基金的條件應是巨災損失超過了巨災保險立法規定的保險公司承擔責任的范圍或比例，對于超出的損失部分以巨災保險基金填補。（2）巨災保險基金的管理。其需要解決的是巨災保險基金的管理模式問題，即巨災保險基金是由政府直接管理運作還是由保險公司代為管理運作。從已設立巨災保險基金的國家和地區來看，大都由政府和保險監管機構牽頭，由本國再保險公司實施管理，實行政府、保險公司合作分攤巨災風險。[9]筆者認為這兩種模式都是可行的。由政府管理運作巨災保險基金，我國已有社?；鸸芾磉\作的經驗，我國可成立巨災保險基金管理委員會，成員可由政府代表、保險公司代表和學術界代表共同組成；如由國家再保險公司管理運作該基金，我國可借鑒國際通行的巨災保險基金管理運作模式。（3）巨災保險基金的監管。也就是對巨災保險基金的使用、管理運作等方面的合法性進行定期審查，這項工作應交政府的專門部門負責，如審計部門。
五、巨災保險的理賠
保險理賠是保險人履行其合同義務的具體體現，也是被保險人獲得實際的保險保障和實現其保險權益的必要途徑。由于巨災風險的特性決定巨災保險的理賠與一般保險的理賠會存在差異，因此有必要在巨災保險立法中專門明確巨災保險的理賠問題，立法所要解決的問題主要包括：
（一）無保單理賠問題。地震、臺風和洪水等自然災害發生時，往往有屋毀人亡、財產滅失的不幸發生，巨災保單也往往可能隨之丟失。巨災保險的理賠申請人在向保險公司索賠時，也就會發生無保單理賠問題。保單作為保險合同記載著當事人的權利義務，但保單丟失并不能成為保險人拒賠的理由，因為我國《保險法》并未將保單丟失作為保險人不承擔責任的條件。依據《保險法》第23條的規定，“保險事故發生后，依照保險合同請求保險人賠償或者給付保險金時，投保人、被保險人或者受益人應當向保險人提供其所能提供的與確認保險事故的性質、原因、損失程度等有關的證明和資料?！奔热槐ｋU事故已經發生，理賠申請人提供保單約定的索賠資料因巨災的發生確實困難，保險公司應主動調取承保數據，為理賠申請人提供無保單理賠服務，核實事故，履行合同義務。鑒于無保單理賠問題在發生巨災后不可避免會發生，那不如在巨災保險立法中對此予以明確，立法可規定保險人在巨災發生后應主動提供巨災保險的無保單理賠服務。
（二）發生巨災后保險金的賠付問題。這里主要涉及的問題是“人身巨災保險”的被保險人及受益人均死亡時，保險金如何賠付或處理的問題。如在巨災中發生受益人先于被保險人死亡的情況，并且被保險人又無其他受益人的，那么按照我國《保險法》第63條的規定，保險金將作為被保險人的遺產，由保險人向被保險人的繼承人履行給付保險金的義務。但由于地震等巨災致闔家遇難的情形可以說是不在少數，因此可能發生受益人先于被保險人死亡，被保險人又無其他受益人，且被保險人的法定繼承人也在巨災中遇難的情況，此時保險金又如何賠付或處理？依我國《繼承法》第32條的規定，無人繼承又無人受遺贈的遺產，收歸國家所有；死者生前是集體所有制組織成員的，遺產歸所在集體所有制組織所有。依上述法律規定，如該作為遺產處理的保險金無人受遺贈的，則歸國家或集體所有。但在巨災保險法律制度下，此種做法是否妥當？筆者認為，如發生保險金歸國家所有的情形，巨災保險立法可規定保險人不必支付保險金。因為保險金進入國庫后，國家還需每年從國庫中撥付一定的資金到巨災保險基金中，這其中也就自然包括此類保險金的一部。但由于巨災保險基金是后于保險人賠款的第二層次的保障安排，如將此類保險金收歸國有，這對保險人的償付能力多少產生影響。與其將此類保險金收歸國有再通過預算劃撥形式進入巨災保險基金并作為保險公司償付能力的“后勤保障”，不如在立法中直接規定遇此類保險金收歸國有時，保險公司不必支付保險金，從而使此類保險金在巨災賠償的“一線”發揮直接的保險保障作用。
注釋:
[1]參見曾立新：《美國洪水保險制度及立法改革》，載《中國保險報》，2007年8月27日。
[2]參見曹海菁：《法國與新西蘭巨災保險制度及其借鑒意義》，載《保險研究》2007年第6期。
[3]參見張國華：《巨災保險立法思考》，/bxtd/01/15/200806/t20080627_1508208.htm，2008年6月25日。
[4]參見俞燕：《中國人壽：地震賠款不會超過10億》，載《中國青年報》2008年6月16日。
[5]參見謝文麟：《中國人壽首推重大自然災害意外傷害險》，/xwzx/03/200806/t20080613_1492964.htm，2008年6月27日。
[6]這里的“財產巨災保險”和“人身巨災保險”是指將財產保險和人身保險中的巨災風險責任從基本責任中剝離，并圍繞地震、洪水等巨災風險責任專門開發的巨災保險。
[7]參見辛紅：《巨災保險緣何遲遲不露面政府主導成業內共識強制保險立法看法不同》，載《法制日報》2008年6月13日。
