時間：2023-11-03 10:18:06
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中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
引言
科技的發展加速了知識經濟和信息社會的到來，深刻的影響著社會關系。創新系統是以城市政府為主體的城市管理系統的重要組成部分，實現城市管理制度、技術與知識的綜合創新。構建完善的城市管理創新系統，對管理創新活動加以整體性指揮和協調，使城市管理創新系統更好的迎接挑戰。
一、城市管理創新系統構建的環境分析
1、內部環境分析
1.1、順應時代潮流的必然選擇就是變革治理理念，在此過程中難免會產生文化和利益沖突。在舊方式不能很好的整合各種文化時，就會造成原有落后的管理文化對新興文化的阻礙以及社會主流文化間的摩擦等問題。構建城市管理創新系統，不僅可以創新人力資源管理方式，培育正確的管理觀念；還可以開拓城市管理的思路，創新管理文化。
1.2、推進法治與民主的進程，可以使公眾與政府的關系模式由傳統管制型轉向現代服務型。如果不系統的開展管理創新，很難完成新基礎上的城市管理系統的建設與功能的正常發揮。構建城市管理創新系統，可以有效提升城市發展戰略選擇的可靠性，通過對規劃的執行、監督和評估，降低了城市管理系統轉型的成本和風險，避免產生不良后果。
1.3、構建城市管理創新系統，可以利用創新知識的優勢為機構和部門的改革提供有益的參考，使政策行為與主體的權責、政策與目標群體、政策產出與預期效果相匹配，加速了城市管理系統的整合。
2、外部環境分析
2.1、技術進步使互聯網改變了行政生態，打破地域限制和時間的信息傳播方式，加快了社會管理對象，同時社會公眾政治人格意識和利益主體意識的迅速覺醒。構建城市管理創新系統，有助于增強城市管理系統的利益整合能力，形成良好的管理觀和技術觀，縮短適應技術變革的周期以高效的服務于城市各主體。
2.2、經濟全球化使市場突破區域和國家的界限。作為重要經濟主體的城市，市場經濟基礎性作用的日益強化使其加速融入全球市場之中，隨之城市中各主體的相互作用和行為方式也變得更加復雜。城市管理創新系統的構建可以擴展城市管理視域，打破僵化的思維，強化戰略管理和國際化管理。
2.3、知識經濟打破了原有的產業結構和布局。知識是唯一的優勢來源，已經成為關鍵性的經濟資源和支配因素。構建城市管理創新系統，可以加速知識的積累，通過知識的共享、加工和轉化，為城市管理系統提供有力的智力支撐，促進城市的發展。
二、構建城市管理創新系統過程中存在的問題
1、創新知識儲備不足，缺少適用的理論模型與模擬技術
構建城市管理創新系統涉及到信息工程、管理學、創新學等多種社會和自然科學知識的綜合應用。無論在設計、施工階段，還是系統運行階段，缺乏任何一種知識的都會產生不良影響，甚至對系統造成毀滅性打擊。城市管理創新系統的核心在于知識的解釋與挖掘，就算擁有先進的技術收集所需信息，如果沒有強大的知識提取能力，以及信息處理能力，面對數量龐大的信息仍然會束手無策，無法轉化為所需的知識。創新活動成本較大且風險較高，有效的模擬可以提前發現方案中的問題并加以解決，避免造成損失，而模擬手段與技術的不足更加惡化了這種情況。
2、系統構成人員組織內循環，構建過程缺少透明度和開放性
城市政府主導創新系統的構建，城市管理創新系統的主體是輸出人員，輸出人員降低了城市管理創新系統獲取新生血液的可能性。未接受創新專項訓練的人員，不利于創新系統的組織建設和激發創新行為。外部主體被限制進入創新系統構建過程，系統自我封閉導致活動缺少透明度和開放性，不利于各主體對構建過程的監督，易產生惰性和腐敗事件，同時也喪失獲取更好的技術、方案和人員的機會，難以獲得更多的支持和認同。
3、管理主體對系統創新認識模糊，缺少構建創新系統的明晰思路
系統創新只有通過不斷的摸索和完善才能夠有效的指導行動，其重要性也有待于人們逐漸的認同和發現。城市政府對創新與創新系統在城市管理中作用的認識程度決定著構建的進程，主導著城市管理創新系統的構建過程。但是多數領導者由于未接收過專門的訓練，管理創新與創新系統的相關知識有限，延緩了城市管理創新系統的構建。沒有全面分析創新系統構建的阻力和動力，規劃與設計缺少連貫性與整體性，導致執行中的走樣、歪曲和誤解等，限制了城市管理創新系統功能和作用的發揮。創新多為盲目跟隨，缺少適合本城市實際的原始創新，且創新產出受限，都不利于城市核心競爭力的形成與提高。
三、推進城市管理創新系統構建的策略
1、推廣知識管理，加速創新理論模型和模擬技術的本土化
知識管理可以增強政府的學習能力，促進知識共享，有助于城市政府的管理創新，使政府的知識資源得到有效充分和開發利用。建設知識導向型行政文化和學習型政府，讓所有人員都參與，充分挖掘系統內部人員潛力，積極利用系統外部的智力資源。主動學習知識管理的知識，把國外成功的理論模型結合我國城市的實際，重新驗證和調整關鍵要素與變量，形成本土的有效理論模型。在電子政務的基礎上，利用信息技術降低信息獲取與處理的成本，縮短周期，推進城市管理創新系統的信息化程度。利用計算機模擬減少資源的耗費，改進相關的模擬軟件，避免有缺陷的方案的出臺和實施。保留必要的傳統技術作為補充，防止危機中斷信息技術的模擬，還可驗證模擬結果。
2、培養創新戰略思維，完善創新系統建設規劃
城市管理主體應該認清時展的形勢，通過比較分析有無創新系統統籌管理創新的成效的差異，明確構建城市管理創新系統的積極意義。調整價值理念，吸取精髓構建新型的核心行政文化，促進管理創新。正視地區差異，逐步開展城市管理創新系統建設。立足于城市實際，把握城市發展的戰略架構和關鍵成長點，調整組織的職責與權力結構，設計面向世界和未來的具有彈性城市管理創新系統。廣泛聽取城市各主體的意見，發揮專家咨詢的作用，全面論證整體發展思路的可行性和合理性，并在實踐中增強城市管理創新系統抗擊突發危機事件沖擊的能力。協調創新主體的行動，減少內耗，優化配置，共享資源。
3、加強組織建設與人才培養，再造核心流程
借大部制改革的契機，完善創新促進委員會與創新咨詢委員會的建設，切實發揮綜合協調和咨詢參謀作用。落實具體任務，細化創新崗位責任。在吸收專業人員的同時，通過培訓等方式提升已有人員的創新能力和素質，不斷學習最新的創新、現代管理、社會知識，以及信息技術等。重新識別創新活動的核心流程，打造精簡的創新鏈，創新知識的流動和轉化實現新的價值。優化行政生態，打破信息壟斷，實現子系統的無縫鏈接，加速制度變遷，統一操作程序，整合并共享資源，構建一體化的城市管理創新系統。在保持跟隨創新的同時，努力開展原始創新，增強核心競爭力，以創新促發展，以發展保創新，實現良性循環。
結束語
通過構建城市管理創新系統使城市管理系統不斷吸收外部先進的創新成果，進而開展原發創新，步入“創新－轉化為實用－再創新”的良性軌道。高效的城市管理創新系統可以提升城市政府的服務效率和管理能力，同時增加人民群眾的滿意度，推動和諧城市的發展，建設美好的和諧社會。
參考文獻
[1] 郭淑芬.關于創新系統的比較研究[J].管理現代化，2007（4）.