巨災危害巨大，而保險作為現代風險轉移的重要工具，在巨災發生后卻很難發揮其應有的作用?？紤]到巨災風險在程度上的危害性和災害發生頻率及損失的不可測性，需要保險人準備大量、流動的的責任準備金，這會擠占保險人其他業務，降低承保能力。根據大數定律，同質且獨立的風險聚合在一起，可以降低風險的不確定性，進而厘定保費。巨災由于其損失頻率低，保險人無法聚集起足夠的樣本來計算費率；同時高額的損失會產生巨大的賠付支出，也對保險人的償付能力提出嚴峻的考驗。但是如果我們能建立起有效的災害管理體制，提高防災減災意識，做好資源儲備和提高融資水平，巨災風險還是可控的。從風險的定義角度，巨災風險屬于純粹風險，非投機風險。發生具備偶然性，且巨災一旦發生即為大規模的人員、財產損失，從大數定律的角度，是符合應用該數理理論計算費率的，雖然簡單運用期望計算法計算的結果并不準確，但是集體投保的模式可以將風險在時間和空間上進行分散。巨災的發生不會在同一時間、所有地點。不同的時間段、不同的地域環境條件，巨災發生的種類、危害程度也不盡相同（如泥石流、洪水）。這種巨災的客觀屬性成為跨時間、跨地域分散風險的基礎。綜上所述，在分析了巨災的危害、特性后，筆者認為巨災風險時可以運用保險手段進行合理分散的。但是在承保過程中需要對費率進行較為復雜的計算，并積極提高巨災風險管理能力，完善防災、理賠、救助體系。
二、傳統巨災風險控制手段及其不足
基于風險分散理論基礎，對巨災風險的控制傳統方法是再保險，即承保巨災風險的保險人將所承擔巨災風險的部分或全部通過再保險的方式轉嫁給其他保險人。在此過程中，雙方簽訂再保險合同，依據合同內容履行各自的權利和義務。分出公司轉嫁風險的費用稱分保費，分入公司接受新的分保業務，需要向分出公司繳納分保傭金。巨災的頻發使再保險的風險分散能力和融資能力受到了挑戰。主要表現在以下方面。
第一，再保險市場承保容量不足。
統計數據顯示，再保險賠付金額占總賠付金額比例的三分之一以下（朱莉，2010）。在賣方市場上，供給主體不斷減少，再保險公司呈現出嚴重的承保能力不足。其原因，一方面由于產品設計難度較大，風險過于集中，費率厘定困難；另一方面，需求、供給及其不匹配，對于巨災保險的需求巨大，在客觀上產生了再保險市場上的保險產品價格居高不在，抑制了需求，形成惡性循環，巨災風險無法在再保險市場被合理分散掉。
第二，再保險合同條款復雜，交易成本偏高。
再保險契約不屬于標準化契約，主流觀點認為再保險合同是獨立的合同。其可以細分為比例再保險險合同和非比例再保險合同，內容主要由合同文本、分保條及附約組成，較為復雜，專業性強（如共同命運條款）。從法律角度，在國際再保險業務中，往往存在“用哪一國法律”做基礎法的爭執。
第三，存在資本困境與價格難題。
巨災一旦發生，損失巨大，對分入公司也會形成財務風險。特別是沿海地區，作為經濟發達地區，其受洪水、颶風、地震災害的危害尤其嚴重，除直接損失外還包括間接損失、無形損失。這對再保險人的償付能力提出了較高的要求。在巨災頻發時期，再保險市場往往無法有效分散風險，規模集中且巨大的賠付使得大批再保險公司破產或被兼并。1989-2003年，全球再保險能力下降30（朱莉，2010）。再保險經營過程中也面臨道德風險和逆向選擇問題，產品設計時所依據的風險模型缺乏詳盡的經驗數據和技術手段不足，定價困難。再保險人處于維持償付能力的要求，會提高災害發生的預期，加之信息不對稱因素，保險產品價格偏高，在不同時期波動也較為劇烈。
三、巨災保險模式的國際經驗
美國的洪水保險計劃。美國政府在20世紀50年代為洪水保險立法，在1969年建立了洪水保險基金，并在此后的40余年中不斷完善相關法律和政策，也愈加重視私營保險企業在洪水保險計劃中的作用。但是私營保險公司卻不承擔賠付風險，其主要作用在于銷售保險產品，利用自身龐大的業務網絡為洪水保險基金融資。美國政府規定，在洪水高發地區的基建要享受財政補貼的條件是購買洪水保險，來避免逆向選擇的發生。但是隨著“卡特里娜”、“麗塔”颶風的影響（2005），美國的洪水保險計劃虧損嚴重。美國政府規定，在洪水高發地區的基建要享受財政補貼的條件是購買洪水保險，來避免逆向選擇的發生。日本的地震保險計劃。日本位于地震帶，地震保險與火災保險一般為捆綁銷售。日本的家庭地震保險由商業保險公司與政府共同負責；企業地震保險由商業保險公司單獨負責。日本國內地震多發，國外保險公司不會輕易接受國內公司的在保險業務，《地震保險法》規定建立國營再保險公司接受二級分保，再用超額損失再保險將風險再次分散給政府，政府最后進行財政給付的縱向風險分散機制。新西蘭的地震保險制度。采用政府與市場相結合的方式，地震委員會、保險公司、行業協會各司其職。其與日本的再保險模式類似，但是順序相反。保險公司作為地震委員會的分入公司，承擔超額損失的賠付。保險公司在全國范圍內對地震風險進行評估，參考地區房屋結構和抗震能力，制定費率和地震委員會的最高賠付上限。臺灣的地震保險制度。本段主要介紹臺灣財團法人住宅保險基金。獨立的財團法人住宅地震保險基金作為地震保險制度的核心組織，協調承保理賠、管理巨災保險業務并安排風險分散，對其促進其巨災保險管理體系的發展發揮了重要的作用。按照損失額度，地震保險基金承擔370億新臺幣至530億新臺幣之間的損失，是臺灣地震保險制度中即共保組織、再保險市場后的第三層風險分散機構。另一方面，財團法人住宅地震保險基金具有投資功能，也可發行巨災債券等金融衍生產品。
四、我國巨災風險控制制度初步設計建議
從國外經驗來看，我國建立巨災保險制度，提高巨災風險的控制能力需要較為完備的法律法規和合理的風險分擔機制。
第一，完善法律，政策支持。
我國自然災害頻發，人口密度大，巨災發生危害嚴重，需要政府統籌救助。一方面在救援過程中，需要政府快速投入人力、物力；另一方面需要政府明確各部門責任。因此法律政策的完善應居于首位。我國目前無論是巨災保險模式還是防災防損措施，都應以政府為主導，通過制定政策、法規，利用其強制性、權威性，就投保方式、費率補貼、承保機構、風險分散方式等內容進行規范和解釋。建議我國盡快出臺一部《巨災保險法》，尤其在政府財政與商業保險公司就巨災風險分擔責任給出界定，也應關注共共安全、應急預案、成本計算等領域。
第二，發展再保險業務。
作為傳統巨災保險的風險分散模式，再保險的作用依然不可忽視。我國保險公司對巨災風險的自留率偏高，再保險市場規模小，分散風險能力有限。建議運用國內國際兩個市場，允許外資再保險公司接受國內公司分保業務，同時加強再保險風險評估能力，利用精算技術和信息技術，結合氣象、地質等部門做好風險評級和防災工作。
第三，建立巨災風險保障基金。
這一點參考臺灣的經驗，保障基金的建立，不僅是風險融資，以補償損失為目的，還具有保值增值的功能?；疬\營可采用商業化投資模式，投資于國有企業或國債，對其使用途徑要嚴格監管。
第四，創新金融衍生產品，尋找新的風險控制手段。
論文提要：我國巨災風險發生頻繁，損失逐年加重，而現有的保障體系對災區的經濟補償和人民生活的恢復只能是低層次和小范圍的。盡快建立符合我國國情的巨災保險體制顯得非常必要。
一、建立巨災保險制度的急迫性
2008年我國遭受了兩次巨災，其涉及范圍之廣，涉及人數之多，給人民的生命和財產安全造成了嚴重的傷害。2008年1月中旬以來，冰凍雨雪災害突襲我國南方，造成直接經濟損失達到1，516.5億元，造成107人死亡。于5月12日發生的汶川大地震，地震災害造成工業企業經濟損失估計超過2，000億元，死亡人數截至6月9日達69，142人。
面對這樣的災害，政府及時撥款700多億元，社會踴躍捐了300多億元，而保險公司作為社會的穩定器，在這兩次災害中仍然沒有充分發揮其職能，據中國保監會公布的數據，截至2008年2月25日，我國保險業共接到低溫雨雪冰凍災害的保險報案95.3萬件，各商業保險公司賠款已經超過16億元。但與低溫雨雪冰凍災害造成的1，516.5億元的經濟損失相比，保險行業賠付金額所占比例約為1%。而對于發生在5月12日的汶川大地震，截至6月5日，保險業共接到地震相關保險報案24.9萬件，已付賠款2.8億元，與所估計的地震災害造成的2，000億元的損失相比，保險行業賠付金額0.14%。
保險公司的賠付和實際巨災損失之間的強烈的落差是有原因的，我國海嘯、地震和颶風等自然災害目前還沒有正式列入保險責任范圍內。商業保險公司對于諸如海嘯、地震和颶風等自然災害采取“謹慎”的承保態度，多數自然災害只能作為企業財產保險的附加險，不得作為主線單獨承保。一旦巨災風險發生，保險公司只能發揮有限的作用，大部分人員和財產損失只能由政府和社會來承擔。
二、國外巨災保險體制比較分析
目前，國際上主流的巨災風險管理模式有三種：一是政府主導模式，也就是政府直接提供巨災保險；二是市場主導模式，也就是由市場自我調節，商業保險公司提供巨災保險，政府為局外人；三是協作模式，保險公司商業化運作巨災保險，政府作為協作者提供政策支持與資金支持。下面分析各種模式的代表國家：
（一）政府主導模式。在美國的洪水保險和加利福尼亞地震局地震保險中，所有業務和品種都由政府提供，保險公司并不開展保險業務。在美國全國洪水保險計劃中，保險公司并不參與保險業務的經營管理。保險公司在巨災保險中主要是協助政府銷售巨災保險保單，從而取得相當于保費32.5%的傭金收入。政府承擔著巨災保險的保險風險和承保責任。美國政府以其在1973年頒布的洪水保險法將洪水保險界定為強制性保險范疇，并以此法為依據，設立了洪水保險基金，并設立聯邦保險和減災局負責經營和管理巨災保險。
（二）市場主導模式。英國的洪水保險提供方全部為保險公司。私營保險也自愿地將洪水風險納入標準家庭及小企業財產保單的責任范圍之內。保險需求與資源的配置由保險市場決定。投保人在市場的作用下自愿地選擇保險公司進行投保。英國政府不參與洪水保險的經營管理，也不承擔保險風險，其主要職責在于投資防洪工程并建立有效的防洪體系。
（三）協作模式。日本經歷了1964年新瀉地震后，頒布了《地震保險法》，逐步建立由政府財政和商業保險公司共同合作的地震保險制度，其做法是首先由原保險公司在市場上出售地震保險保單，然后由日本再保險公司對原保險人承保的所有地震風險提供再保險。地震再保險公司再將所有保險公司購買的地震再保險分成3個部分，第一部分反向各普通保險公司購買地震再再保險，第二部分向日本政府購買地震再再保險，第三部分作為自己承擔份額保留。這樣，一個風險巨大的地震保險最終由各保險公司、日本地震再保險公司和日本政府三方來分擔。
綜上所述，這三種巨災保險模式各有特點，英國模式因為其保險市場發達，人們的保險意識高，且英國擁有世界上第三大非壽險再保險市場，其再保險市場非常發達和完善。商業保險公司在提供洪水保險時，完全可以通過再保險市場把風險分散出去。
三、應建立符合我國國情的巨災保險體制
由于我國現階段既沒有英國發展完善的保險行業協會和再保險市場，也沒有美國那樣的發達國家的政府財政強力后盾，加上我國保險市場處于起步階段，人們的投保意識不強，大多數都依賴于政府救濟，可以結合政府主導和地方政府分配統籌來發揮社會主義制度的優越性等特點，所以我國適用于政策上政府指引，政府、保險公司和社會共同協作，各地方政府參與的巨災保險機制。