[2]孫柏瑛.我國政府城市治理結構與制度創新[J].中國行政管理，2007（8）.
關鍵詞：城市管理 創新系統 構建分析
中圖分類號： TU98文獻標識碼： A
1、創新系統的概述
創新系統是以城市政府為主體的城市管理系統的重要組成部分，由信息收集與接收子系統、創新方案設計子系統、執行反饋與監控子系統構成完整體系，各子系統分別是負責某一方面職能并且相互的配合，充分的確保管理創新活動的順利開展而且還取得了預期的效果。因其城市政府內部機構關系的復雜以及管理對象的龐雜，在客觀之上，充分的要求城市管理創新系統具有一個比較高的權威，從而為城市管理系統與城市管理的總體創新制定了一個戰略規劃，指揮與協調具體的創新行為。在其組織的形式之上，城市管理創新系統應該是以委員會的形式來出現的而不應該是作為職能的部門。
2、城市管理創新系統構建的環境分析
2.1、內部環境分析
2.1.1、政府與公眾的關系模式是由傳統的管制型逐漸的轉向現代化的服務型，而且還沖擊著城市政府的管理基礎。假如我們沒有系統地開展管理創新，則就很難以真正的保障在其新基礎之上的城市管理系統功能能夠得到正常的發揮。構建城市管理創新系統能夠有效地提升城市發展戰略選擇的可靠性，進而通過對規劃的評估、監督與實施執行城市管理系統轉型的風險以及成本，避免產生不良后果。
2.1.2、治理理念的變革
這是順應時代潮流的必然選擇，但是在此過程之中難免就發生利益之間的沖突，在深層次方面就是文化的沖突。其舊有夫人方式不能夠很好地整合到各種文化之中的時候，就會造成社會主流文化和管理文化之間的摩擦、原有落后的管理文化對新興文化的阻礙等等的問題。
構建城市管理創新系統一方面是可以創新人力資源管理方式，進而培育其開拓城市管理的思路，吸收其中先進的因素，進而創新管理文化；另一方面正確、和諧的管理觀念，進而減少價值取向個體因思想觀念的偏差所產生錯誤行為。
2.1.3、城市管理系統的功能轉型與結構調整
機構與部門具有了新的職責權限，也相應的改變著其行為方式。構建城市管理創新系統可以充分的利用其創新的知識優勢為機構與部門的改革提供非常有益的參考，從而使得政策的主體與行為權責相互匹配，使政策的產出與預期效果相互匹配，目標群體與政策相互匹配，進而加速城市管理系統的整合。積累具體的政策創新，逐步的實現政策系統的整體創新，并且最終在其新形勢之下積極的政策產出的最優化管理。
2.2、外部環境分析
2.2.1、經濟全球化的影響
經濟全球化，使得市場突破國家與區域的界限，其允許的要素在更加廣闊的范圍之內來進行流動。市場經濟的基礎性作用逐漸的強化，使得作為重要經濟主體的城市非?？焖俚娜谌氲饺虻氖袌鲋?，城市中各主體的相互作用以及行為方式也隨之變得更為復雜。城市事件的影響通常是不再局限于城市的內部，在某些情況之下就會迅速的擴散到區域、國家乃至是整個世界范圍之內，從而造成嚴重的現實或者是其潛在的后果。
2.2.2、技術進步的影響
互聯網改變了行政生態，使信息以前所未有的速度和廣度在社會中流動，沖擊著社會結構與公眾心理。打破時間和地域限制的信息傳播方式加快了社會管理對象，尤其是社會公眾政治人格意識和利益主體意識的迅速覺醒。
2.2.3、知識經濟的影響
知識在目前已經逐漸的成為關鍵性的支配與經濟資源的因素，也許是唯一的較為有優勢的主要來源。其從根本之上變革著生產方式，直接性的打破了原有的產業的布局與結構，這就得要求城市管理的系統調整執政理念，重視、突出知識在社會發展中的重要作用，從而形成一種新的行為模式，進而就進一步的加強其強化的服務的意識與職能。
3、構建城市管理創新系統過程中存在的問題
3.1、管理主體對系統創新認識模糊，缺少構建創新系統的明晰思路
系統創新在實踐與理論之中均處于的是初步的階段，我們只有不斷地通過摸索以及完善才可以有效的指導行動，其重要性也是有待于人們逐漸的認同與發現。其城市政府主導著其城市管理創新系統的構建過程，其對創新系統與創新在其構建的進程受到城市管理中作用的認識程度的所決定。因其大部分的領導者從來沒有接收過專門的訓練，創新系統與管理創新的相關知識是有限的，或者是畏懼風險或者是認識不清，不敢創新或者是想創新卻根本就無法創新，延緩而來城市管理創新系統的構建。
3.2、創新知識儲備不足，缺少適用的理論模型與模擬技術
構建城市管理創新系統是一個較為復雜的且系統性較強的工程，期間所涉及到信息工程、組織理論、管理學以及創新學等等多種社會與自然科學知識的綜合應用。無論是在施工階段、設計階段，還是在系統運行的階段，任何一種知識的缺乏均會產生不良的影響，重則就是限制其功能的充分的發揮，輕則就是打斷其建設的進程，而且這還在很大的程度上造成了毀滅性的打擊。城市管理創新系統的核心在于知識的解釋和挖掘，也就是即使擁有了先進的技術來收集所需要的信息，假如沒有一個強大的知識提取的能力與信息的處理技術，面對數量龐大的信息依舊會束手無策，根本就無法轉換為自己所學的知識。
3.3、創新系統的構建缺少高階位的政策保障，資金投入有限
與創新建設相關的政策規定的大多為部門性的規定，而且還缺少其內在的一致性，政策之間的摩擦與沖突不斷的增加政策系統的內耗，減低政策支持的效力。城市政府的制度供給能力是非常有限的，而起更高層級的宏觀政策供給非常缺少其可操作的配套政策的支撐。政策的保障是處于最基礎的層面，政策體系內部的紊亂，勢必會在一定程度上造成創新系統建設的無所適從。
4、推進城市管理創新系統構建的策略
4.1、加強組織建設與人才培養，再造核心流程
借大部制改革的契機，完善創新促進委員會與創新咨詢委員會的建設，統籌創新和創新系統建設事務，切實發揮綜合協調和咨詢參謀作用。細化創新崗位責任，落實具體任務。重新識別創新活動的核心流程，打造精簡、高效的創新鏈，通過創新知識的積累、流動、共享和轉化實現新的價值。
4.2、推廣知識管理，加速創新理論模型和模擬技術的本土化
知識管理有助于城市政府的管理創新，可以增強政府的學習能力，促進知識共享，使政府的知識資源得到有效開發和充分利用。建設知識導向型與學習型政府的行政文化，讓所有的人員都可以充分的參與到其中，充分的挖掘其系統內部人員的所有潛力并且可以積極的利用系統外部的智力資源。積極主動的學習知識管理的知識，科學、合理、高效的傳遞、加工、存儲與收集，并且同管理創新相關的信息以及創新系統的構建，提取并且轉化為所需知識，構成一個有力的智力支撐。借鑒國外成功的理論模型，然后再結合我國城市的實際來進行分析，重新的進行驗證以及調整其中的關鍵要素以及變量，進而就形成了本土的有效地理論模式。
4.3、培養創新戰略思維，完善創新系統建設規劃
城市管理主體應認清時展的形勢，通過比較分析有無創新系統統籌管理創新的成效的差異，明確構建城市管理創新系統的積極意義。調整價值理念，重新認識儒家文化在亞洲文化圈中的重要性，吸取精髓構建新型的核心行政文化，促進管理創新。
總之，科技的發展加速了知識經濟和信息社會的到來，不僅從根本上改變著生產方式，還深刻的影響著社會關系。城市政府若固守傳統模式中的理念、原則和方法將難以在變革的社會中持續有效的發揮作用，迫切要求以管理創新作為新生動力，改進自身結構與管理方法，培養核心管理能力。
參考文獻
關鍵詞：網格空間 城市管理 管理創新 網格化 數字化
2004年10月，北京市東城區首創了網格化城市管理新模式。中華人民共和國建設部分3批選擇若干城市（區）試點數字化城市管理新模式，推廣北京市東城區網格化城市管理新模式。從各地的運行實踐來看，應用信息化城市管理新模式以后，城市管理整體效能得以提高，城市管理體制和機制普遍得以創新，城市管理初步實現了規范化和動態化，這就為城市管理理論的創新打下了基礎。
本文首先對信息化城市管理新模式的核心要素進行梳理，然后引入網格空間的概念，從管理創新的角度構建出基于網格空間的城市管理框架，從而完善和創新現代城市管理理論。
一、信息化城市管理新模式的主要經驗
信息化城市管理新模式，主要核心要素為“萬米單元網格管理法”、“城市部件管理法”、“城市事件管理法”和“城市管理雙軸制”等。
“萬米單元網格管理法”，就是在城市管理中以一萬平方米為基本管理單位，將城市所轄區域按照各級政府、街道、社區劃分成邊界清晰、無縫拼接的多邊形實地區域（即網格狀單元，又稱“單元網格”），由城管監督員對所分管的單元網格實施專業監控，發現問題及時上報并準確定位。
“城市部件管理法”，就是把城市市政管理公共區域內各項設施，即物化的城市管理對象作為城市部件進行分類管理；將城市部件按照地理坐標定位到萬米單元網格地圖上，利用信息化城市管理系統對其進行管理。
“城市事件管理法”，就是把人為或自然因素導致城市市容環境和環境秩序受到影響或破壞，需要市政管理部門處理并使之恢復正常的事情和行為作為城市事件進行分類管理；可將城市事件按照地理坐標定位到萬米單元網格地圖上，對其進行管理。
“城市管理雙軸制”，就是將原有城管的監督評價職能和綜合管理、綜合整治職能分離，成立“城市管理監督中心”和“城市綜合管理委員會”兩個機構，形成城市管理體制中的監督中心和指揮中心，兩個中心通過信息系統，實現無縫連接，協調一致地工作。
信息化城市管理新模式的主要成功經驗是，管理區域實現網格化，管理設施實現精細化，管理工作實現兩分離。這三點經驗，相互之間在某種程度上存在一定的聯系。監督員對網格內的城市管理工作承擔監督責任，管理設施和城管事件依托網格實現管理對象的準確定位和管理責任的清晰界定，監督中心、指揮中心和各專業/主管部門分工負責，協調工作。
從實際運行情況來看，信息化城市管理新模式，也存在一些不足。在城市城區的新開發區、待開發區甚至郊區城鎮如何實行網格化管理還缺乏成熟的經驗。城市管理體制實行監督軸和管理軸雙軸運轉之后，監督軸自身的監督工作成為新的尚需應對的挑戰。城市管理中還牽涉到上下級政府權限劃分、橫向工作銜接、城管隊伍運行成本、工作質量評價等諸多問題。
因此，可以認為，信息化城市管理新模式所建立的城市管理體制，其核心要素本身只是一些零星的經驗，這些要素之間也開始展現出某些聯系，但是其內部的相互關系還有待深入研究。信息化城市管理新模式，遠沒有發展成為一種嚴密且完整的新型城市管理理論，亟需從理論上加以創新和完善。
二、基于網格空間的城市管理架構
基于網格空間的城市管理架構，是在繼承信息化城市管理新模式核心要素內在精髓的基礎上，引入網格空間的概念，將城市管理的關鍵要素進行科學配置，并再造運行機制，以精確定位管理對象、全面把握城管動態、有效協調各級職能和主管部門、科學調配管理資源，構建一個相對完善的城市管理理論體系，進而實現量化城管、精確城管和敏捷城管。
基于網格空間的城市管理架構的主要框架內容如圖1所示。
從靜態結構來看，基于網格空間的城市管理架構包括管理責任區域網格和映射到網格上的城市管理要件；從運轉流程來看，它包括監督、指揮、執行、評價4個相互關聯的工作環節。城市管理責任區域根據分級行政和駐地管理原則分為分級行政轄區和管理區域兩類網格。城市管理內容，即城管要件，根據物化和人化區分為城管部件和城管事件，疊加到網格之上就成為網格部件和網格事件兩類?；诰W格空間的城市管理包括監督、指揮、執行和評價4個環節，每個環節的執行主體和參與主體不全相同。該架構假定支撐業務運行的信息工具內嵌在全流程管理的每個環節中，對這些信息工具不作專題說明。
具體而言，基于網格空間的城市管理，就是將行政管轄區域和駐地責任區塊劃分成塊狀的城管網格，以某個基本單位的城管網格為城市管理的基本區域，據此將城區劃分成具體的塊狀單元進行管理。在每個單元網格中載入城管對象的基本屬性和城市管理的其他相關信息，在管理工具的支撐下，再造基于網格空間的城管流程，創新與網格空間相適應的城管體制，構建以網格空間為核心內容的城市管理體系。
三、網格空間管理過程
城市管理中的網格是指在各級政府行政轄區和駐區單位管理區域的空間上準確嵌入和精確展現城市管理空間數據和行為屬性的基本單元。引入網格之后，城市管理就建立起一個分層、精確、立體、透明、可控的管理空間，即網格空間，就可以實現管理空域、管理對象、管理過程、管理部門和社會參與者的整體融合。在基于網格空間的城市管理中，城市管理過程與空間數據和行為屬性通過網格做到密切相關，城市管理者可以做到及時發現問題，準確反映問題，快速處理問題。