（一）建立一個巨災管理委員會。防災委員會的成員設置可以參照土耳其的TCPI管理機構模式，以國家代表、商業保險公司和學術界構成。
防災委員會應該起著一個統籌規劃的作用，其主要職責應為：1、重視事前防范，開發和修建防災的公共產品。吸納優秀人才，完善我國巨災方面的研究技術和數據收集。2、管理巨災風險基金。該基金由投保人繳費、政府補貼。3、成立巨災測評專項小組，對不同地方的風險進行測探，然后根據費率公平原則，設立各地的標準費率指標，并隨時根據風險狀況的變化修正和更改費率。同時，幫助保險公司制定費率和開發產品。4、制定巨災保險法，規定提供巨災保險的保險公司的資格要求，對有能力和意愿經營巨災保險的公司提供稅收減免和政策優惠。
（二）對于災害發生可能性比較強的地區強制投保，并限額承保。設置免賠額上限和下限，一方面可以減輕受災以后的賠償負擔，也降低了保費，擴大保險范圍；另一方面也督促公眾做好防災防損工作，避免道德風險的發生。
2008年我國遭受了兩次巨災，其涉及范圍之廣，涉及人數之多，給人民的生命和財產安全造成了嚴重的傷害。2008年1月中旬以來，冰凍雨雪災害突襲我國南方，造成直接經濟損失達到1，516.5億元，造成107人死亡。于5月12日發生的汶川大地震，地震災害造成工業企業經濟損失估計超過2，000億元，死亡人數截至6月9日達69，142人。
面對這樣的災害，政府及時撥款700多億元，社會踴躍捐了300多億元，而保險公司作為社會的穩定器，在這兩次災害中仍然沒有充分發揮其職能，據中國保監會公布的數據，截至2008年2月25日，我國保險業共接到低溫雨雪冰凍災害的保險報案95.3萬件，各商業保險公司賠款已經超過16億元。但與低溫雨雪冰凍災害造成的1，516.5億元的經濟損失相比，保險行業賠付金額所占比例約為1%。而對于發生在5月12日的汶川大地震，截至6月5日，保險業共接到地震相關保險報案24.9萬件，已付賠款2.8億元，與所估計的地震災害造成的2，000億元的損失相比，保險行業賠付金額0.14%。
保險公司的賠付和實際巨災損失之間的強烈的落差是有原因的，我國海嘯、地震和颶風等自然災害目前還沒有正式列入保險責任范圍內。商業保險公司對于諸如海嘯、地震和颶風等自然災害采取“謹慎”的承保態度，多數自然災害只能作為企業財產保險的附加險，不得作為主線單獨承保。一旦巨災風險發生，保險公司只能發揮有限的作用，大部分人員和財產損失只能由政府和社會來承擔。
二、國外巨災保險體制比較分析
目前，國際上主流的巨災風險管理模式有三種：一是政府主導模式，也就是政府直接提供巨災保險；二是市場主導模式，也就是由市場自我調節，商業保險公司提供巨災保險，政府為局外人；三是協作模式，保險公司商業化運作巨災保險，政府作為協作者提供政策支持與資金支持。下面分析各種模式的代表國家：
（一）政府主導模式。在美國的洪水保險和加利福尼亞地震局地震保險中，所有業務和品種都由政府提供，保險公司并不開展保險業務。在美國全國洪水保險計劃中，保險公司并不參與保險業務的經營管理。保險公司在巨災保險中主要是協助政府銷售巨災保險保單，從而取得相當于保費32.5%的傭金收入。政府承擔著巨災保險的保險風險和承保責任。美國政府以其在1973年頒布的洪水保險法將洪水保險界定為強制性保險范疇，并以此法為依據，設立了洪水保險基金，并設立聯邦保險和減災局負責經營和管理巨災保險。
（二）市場主導模式。英國的洪水保險提供方全部為保險公司。私營保險也自愿地將洪水風險納入標準家庭及小企業財產保單的責任范圍之內。保險需求與資源的配置由保險市場決定。投保人在市場的作用下自愿地選擇保險公司進行投保。英國政府不參與洪水保險的經營管理，也不承擔保險風險，其主要職責在于投資防洪工程并建立有效的防洪體系。
（三）協作模式。日本經歷了1964年新瀉地震后，頒布了《地震保險法》，逐步建立由政府財政和商業保險公司共同合作的地震保險制度，其做法是首先由原保險公司在市場上出售地震保險保單，然后由日本再保險公司對原保險人承保的所有地震風險提供再保險。地震再保險公司再將所有保險公司購買的地震再保險分成3個部分，第一部分反向各普通保險公司購買地震再再保險，第二部分向日本政府購買地震再再保險，第三部分作為自己承擔份額保留。這樣，一個風險巨大的地震保險最終由各保險公司、日本地震再保險公司和日本政府三方來分擔。
綜上所述，這三種巨災保險模式各有特點，英國模式因為其保險市場發達，人們的保險意識高，且英國擁有世界上第三大非壽險再保險市場，其再保險市場非常發達和完善。商業保險公司在提供洪水保險時，完全可以通過再保險市場把風險分散出去。
三、應建立符合我國國情的巨災保險體制
由于我國現階段既沒有英國發展完善的保險行業協會和再保險市場，也沒有美國那樣的發達國家的政府財政強力后盾，加上我國保險市場處于起步階段，人們的投保意識不強，大多數都依賴于政府救濟，可以結合政府主導和地方政府分配統籌來發揮社會主義制度的優越性等特點，所以我國適用于政策上政府指引，政府、保險公司和社會共同協作，各地方政府參與的巨災保險機制。
（一）建立一個巨災管理委員會。防災委員會的成員設置可以參照土耳其的TCPI管理機構模式，以國家代表、商業保險公司和學術界構成。