⒈網格劃分
網格的劃分，可以明晰城管責任，細化管理空間，均衡配置城管人員的工作量。城區可以分成多個責任網格，網格內的公共部件和事件都加以量化并實現定位，每個網格都有專人負責。
劃分城管網格，首先，要確定城市職能部門、城區、街道/鄉鎮、社區的管轄范圍，尊重各自的行政權限和行政界限，明確責任邊界；其次，根據城管工作的不同環節，劃分監督、指揮和處置等不同類型的城管網格，合理配置不同部門的管理工作量；第三，在社區網格之下的管理區域上進一步劃分駐地單位、公共空間的主責單位，建立單位網格，將城管對象的處置責任納入網格空間；最后，劃分最小單位的網格，即單元網格，均衡配置每個城管工作人員的日常工作量。這樣，可以初步構建出一個城市管理的網格空間。城管網格的劃分如圖2所示。
每一層次、每種類型網格的實際劃分，需要以現有行政區域和實際占地空間為準繩，以均衡管理、連續管理和屬地管理為原則，以街道、社區管片邊界和單位駐地范圍為基礎，結合自然地理布局現狀，將城市管理的行政區域劃分出若干個邊界清晰的多邊形塊狀管理區域，由城管人員對所分管的地域實施監控和管理。在城市的非建成區，城市管理部件經常變化，臨時性問題比較多，事件數量波動較大，為此管理網格需要不斷調整。
對于不同層級的政府部門和不同隸屬關系的職能部門，需要劃分適于他們履行城管指揮、處置和監督職能的責任網格。在實際運作中，各個專業主責部門的網格，還是保留采用原有的行政層級網格，不做進一步的劃分，以避免網格層級細化而帶來的內部機構調整。但是，每個專業主責部門所負責處置的城管部件或者事件，必須納入監督部門的城管監督單位網格內。
⒉城管要件
網格需要結合城管要件來描述城管問題，將管理對象定位到網格中。本文沿用信息化城市管理新模式對城管問題的分類方法，采用部件和事件來描述城管要件和城管問題（具體如圖3所示）。城市道路、橋梁、水、電、氣、熱等市政公用設施和公園、綠地、娛樂設施等公共設施以及門牌、廣告牌匾等部分非公共設施，就是部件；隨地丟棄垃圾、隨意占道擺攤、路邊燒烤、亂貼廣告、違章搭建等，屬于事件。南京市鼓樓區把固定的管理對象稱作部件，把動態的城市管理對象稱為事件。
城市管理單元網格中的每個部件和事件，都可以按照統一的編碼規則進行編碼，實行分類分項定格管理。這樣，每個城管對象都有自己獨一無二的編號，相當于“城管身份證”，其中包含或者表征網格位置描述信息和城管要件屬性信息。只要知道任一個部件或者事件的編號代碼，就可以查出其名稱、種類、狀態、主管單位、網格編號、地理位置、處置聯系人等城管要素信息。在基于網格空間的城市管理中，不同管理環節的責任部門和社會參與者，依靠內嵌有城管要件的城管網格，準確獲取城管要件的信息，分類指揮調度部件和要件的主責單位，對其進行科學處置。
四、網格空間的演變路徑
網格只是城市管理的空間基礎?；诰W格空間的城市管理，需要將傳統的城管體制引入到網格空間，相應地要求城管機構設置、人員配置、管理方式等實行變革。具體來說，網格的格子劃分完、城管要件調查清晰后，還需要理順每個格子之上的部門間的職能關系網，甚至創新城市管理體制和機制。
⒈城管機構的調適
傳統城市管理在城管機構設置方面存在的問題較多，例如，政府各職能部門之間、市政府與區縣政府之間也存在職能交叉的現象，部門工作側重點和法律依據各不相同；產權部門和使用維護部門相互脫節；部門之間缺乏統一調度，協調配合的力度不夠，難以實現有效的聯動，等等。
網格空間中構建城管工作機構，可以直接參考數字化城市管理試點經驗。各試點城市在工作中，重新調整城市管理機構，建立起城管指揮中心和城管監督中心，實現雙軸化管理1（詳見圖4）。監督中心的職責，就是專門發現城管問題，對專業城管部門履職情況進行監督評價；指揮中心就是根據監督中心的城管信息通報，通知各處置單位限時處理；收到處理結果后，再通知監督中心派人到現場核實。各處置單位（城市管理專業部門和責任單位）具體負責各類部件、事件問題的處置。在網格空間中通過機構分設實現監管分離，做到了發現問題的人與解決問題的人徹底分開，這種做法有利于提高執法的效率和公正性。
網格空間中重建城管機構，還需要橫向協調好同級政府各職能部門，縱向協調好市、區各級政府部門。
⑴橫向銜接各職能部門
在網格空間下要做到城管機構的有效運行，需要通過調整機構設置來協調好各個職能部門，有效發揮各個主責部門和專業單位在城市管理中的積極作用，這是網格空間條件下重塑城管機構的重要前提條件?，F有的城市基礎設施分屬于省市有關部門、區縣職能部門、街道、村莊、物業公司、企業等不同的組織，單靠城管部門或者各個專業單位來管理是無能為力的，需要將城管、市政、房產、園林、市容、環衛、建設等各專業部門以及區縣、街道的城管資源、執法力量和其他社會資源整合到統一的指揮機構下，以形成管理合力。各處置單位經整合后都作為城管的直接責任部門或牽頭協調部門，供指揮機構派單調遣。
數字化城市管理試點城市所建立的網格空間，就是通過重建城管指揮中心和城管監督中心，統一履行城管監督和指揮處理的職能。具體做法是：依靠城市管理信息系統等信息工具，為各單位的協調行動提供統一的信息平臺；監督中心對各個專業部門的城管問題處置工作進行全面監督；指揮中心對城管相關單位和部門進行調度指揮，協調部門城管工作。
⑵縱向銜接各級政府
在政府間縱向關系上，城管網格空間要求機構設置和職責分工必須遵循“部件按屬主，事件按屬地”和“省市和區縣合作分工”的基本原則。
部件按屬主，要求網格上的城管部件堅持誰主管誰負責的原則，符合現實，也充分尊重區縣政府、市政府、省或中央政府駐地各部門的權屬，但是網格部件問題的巡查和事后監督，采用屬地管理比較方便。城管部門在確定網格問題部件的產權單位之后，就可統一部件的責、權、利，落實責任。
事件按屬地，要求在轄區上發生的問題原則上由各區縣和專業部門處理，突出區縣屬地的主體地位，保證城市管理問題得到及時、快速的處置。對于重大城管事件、跨區域性城管事件或者地方上難以解決的城管難題，可由上一級政府部門統一協調處理。事件問題的巡查和事后監督，如同事件處置一樣，以區縣政府部門為主、市級政府作為補充的方式進行。
在政府間縱向關系管理權限的劃分上，各地在基本上遵循上述原則的情況下進行創新。例如，南京玄武區提出“部件歸口，事件屬地”的劃分依據；揚州市推行部件“先屬主后屬地”、事件“先屬地后屬主”的管理、指揮和處置原則；杭州市則按照“體制屬地為主、機制市區聯動”的基本思路開展數字城管工作。
⒉城管員配置
城市管理中引入網格空間之后，需要對城管員進行重新配置，合理劃分管理網格，以實現人力資源和管理網格的均衡配對。配置方法就是根據每個網格的預期工作量、實際管理面積來決定負責該網格的城管員數量，將多人共管某個層級的行政轄區改為單人專責若干個網格，從而有針對性地增強網格處置力量，實現管理區域的精細化，提升城管問題的發現能力和管理能力。成都市中心城區每位監督員負責10個萬米單元網格區域內的巡查監督工作；武漢市江漢區每2名監督員管理12個萬米單元網格。
城管員數量配置不是一成不變的。城管事件在各類城管問題中所占比重較大的特性決定了城管員數量配置主要考慮網格事件，而網格事件的多變性也決定了城管員網格配置需要不斷進行調整。
通常，事件問題發生的數量高于部件問題發生的數量。例如，2006年6月26日至7月5日，江蘇揚州市城市管理問題共立案1795起，其中，事件問題立案1167起，占65％，部件問題立案628起，占35％2。而且，網格事件的發生數量具有季節性、周期性的特征。如南方城市進入汛期后，排水管淤塞、污水外溢的事件明顯增多；農作物成熟季節，農民進城占道售賣的事件增加；酷暑天氣，年輕市民戶外活動增多，占道燒烤的事件容易增加；夏秋季節，裝修房屋的家庭開始增加，亂倒垃圾和渣土遺撒的投訴也就增長。即使在一天之內，城管問題也帶有規律性，城管員數量或工作時間也要靈活調整。每天中午、上下班時間、下午4時至晚9時等時段和周末、節假日等公眾休息時間，大型超市商場、集貿市場、過街天橋、地下通道、居民區、車站、城鐵出入口等人流密集區，發生城管問題的可能性在增加，需要在這些時間段內對這些網格加大巡查，甚至是增配城管員。
對于這些富有規律性的城管問題，城市管理需要根據不同類型的城管網格重新配置監督員，重新分配專職人員的單元網格，做到負載均衡。
⒊管干分合
數字化城市管理試點城市在城管流程上實行管干大分離。具體來說，就是通過機構獨立設置實現監督和指揮相分離，通過引入社會力量處置城管問題來實現問題處置與具體執行的適度分離。監督和指揮之所以相分離，主要是因為過去城管部門集發現問題、處理問題、監督檢查的職責于一身，容易形成“養懶漢”的逆向激勵導向。在試點工作中，監督中心負責發現城管問題，指揮中心負責統一指揮和協調處理，最后監督中心進行監督考核。問題處置與具體執行適度分離，實質就是外包城管問題處置工作。例如，浙江椒江城區將110條主次街道為期一年的“牛皮癬”清洗保潔工作，外包給公司，實現市場化操作；杭州市通過招投標將城市管理問題的上報外包給多家信息采集公司。
城市管理引入網格空間之后，是否都要實行管干大分離這種做法，值得商討。
⑴指揮管理和監督評價
指揮管理和監督評價相分離，依靠監督中心來監督和評價處置部門的工作情況，初步解決了專業部門處置結果的監督問題，但是，在理論上又必須面對如何監督監督中心及其監督工作人員的現實問題，如何針對監督員和監督中心建立科學有效的監督機制。一些城市已經開始探索監督員的監督機制，防止監督員和城管問題主責部門合謀監督中心?！氨晨勘场睓z查就是監督監督員的一種方法：每天由監督中心抽調部分監督員組成巡查隊，隨機抽取若干網格，對照監督員標準化的巡查路線圖，對當班監督員上報問題進行“背靠背”檢查，重新全面上報該網格內城管問題；監督中心受理后，與該網格主責監督員上報問題進行比對，若比對結果不一致，即作為該監督員漏報問題進行處理3。此外，城市管理還可以發揮信息工具的技術監督特長，利用監督員手中的信息采集器的空間地理定位功能，對監督員一天的監督行程進行電子跟蹤，查看該監督員的行程是否和其規范的巡查路線圖相吻合。無論是“背靠背”的人員監督還是技術監督，都是對管理員的內部監督。如果對監督中心的工作監督存在普遍缺失，那么監督中心的監督權力就會缺乏有力的制約。
指揮管理和監督評價不能絕對分離，兩者需要根據城管問題的性質進行適度的融合。對于簡易城管問題可略去其中的指揮調度環節，將監督職能和處置職能相統一，由監督員直接處置，事后報告職能部門。如針對井蓋錯位、零散垃圾、零星亂張貼等小型且量少的輕微事件，監督員可以“現場發現、自行處理、快速結案”，避免因機械執行指揮管理和監督評價相分離的規定而將簡單問題復雜化。
指揮管理和監督評價兩者職能相分離，主要還是靠監督創新、工作過程公開、部門和人員責任公開來實現，這必然意味著機構和職能要各自獨立。即使是對監督中心及其監督工作人員建立起科學的監督機制，或者再新建一個專職監督機構來監督監督中心，城市管理機構仍然比較復雜，內部行政管理成本依然居高不下。
⑵問題處置與具體執行
問題處置與具體執行適度分離，必須解決外包的邊界及其邊界管理問題。從現有經驗來看，城管外包重點放在受損部件的維護、非執法類事件處置和信息支撐上。在外包過程中，主責單位還需制定工作標準和考核辦法，確定履約方式，監督履約，控制成本，加強監管。
五、結語
網格空間的本質就是量化管理空域，細化管理責任，創新管理手段，規范工作流程，降低管理成本，提高管理效益，屬于體制創新、機制創新和技術創新的范疇?；诰W格空間進行城市管理，在理論研究上還是剛剛起步，需要不斷豐富；在實踐中尚需繼續總結數字化城市管理試點的最新經驗，融合各方特點，拓展衍生功能，從而解決城市管理中“政府失靈”問題，提高城市管理效率和政府管理水平。
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作者信息：
張勇進，男，漢族，湖北大冶人，北京大學政府管理學院行政管理專業博士生。主要研究電子政務、政府管理創新、格網空間等。