防災委員會應該起著一個統籌規劃的作用，其主要職責應為：1、重視事前防范，開發和修建防災的公共產品。吸納優秀人才，完善我國巨災方面的研究技術和數據收集。2、管理巨災風險基金。該基金由投保人繳費、政府補貼。3、成立巨災測評專項小組，對不同地方的風險進行測探，然后根據費率公平原則，設立各地的標準費率指標，并隨時根據風險狀況的變化修正和更改費率。同時，幫助保險公司制定費率和開發產品。4、制定巨災保險法，規定提供巨災保險的保險公司的資格要求，對有能力和意愿經營巨災保險的公司提供稅收減免和政策優惠。
（二）對于災害發生可能性比較強的地區強制投保，并限額承保。設置免賠額上限和下限，一方面可以減輕受災以后的賠償負擔，也降低了保費，擴大保險范圍；另一方面也督促公眾做好防災防損工作，避免道德風險的發生。
（三）一幫一制度與半強制購買的巨災債券。根據我國“一方有難，八方支援”的傳統與同舟共濟的民族文化，為順應和體現儒家的互助思想，發揮社會主義制度的優越性，有必要建立一種東部地區和西部地區共同合作，巨災保險和巨災債券相結合的保險機制，其主要措施為：建立全國范圍的一幫一制度，各省兩兩配對，在保險基金上互相支持，在基金的建立上由保險公司保險基金、政府補助和巨災債券募集基金三者相結合。具體的操作步驟是：首先，精算師與災害研究人員通過對數據研究總結和實地考察，對每個省潛在發生的災害（包括海嘯、洪水、地震）進行估計和測度，精算師分別就不同類別的巨災險根據不同的區域、土地和建筑物結構的風險類別制定出不同的費率，劃分出一些區域，如高風險區、較高風險區、低風險區等，對高風險區實行強制保險。保費的收取由當地保險公司經過核保后收取。根據不同地方的收入水平，只對其居民以一定的比例征收。
（四）尋求國際合作，向國際再保險市場轉移風險。巨災管理委員會可以將巨災基金的一部分向國際再保險市場購買再保險，以達到轉移風險的目的，并且應和國外知名再保險機構共同合作制定費率，來不斷地發展我國巨災研究技術，完善巨災方面的統計數據，提高巨災保險精算的能力。
[關鍵詞]巨災保險，風險管理，巨災債券，再保險
由于全球氣候變暖、經濟快速發展和人口不斷膨脹等因素的影響，巨災破壞性加劇，對人類生命和財產造成的損害越來越大，近10年來，全球巨災損失呈增長趨勢。臺風、洪水、地震等巨災造成的損失越來越嚴重，巨災對從事風險承擔的保險業影響尤其巨大，巨災損失已成為國際保險和再保險公司破產清償的一個重要原因。臺風、地震等巨災的頻繁發生呼喚巨災保險市場的完善和發展。
一、我國巨災保險管理現狀
我國自然災害種類多，發生頻率高，分布地域廣，是世界上自然災害最嚴重的少數國家之一。據聯合國統計：20世紀以來，全世界54個最嚴重的自然災害事件中就有8個發生在中國。近10年來，我國因自然災害造成的經濟損失年均達2000多億元，占GDP的3%，占新增GDP的42%。2005年我國沿海地區遭受的7次臺風中，國內保險業共支付賠款13.3億元，在經濟補償方面發揮了積極作用，成為國家災害救助體系的重要組成部分。但與巨災損失相比，保險業目前所能夠提供的經濟補償還是杯水車薪。由于目前還沒有建立巨災支持保護體系，缺乏有效的巨災基金積累機制，巨災損失基本上完全由商業保險經營主體承擔，妨礙了保險補償功能的發揮。
目前我國實行的是由國家財政支持的中央政府主導型巨災風險管理模式，民政部救災救濟司主要負責應對巨災風險和緊急事件。目前，巨災保險業務仍只占了較小的比重，而且多數自然災害都屬于保單特約承保項目，屬于商業保險范圍。設立政策性的巨災保險產品或者由政府設立專門的巨災風險基金補償各商業保險公司，無疑可以增加社會承受巨災風險的能力，擴大投保范圍，同時確保財政支出的平衡和穩健。因此，大力開展巨災保險制度成為一項緊迫和重要的工作。瑞土再保險公司調查表明，由于中國遭受自然巨災的風險較高，潛在的受災損失金額也在不斷上升，如果不提高保險的參保率，這種狀況將會危及經濟和社會的發展。
由于我國保險深度較低(2005年保費與GDP之比，壽險領域為2%、財產和意外險估計只有0.7%)，巨災可能造成的巨大損失中只有一小部分能得到保險保障。因此，必須提高國民的巨災保險意識，加強巨災保險管理水平。但是，目前我國尚未建立起成熟的、完備的巨災保險支持保障體系。由于受到經營管理、產品技術設計開發以及償付能力限制等因素制約，并且由于行業自身對巨災風險認識不足，我國巨災保險呈現出產品少、保障面窄、保障程度低、發展尚不充分等特點，使本來應該成為災害“減震器”的保險沒有發揮出應有的作用。在金融體系發達的國家，遇到巨災時，除了依靠國家救助外，各種金融手段如保險、巨災風險基金、巨災期貨、巨災證券等會同時發揮風險轉移的作用，以緩解巨災帶來的經濟損失。而在我國，由于保險市場與資本市場還相對處于初級階段，因此無法承擔上述功能。
今后，應充分發揮商業保險公司在重大災難管理中的地位和作用，建立起由國家財政、保險公司、再保險公司、投保人共同參與和負擔的體制，開展地震、洪水、海嘯等巨災保險。在各項巨災保險機制的建立過程中，還需要制定相應的法制保障。我國當前需盡快制定災難保險法，與防洪法、防震減災法配套實施，以保證我國巨災保險順利開展。