作為一種城市的通病，這種情況在東城區也有所體現。為改變這種情況，建設與“首都文化中心區、世界城市窗口區”相匹配的城市管理，2004年初，在原東城區第九次黨代會上，提出“把城市管理的突破作為東城區總體發展戰略的重要內容之一”的戰略目標，從實際出發，不斷探索。2010年7月，按照國務院調整首都功能核心區行政區劃的批示，北京市東城區與崇文區合并組成新東城區。新東城區繼承發展了網格化管理、綜合執法，并將兩者有機融合，進一步整合力量，形成了符合東城實際、具有東城特色的“以網格化為手段、以文化為靈魂、以歷史文化名城保護為前提、以民生改善為根本、以綜合執法為保障、以一流為標準”的城市管理新模式，被譽為“東城模式”。
一、以網格化為手段
網格化管理就是采用萬米單元網格管理法和城市部件管理法相結合的方式，創新采用數字城市技術，實現了精確、敏捷、高效、全時段、全方位覆蓋的城市管理模式。全區2314個網格共配備351名城市管理監督員，實行三班兩運轉，每個監督員分管約20個網格單元和34萬平方米，專人專責、定人定崗管理。通過網格化管理，實現了“三個轉變”：一是將過去被動應對變為主動發現和解決問題，提高政府應對城市問題的主動性和效率；二是管理手段實現數字化，主要體現在管理對象、過程和評價的數字化上，保證管理的迅速、精確和高效；三是科學封閉的管理機制，不僅具有一整套規范統一的管理標準、操作流程，而且發現、立案、派遣、結案四個步驟緊密相連，有效提升管理能力和水平。幾年來，全區共立案處理各類城市管理問題70余萬件，結案率為97%，平均每月處理1萬件左右，城市部件丟失和損壞的比例由開始的40%下降到現在的8%，管理效率大大提高。
二、以文化為靈魂
東城區城市管理的追求，不僅在于干凈整潔、綠化美化，更在于追求文化的品位，在于秉承人與自然和諧的理念，讓“文化成為城市的靈魂，城市成為文化的載體”的理念融入到城市管理各個方面。在管理中，注重探索新的古都風貌保護模式，始終堅持城市管理的目標要與古都風貌相一致。近年來，通過大力拆除影響文保區風貌的違規廣告牌匾，還原文物真實外貌；加大對文保區內違法建設的執法力度，凈化環境展現古都特色；對街道景觀設置進行重新規劃，突出文化內涵，體現皇城文化和街區風格；推動文明執法、和諧管理，促進綜合管理機制有序運行，形成具有東城特色的管理文化；廣泛發動群眾，引導市民積極參與，使城市管理不斷創新發展，突出文化特色，體現文化特征，努力改善人文環境，提升城市形象。
三、以歷史文化名城保護為前提
嚴格按照“保護風貌、改善民生、疏解人口、發展產業”四位一體的目標，秉承“四個百分之百”的原則，即以百分之百高度負責的態度保護歷史文化名城，百分之百地搶救保護所有有價值的文物與建筑，百分之百地搶救保護老字號與非物質文化遺產，百分之百地保護歷史文化街區和胡同肌理，努力探索中國特色歷史文化名城保護模式。近年來，東城區通過實施歷史文化名城保護“八個一”工程，組建一個領導小組，成立一個專家顧問組，制定一個五年規劃，出臺一個保護方案，建立一個專項資金，搭建一個政府主導的投融資平臺，組織協調一批專業修繕力量，完成一批重點修繕任務。
四、以民生改善為根本
在城市管理工作中，始終秉承“以人為本”理念，把“為民、親民、利民、便民”作為工作的出發點和落腳點，從改善民生入手破解城市管理難題，努力促進城市管理和諧發展。
一是堅持疏堵結合。在解決涉及民生的城市管理問題上，必須講究方式方法，做到疏堵結合，帶著感情管理城市。西興隆街居民孫某在前門地區販賣沒有衛生保障的大麻花，長達20年之久，為解決這一痼疾頑癥，區綜合執法辦公室和街道綜合執法組積極想辦法，多方聯系，幫助孫某經營一早餐攤點，解決好家庭生活來源，給她一條另謀生計的出路。
一、城市管理在推進社會管理創新中的價值
（一）社會管理創新的內涵與城市管理的性質及其社會功能
社會管理創新是指在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益，更好地彌合分歧，化解矛盾，控制沖突，降低風險，增加安全，增進團結，改善民生。在新時期社會管理創新清楚地宣示社會管理是以民生為重、為民謀利，強化社會公共事務的管理，提高社會管理科學化水平，提高人民群眾的安全感、滿足感和幸福感。
城市管理的根本性質是公共服務，是為人民群眾的利益和需求服務，最基本的職能是社會公共事務的管理。城市管理工作是政府公共服務性的重要體現之一。城市管理的公共服務性決定了城市管理的目的，即維持城市高效、協調運行和城市功能的正常發揮。城市管理的水平最終要體現在管理的效益上，即是否以最低的社會和經濟成本最大限度地實現了整合城市資源，實現城市高效、協調運轉和城市功能的正常發揮，促進城市社會、經濟的全面發展。從根本上講，城市管理的最終目標是改善城市人民的生產生活環境，促進生產力的發展。城市管理創新就是為了實現城市管理的最終目標不斷創新管理理念、管理方法、機制和制度，并不斷得以運用轉化的過程。
（二）城市管理與社會管理創新的關系
1.城市管理是社會管理創新的基本內容
強化城市管理職能是維護群眾切身利益、滿足群眾合理訴求的重要載體之一。因為城市管理的職能好壞直接關系到群眾的切身利益，群眾對政府的訴求在很大的程度上是對其生存環境的訴求，也是對強化城市管理職能的訴求。社會管理創新最終的價值是實現社會結構合理、利益分配公平、管理科學規范。強化城市管理能夠為人民群眾營造一個良好的生活環境，為市民群眾提供較好的公共資源服務。在新形勢下，強化城市管理服務職能將對促進社會利益公平分配、化解社會矛盾、維護社會穩定、構建社會和諧有著積極的推動作用。
2.社會管理創新指導城市管理理論與實踐
（1）社會管理理念的創新指導城市管理實現理念的突破。社會管理理念是社會管理創新的先導，是確保社會管理創新實效性和持續性的重要基礎。新的社會管理，堅持以人為本、民生為先，樹立以社會公共利益為核心、關注社會困難群眾、共享發展成果、共同參與社會管理、實施科學有效社會政策、實現從國家本位到社會本位轉變和與時俱進等理念，為城市管理創新提供了新的理論和指導方向。
（2）社會管理方式方法的創新指導著城市管理實現管理手段的突破。社會管理手段創新是在明確各方主體的職能任務、權利義務和職責規范的前提下，形成社會管理的各個要素，通過制度規范支撐、經濟行政教育手段，使社會管理形成一個完整的系統，各要素之間相互聯系，相互影響，共同作用于社會事務的管理。城市管理手段也要從單一的依靠行政手段轉變過來，應當多重手段并舉，將城市各個主體的作用有效的發揮起來，共同促進城市功能高效的運轉。要合理運用傳統的硬性執法、剛性管理，兼顧管理處理采取政策、法治、行政、文化、民主、教育等綜合策略，運用各種手段和方式方法，使城市管理形成一個完整的系統，共同作用于城市各個部件的管理，發生“齒輪效應”，使城市整體功能和諧高效運轉。
（3）社會管理機制制度的創新指導著城市管理實現管理模式的突破。社會管理機制制度創新的指導原則是：形成并健全四種主體分工明確、各司其職又相互配合的新的社會管理格局，明確界定不同社會主體在新的社會管理格局中的地位、作用和責任。其目的是要調動社會不同主體參與社會管理的積極性和創造性，最大限度激發社會創造力，形成構建社會主義和諧社會的整體合力。城市管理作為社會管理中的一部分，必須切實致力于相關體制機制創新，即創新城市管理模式，解決好權、責、利的統一問題，用高效的城市管理模式促進保障城市管理創新。要建立一種能夠促進城市管理系統協調運轉，對城市管理系統的組成部分、城市管理職能范圍內的不同領域以及各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的新型城市管理模式，不斷提高城市管理效能，建立長效管理機制。
二、城市管理在推進社會管理創新中所面臨的矛盾及挑戰
要提高城市管理科學化水平就必須正視城市管理所面臨的矛盾及挑戰，在此基礎上分析出城市管理工作的特殊性、復雜性，積極探討城市管理創新的最佳路徑。
（一）在價值觀開放多元的時代，促進對城市管理意義共識性認知面臨挑戰
由于城市化的快速發展和人口社會流動性的加劇，人們的思想觀念變化更加多元，思想活動的自主性和社會思潮的多元化對主流價值觀產生了巨大沖擊。不同社會主體提出的城市管理需求也不盡相同，社會變革和利益調整引發了人們社會心態的多種變化，這樣直接導致不同人群訴求不同，對城市管理優劣的評判標準不同。這就需要建立起有效的評估和引導機制，引導城市的各個主體普遍尊重文明創建的道德約束，并積極參與城市管理，形成真正意義上的“公眾城管”。
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.017
引言
國家統計局數據顯示，2014年我國城市化率為54.8%，但與西方發達國家的城市化率（70%～80%）相比，仍然有較大的發展空間，因此快速城市化必將是我國下一個階段城市發展的突出特征。然而，伴隨著城市化進程的快速推進，城市結構日益復雜化，中心城區的“城市病”問題日益突出，城市管理現狀與公民期望相差較大，這一系列城市問題的存在，使得我國政府及社會高度重視城市管理問題。如何突破城市化進程中的瓶頸問題以提高城市管理績效，也成為我國城市管理模式轉型的關鍵問題和相關研究主線之一。
近年來，“大數據”、“云計算”、“物聯網”等新一代信息技術不斷發展，成為解決城市管理問題的技術前提。如何利用新一代信息技術推進城市管理更加精細化、市民生活更加便利，成為“互聯網+”背景下城市管理面臨的重要課題?！盎ヂ摼W+城市管理”就是在“互聯網+”的背景下解決城市管理問題的一種新思路，即運用“大數據”、“云計算”、“物聯網”等新技術、互聯網新思維和創新2.0理念，實現人與物聯網、數據與思想的聯網，實現資源的高度共享、快速分析與精準管理，從而更好地服務于以人為本的可持續的城市管理目標。
一、機遇與探索：“互聯網+”背景下城市管理創新的寧波實踐
“互聯網+”是對現代信息技術應用的概括與提煉，“互聯網+”時代改變了人們的思維模式，使無結構、半結構的巨量數據能得到快速的處理與跨界融合。而創新2.0是一種適應知識社會的，以用戶為中心、以創新創業實踐為平臺，以大眾創新、協同創新、開放式創新為特點的用戶參與的創新模式，創新2.0將傳統城市重塑為一個開放的創新空間。[1]隨著網絡互動技術的迅速發展與網民數量的逐年增長，城市管理的環境將不再拘泥于現實的公共空間，還包括了網上的虛擬空間和開放的創新空間，而“互聯網+”新一代信息技術的高速發展促成了城市管理工具的升級，給城市管理提供了新機遇。浙江寧波市2013年的城市化率為70%，城市發展也因此進入了功能開發新階段，因應互聯網技術的迅速發展，寧波市進行了一系列城市管理創新。本文通過對“互聯網+”背景下寧波市城市管理的實踐分析，呈現了其導入的“互聯網+”的技術與互聯網思維，穩步推進城市管理創新的基本路徑與實踐經驗。
（一）互聯網+公共政務：政務云的實踐
2010年以來，寧波市一直將建設電子政務作為提高政府服務水平、提升政府工作效率的重要手段。面對“大數據”、“云計算”等新科技浪潮，寧波市積極推進寧波電子政務云計算支撐平臺、寧波數據整合共享服務平臺和寧波通用應用軟件平臺等建設。引入大數據、云計算等技術有利于對高速增長的數據量進行實時高效的分析與解讀，對緩解“城市疾病”、規避城市運作的風險，具有不可替代的重要作用。寧波市政務云的運營與實施是城市管理由碎片化、分散化、封閉化的管治向開放透明、協作參與的治理模式轉變，有效地促成了相關政務數據的統一歸集，實現了政府對復雜政務數據的科學分析，為城市政府的科學決策提供了充分有效的實證數據支持。
（二）互聯網+公共設施：物聯網的實踐
2014年，寧波啟動了城市公共物聯網建設，物聯網基礎平臺將由城市政府統一建設，啟動了智慧電梯監控、城市消防栓監管等城市公共設施管理物聯網項目。發揮物聯網技術在信息獲取、加工、處理及傳輸上具有的及時性與精確性特點，借由傳感節點與城市基礎設施緊密結合，最終實現物與物、物與人的泛在連接的系統化、生態化的城市管理神經網絡，具有信息獲取、加工、處理及傳輸的及時性與精確性特點。寧波市通過物聯網建設、布局與應用，使得城市政府能實時便捷地感知地域廣、環境復雜的城市管理環境、狀態、位置等信息，對于推進智慧感知的城市管理和公共服務創新具有重要意義。