目前我國應對巨災風險的職能機構分散，相互間的溝通協調存在很大障礙。有必要成立對巨災風險管理進行統籌協調的政府機構——巨災風險管理協調委員會，對地震、洪水、臺風等巨災風險管理所涉及部門的工作進行統籌協調，以提高工作效率。同時應該盡快建立中國的巨災保險計劃，特別是地震和洪水保險計劃。
二、國外巨災保險管理經驗及對我國的借鑒
包括歐美以及許多發展中國家的巨災管理模式主要是政府和保險公司合作進行風險管理。其中以挪威為代表的保險體系主要是商業化運作和商業化管理，政府參與程度比較低；以日本為代表的巨災保險由政府主導和政府財政支持；土耳其則是由保險公司、政府以及國際組織(世界銀行)共同合作。
英國、德國對巨災保險沒有強制性規定，由私人保險公司提供巨災保險保障。國家不規定巨災保險的標準費率或免賠額，但要求保險公司必須運用統計數據和管理費率進行精算，對各個風險逐一進行評估。政府沒有給承擔巨災保險風險的原保險公司提供再保險保障，保險公司運用商業運作方式在市場上尋找分保人。通常保險費率比較高，業務規模小，保險人和投保人的積極性不高。
美國的洪水保險計劃和加利福尼亞地震局以及法國的自然災害賠償制度都是政府或者準政府機構直接舉辦的保險，商業保險不涉及。由于政府往往要求強制投保，保險的普及率比較高。但是由于保險是一個技術性極強的行業，政府部門可能因為缺乏專業經驗導致低效率或者由于巨災保險的險種不一造成不必要的資源浪費。
無論是國際還是國內社會，臺風、洪水、地震等巨災造成的損失越來越嚴重，巨災已經成為國際保險和再保險公司破產清償的一個重要原因。2006年5月19日，在“巨災風險管理研討會”上，與會人士呼吁，保險業應共同努力，盡快推動中國巨災保護體系的建立。建立完善的巨災保險制度是一項艱巨的系統工程，需要調動政府、保險人和投保人三方面的積極性；對我國災害作系統研究，分析災害的歷史從而使得預測成為可能，劃分災害區域，建立災害信息系統，讓保險人和投保人對我國災害情況有比較全面的了解；采取多種方式有效分散巨災保險風險，使該業務能夠持續健康發展，挖掘巨災保險的巨大潛力。
(一)建立專業巨災保險基金
設立一個由政府支持、專業機構管理的國家巨災保險基金。所有國內巨災保險業務承保之后，100%分保給國家巨災保險基金，然后由該基金對巨災業務進行處理，將其中一部分業務回分給直接保險公司，另一部分業務轉分保給其他再保險公司，其余自留。巨災保險業務的銷售、承保、理賠和保單服務等由直接保險公司承擔完成。巨災保險既可以單獨承保，也可以附加承保，其中單獨承保的費率較高。
(二)開發包括農業保險、地震保險在內的保險產品
比如GIS(GeographicInformationSystem)利用強大的空間操作功能，采用數據庫、計算機圖形學、多媒體等最新技術，對地理空間數據和屬性信息進行實時采集、修改、更新、處理和分析，使它在輔助巨災保險的風險管理的空間和辨識巨災風險的視野方面，提供了科學方法。AIR是全球最早提供巨災風險模型分析、巨災量化和巨災風險控制計劃的公司之一。它研究開發的全球自然災害模型已應用于40多個國家和地區，其中以地震災害模型分析最為出色。2005年12月，AIR及其母公司美國保險服務公司(1SO)在北京成立了代表處?？梢朊绹鳤IR環球公司的技術，對其在國內的地震風險做了定量分析評估，以地震研究為起點，繼續深入研究臺風、洪水等更為復雜的風險，加深對巨災規律的認識，謀求行業共識。
(三)發行巨災債券，在金融市場上分散風險
巨災債券是一種場外交易的債權衍生物，是保險公司或者再保險公司通過直接發行公司債券，利用債券市場來分散風險的風險證券化形式。通過巨災債券將巨災風險轉移給資本市場的投資者，社會的危機處理能力得到增強，保險人也可以借此擴大承保能力”
巨災債券可以針對各種巨災風險提供多年的保障，而且由于資本是一次性籌集，不存在購買再保險可能會出現的信用風險。巨災債券的收益率比同級別債券的利率要高3到4個百分點且發生違約的概率比較低，可以提供較好的投資回報。同時，由于投資者對于巨災債券市場針對風險建立精確模型的能力越來越有信心和投資者對巨災債券需求的不斷上升，巨災債券的成本——包括債券收益率和發行費用有不斷下降的趨勢。
(四)加強制度建設，建立巨災保險的再保險體系
單一保險標的價值不斷增加，使得任何單個保險公司都不敢單獨承擔巨額標的的風險。發達國家保險實務中巨災風險傳統解決方案是巨災再保險。應進一步開放保險市場，引進資金實力雄厚、業務技術精湛、經營經驗豐富的國際知名再保險公司和組織，例如慕尼黑再保險公司、瑞士再保險公司、英國勞合社等公司和組織，增強國內保險市場的風險承擔能力。通過開放再保險市場，引進國外再保險人，一方面可以擴大承保能力、減輕資本壓力、增加就業機會、增強抗風險能力、引進先進理念、促進產品創新，另一方面可以創造就業機會、培養保險人才、減輕外匯壓力、增加稅收收入、加速國際接軌。在引進國外再保險公司和組織的同時，還要積極培育發展國內再保險公司；借鑒發達國家再保險發展的經驗，大力培育專業再保險經紀公司等再保險市場中介，活躍再保險市場，便利再保險交易。
巨災是指對人民生命財產造成特別巨大的破壞損失，對區域或國家經濟社會產生嚴重影響的自然災害事件。這里的自然災害主要包括：地震與海嘯、特大洪水、特大風暴潮。
巨災保險是指對因發生地震、颶風、海嘯、洪水等自然災害，可能造成巨大財產損失和嚴重人員傷亡的風險，通過保險形式，分散風險。
巨災保險體系是發揮商業保險公司在巨災風險管理中的作用，建立以政府為主導、市場為輔助的全社會廣泛參與的多層次、多支柱的巨災保險及風險處置體系，以實現多方共擔風險。
二、我國巨災保險存在的問題及原因分析
（一）我國巨災保險存在的問題
1.投保率低，保險覆蓋面積小。
由于人們的保險意識還比較薄弱，而且受到經濟條件的限制，所以參保的個人和企業較少，這就導致投保率低，保險覆蓋面積小。
2.從保險產品的角度看。
對于壽險的意外險而言，未將因地震引發的保險事故列入除外責任條款，所以賠付情況較好，而對于財產險的家財險和企財險產品，并不包含地震責任，少數特約的地震險往往是以主要合同的附加險形式出現，且收費較高。而且，針對巨災風險的農業保險也處于不斷萎縮的狀態。
3.巨災風險有效承保能力嚴重不足，巨災損失理賠額偏低
我國巨災風險處置的現狀是巨災風險有效承保能力嚴重不足，商業保險還沒有成為自然災害風險補償的重要手段，重大自然災害中保險賠付率低，僅有少部分災害事故損失能夠通過保險獲得補償。如年初的雨雪冰凍災害，造成的直接經濟損失高達1111億元，保險業已給付賠款約50億元，保險賠款占損失金額的4.5%；汶川地震截至6月28日，導致四川省直接經濟損失超過10000億元人民幣，截至7月12日，保險公司已賠付保險金3.86億元，預付保險金1.16億元，保險賠款僅占損失金額的0.5‰。
（二）導致巨災保險體系難以有效建立的原因
1.缺乏法律支持。
目前我國公民巨災保險意識普遍較弱，強制性的保險法律制度也相對薄弱，使巨災保險在推進過程中缺乏法律支持。從國際巨災保險的成功經驗看，為了確保巨災保險的覆蓋面，包括美國、日本等一些國家和地區都采用了一定程度的法律強制性保險制度，而我國目前尚缺乏相應的法規。
2.缺乏經營技術和水平。
經營巨災保險涉及地質、地理、氣象、土木工程等多學科的專業技術知識，技術門檻和投入成本相對較高。目前，我國保險公司對培訓巨災保險專業技術人才的投入力度還比較欠缺，保險公司無法對地震、風暴、洪水、冰雪等自然災害可能造成的損失進行相對準確的衡量和把握，致使保險公司無法開發、設計出種類豐富的巨災保險產品，對經營巨災保險業務采取謹慎保守的態度。
3.缺乏相應的管理制度。
目前，我國尚未建立應對巨災事故的保險制度，應對巨災風險的職能機構分散，相互間的溝通協調存在很大障礙，且保險公司巨災風險責任沒有與一般風險責任加以區分，對保險費率的厘定未考慮風險事件發生的概率和損失程度，政府對巨災保險的保費連同其他保費一起征收營業稅與所得稅，巨災保險管理缺乏有效的政策保障和積累制度。再保險制度也還未完善，僅靠其自身的償還能力根本無法解決巨災保險的問題。
三、國外構建巨災保險體系的經驗
（一）美國
美國和中國的自然環境比較類似，對于巨災損失分擔，美國政府采取積極的態度，通過稅收、財政補貼等方式去分擔巨災損失。比如，美國國會分別在1956年和1973年通過了《聯邦洪水保險法》和《洪水災害防御法》，提出了關于洪水保險的詳盡計劃，將洪水保險作為重要的救災措施，并規定計劃由全國洪水保險人協會具體管理；1938年，美國建立了聯邦農作物保險公司（FCIC），為超過農場主控制能力的自然情況引起的全部損失提供保障。
（二）日本
作為地震多發國，日本早在1966年就制定了《地震保險法》，并根據這一法律逐步創立了擁有自己特色的地震保險制度。日本地震保險制度的特點是：企業地震保險由保險公司提供；家庭地震保險則由保險公司和政府共同參與。
（三）新西蘭
新西蘭對地震風險的應對體系由三部分組成，包括地震委員會、保險公司和保險協會，分屬政府機構、商業機構和社會機構。新西蘭巨災保險的核心是風險分散機制。首先，當巨災事件發生后，先由地震委員會支付兩億新元；其次，如果地震委員會支付的兩億新元難以彌補損失，則啟動再保險方案。
四、我國巨災保險體系的構建
中國的自然災害損失基本上在政府和受災者間分攤，其中政府在制度上扮演了風險第一承擔者的角色。目前亟需建立由政府、商業保險機構和行業互助組織共同參與的巨災保險體系，其結構如圖1所示。
（一）災前預防機制
1.從政府的角度。
目前，我國每當巨災發生后，政府都成為了風險第一承擔者，但這并不有利于政府資源的有效利用。所以政府應協調各方力量，合理利用各種社會資源，建立和完善巨災保險制度。
（1）設立國家地震及巨災保險制度，制定一部有關巨災保險的法律、行政法規或部門規章，從而確立巨災保險的政策性地位，明確巨災保險的政策性保險地位和巨災保險的強制性，規定各商業性保險公司把地震、洪水、冰雪、臺風等列為綜合性保險的承保責任。同時，國家應對巨災保險的保費收入免征營業稅和所得稅。
（2）建立一套激勵約束機制，鼓勵公眾參與地震保險。比如對地震保險保費提供適當的財政補貼，對地震保險保費提供稅前扣除優惠，對采取抗震防災的保險標的提供費率折扣，對申請國家財政信貸支持的項目可考慮要求投保地震保險等。
（3）加大科技投入，整合地震、地質、水利、海洋等各方面力量，研究各種自然災害之間的聯系及巨災分布規律與發生條件，提高巨災監測、預測、預報水平；開展全國巨災風險調查，進行風險評估；建立并不斷完善巨災預警、防御體系。
2.從保險公司的角度。
因為保險公司在核保、核賠、定價等方面的技術優勢無疑能為巨災風險管理提供更好的技術保障，所以建立巨災風險管理機制需要商業保險公司的大力參與。
（1）大力開發關于巨災風險的保險產品，比如壽險可以開發重大自然災害意外傷害保險產品；財產險可以開發專門針對巨災風險的巨災保險產品。
（2）對于不同的險種可采用不同的運作模式。例如：家庭財產巨災保險可以采用以政府統籌為主、商業保險為輔的政策性保險模式，由政府對居民家庭財產提供基本的保險保障，對于超過基本保障額度以上的家庭財產保險可由商業保險提供，政府可對購買巨災商業保險的居民進行補貼；企業財產巨災保險可以采用以商業保險為主、政府間接參與的模式。
（3）從承保方面來說，可以采用地理承保方式，利用地理信息系統對保險標的進行風險評估和損失分析，根據不同地區的經濟情況、保險業的償付能力以及巨災的出險頻率、損失程度來厘定承保條件和費率。比如，制定一個基礎費率，以基礎為前提，根據自然災害頻發的地區和發生頻率來調整費率。具體到地震險的保險費率可根據房屋的抗震水平差別對待，不同的抗震標準享受不同的保費優惠政策，從而加強當地的防震措施?？傊?，可以選擇一個或者幾個巨災風險在經濟發達地區先行試點，慢慢積累經驗。
（4）從理賠角度來說，應做好一些基礎性的技術工作，比如建立巨災損失模型，有了這些信息資料后，就可以制定更科學的理賠標準。對于巨災保險來說，在出險后，還應靈活運用理賠標準，必要時可以采取通融賠付。
（5）保險公司可以將巨災準備金列入成本進行核算，從而便于形成積累和公司財務狀況的長期穩定。
（6）建立巨災共保體。單獨一家商業保險公司是無法抵御巨災損失的，所以保險公司應聯合起來，組成巨災共保體，共同承擔巨災風險。當然，共保體的經營需要政府的財政支持和稅收優惠，并且必須在國際市場購買商業再保險。
3.從再保險的角度。
再保險既要履行社會管理職能，更要發揮向全球分散風險的制度和技術優勢。再保險作為保險的保險，是一個國家保險業發展水平的標志。
應建立巨災保險的再保險體系，利用再保險擴大巨災保險計劃的承保能力。再保險的基本功能是保險公司出于控制損失、穩定業務經營、擴大承保能力、增加業務量、有利于改善經營的需要而形成的一種保險機制。積極培育發展國內再保險公司，大力培育專業再保險經紀公司，活躍再保險市場。同時，應進一步開放我國保險市場，引進資金實力雄厚、業務技術精湛、經營經驗豐富的國際知名再保險公司和組織，構建商業再保險和國家再保險相結合的、多層級的地震風險分擔機制。這種分擔機制包括國內保險業承保地震風險，向商業再保險公司分保，由國內外商業再保險公司作為再保險主體；對于超過再保險公司承保能力以上的部分，由政府管理的地震風險基金提供再保險。
4.巨災債券。
發行巨災債券，分散保險在金融市場上的風險。巨災債券是一種場外交易的債權衍生品，是保險公司或者再保險公司通過直接發行公司債券、利用債券市場來分散風險的風險證券化形式。通過巨災債券可將巨災風險轉移給資本市場的投資者，增強社會危機處理能力，增強保險公司的承保能力。
5.巨災風險基金。
建立巨災風險基金。其資金來源可以從四條渠道籌集：一是通過國家財政，每年按照當年GDP的一定比例直接撥付，此項撥付應該優于其他需要；二是商業保險公司，從每年收取的保費中按一定比例提取，提取的部分可以參照保險保障基金的方法進行管理；三是利用財政撥付和從保險公司提取的資金進行投資，以促進資金的保值增值，該部分資金的投資宜集中于低風險甚至無風險的領域，諸如國債、企業債券以及其他低風險的金融衍生產品；四是國家可以利用財稅杠桿，實施減稅政策，降低現行保險公司的營業稅稅率或者對巨災險部分不征或減征營業稅。
（二）災后救助的補充形式
建立社會救助制度，當發生巨災風險時，充分利用社會救濟途徑募集資金，用于災民安置、災后重建等。社會救助有兩種途徑為災區籌集救助資金：
1.企業、事業單位、各種社會團體、組織、個人通過自愿的方式向災區民眾進行捐款，這應該是社會救濟的主要方式。
2.可以發行賑災福利彩票，將所募集資金捐獻給災區。
社會救濟制度的建立一方面可以增強社會主體的社會責任感；另一方面也是建立巨災保險體系時不可忽視的社會救濟的力量。
巨災來臨，遭受損失的主要是公民個人的生命安全和財產以及社會團體和企業的財產。而這些受災群體又恰好是投保主體，因而巨災保險體系的健康運行也對投保主體提出了相應的要求：提高公民個人及企事業團體對巨災的認識以及發生自然災害后所產生的嚴重后果，從而增強其投保意識；在投保時，應向保險人如實告知、提供保險標的的相關資料；在平時應提高管理水平，定期進行安全檢查，加強風險防范意識；在發生風險時，投保人應主動、積極地進行恰當、正確的自救，爭取把損失降到最低限度。
綜上所述，我國巨災保險體系應是一個由多主體參與、多層次立體化的結構。在這一體系中，當保險事故發生時，首先由巨災風險基金進行賠付，對此應設立最高賠付限額，比如將房屋賠付的最高限額設定為10萬元，將屋內財產賠付的最高限額設定為2萬元。然后由保險公司負擔超過限額部分的賠付，由再保險公司承擔超過保險公司賠付限額的部分責任。此外，還要充分利用社會救濟途徑募集資金，用于災民安置、災后重建等。當這些民間救濟手段不足以彌補損失時，由政府最后買單，相信此時政府所承擔的責任應該不會很大。
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