（三）互聯網+醫療服務：云醫院的實踐
互聯網和大數據的高速發展，為重塑醫療服務與管理的流程提供了必要條件，為醫療服務業的轉型升級提供了技術保障。2015年3月，寧波市衛生局與東軟熙康共同打造的中國首家基于云計算、互聯網、物聯網、大數據等新技術的城市云醫院平臺（即“寧波云醫院”），正式啟動運營，開創了“互聯網+醫療”、“云+端”、O2O的醫療服務模式?！皩幉ㄔ漆t院”模式通過將醫療資料資源和各種現代化信息技術工具的無縫銜接，探索在線診斷、互聯網延伸醫囑、電子處方等網絡醫療服務的應用，突破定價、醫保等的地域政策限制，優化了傳統的診療模式，簡化了患者的就醫程序，提升了患者的就醫體驗，有效地解決了醫療信息不透明和醫療資源分配不均等問題。
（四）互聯網+教育服務：智慧教育的實踐
新的人機交互模式、云計算等技術優勢，帶來的不單單是教育技術的變革，更是教育方式、學習過程、學習體驗的重構。2011年以來，寧波市積極運用大數據、云計算等新一代信息技術，相繼推出與建設了“空中課堂”項目、智慧教育學習平臺與智慧教育平臺，同時，通過采購、自建和整合等方式，不斷豐富各種優質教育資源、實現教育資源終端化。寧波市通過智慧教育的實踐，讓教育資源實現了重新的配置與整合，讓跨越由于地域、時間和師資力量的限制而形成的傳統教育鴻溝成為可能，從而初步形成了一個跨時空、跨學科的開放創新的教育模式。
（五）互聯網+交通服務：智慧交通的實踐
2013年以來，寧波市利用物聯網、云計算、人工智能、自動控制、移動互聯網等技術，積極建設寧波智慧交通云平臺、寧波智慧交通交警業務支撐平臺、寧波交通業務支撐平臺、寧波公共服務平臺，并從數據采集、共享、交通信息匯聚、業務管控、公眾服務等各個層面，整體提升交通系統的運行效率和管理水平。從實施效果看，寧波市“互聯網+交通服務”的實踐，實現了云計算、大數據、物聯網等新一代信息技術與交通資源的高效融合，使政府管理部門在線上就能實現對交通資源的宏觀有效配置，指導線下交通的高效優質運行，有效地提升了交通管理及其科學決策的精細化管理水平。
二、目標與特征：“互聯網+”背景下城市管理創新的實踐模式
城市是一個整體，城市的各個管理部門應該在統一的管理模式和數據標準下協同工作，但現有的管理模式和數據共享服務體系難以滿足城市信息廣泛共享的需求。如上所述，“互聯網+城市管理”就是在“互聯網+”背景下，通過新型信息科技的利用和互聯網思維的實踐，實現城市資源的高度共享、快速分析、精準管理、以人為本的城市管理創新模式。浙江寧波市因應新一代信息技術發展，積極有效地推進城市管理創新，其經驗值得總結和推廣。
（一）城市管理創新的總體思路
傳統城市政府是在“分而治之”的組織構架下運行的，是“一一對應”的“面向問題”的管理模式；而現代城市管理把服務于以人為本的城市可居住性和可持續發展作為管理的出發點與目標，是基于管理集成的“面向對象”的管理模式。技術創新與以人為本二者不應相互排斥，二者理應相輔相成，互聯網技術應該成為“城市，讓生活更美好”的技術支撐。浙江寧波市在突破傳統城市管理路徑依賴問題上，采取的核心思想是因應新一代信息技術發展，運用互聯網思維與創新2.0理念，以城市可居住性和可持續發展為中心環節，通過公共政務、公共事務和市場服務的創新，進而達成資源高度共享、數據快速分析、服務管理精準、以人為本的城市管理目標。其創新思路如圖1所示。
（二）創新實踐的基本特征
1.堅持以公眾滿意為導向的管理理念
新一代信息技術的快速發展，為城市管理增添了更多的人機互動的過程，為人們帶來了前所未有的智能化的體驗，為人們的生活帶來極大的便利。而城市管理的根本目的是“以人為本，服務于人”，公眾滿意是推進城市管理創新的出發點與歸宿。信息技術的生命在于應用，而城市管理智慧化與打造服務型政府是一脈相承的，其核心都是服務于城市公眾?；ヂ摼W、大數據、物聯網、云計算等現代信息技術，是解決公眾看病難、上學難、出行難等城市管理問題，落實以人為本的技術基礎。因此，城市管理應當以政府為主導，將政務管理與民生服務相結合，[2]充分考慮城市公眾需求，提升政務管理水平和政府管理效率，讓信息時代賦予的“技術紅利”惠及全體城市公眾。
2.注重現代信息技術的有效應用
“互聯網+”是對新一代信息技術與互聯網思維相互作用共同演化，推進經濟社會發展新形態的高度概括?！盎ヂ摼W+”既可以視為優化和集成生產要素配置，提升現代經濟創新力與生產力的新工具，又可以視為轉變生產、經營、管理等方式的方法論?，F代城市管理離不開物聯網、大數據、云計算等現代信息技術的支撐，基于物聯網技術能將大量的智能傳感器實施網狀對接及對城市信息采集。通過與互聯網的無縫對接，實現數據的實時共享與跨區域、跨系統的調用與集成，從而實現信息獲取的實時化、精細化、系統化和智能化。隨著城市管理數據的迅猛增長、多類數據分析并存，大數據依托云計算的分布式處理、分布式數據庫和云存儲、虛擬化技術，構建起能分散能集中式的收集、分析、反饋、處理數據的“大數據”構架，從而對規劃發展、管理運作進行智能調整，對空間和環境的智能提出適應對策，對緊急事件進行智能預警與應對。
3.集成互聯網與創新2.0思維
互聯網思維在城市管理中的應用是新一代信息技術與創新2.0不斷發展的背景下，對整個城市生態系統進行重新審視，重構并簡化城市管理流程的過程。如果說新一代信息技術的迅猛發展是城市實現智慧化管理的機遇，那么互聯網思維則是抓住這一機遇，真正將城市智慧化管理從概念到實踐的重要媒介。隨著新一代自媒體與網絡互動技術的發展，互聯網平臺憑借其開放、共享、共贏的思維特征，整合“碎片化”的公眾意見，實現傳統的線上線下城市管理體系的優化整合管理體系，并運用創新2.0思維，從“互聯網+”與“創新2.0”集成的視角，進行決策、計劃、組織、指揮和控制等各項城市管理職能的高效實施，[3]進而創新城市管理流程，提高城市管理效率。
三、結論與啟示：“互聯網+”背景下城市管理創新的政策路徑
（一）研究結論
大數據、云計算、物聯網等新一代信息技術，正以驚人的速度影響甚至改變著城市社會經濟文化結構、人們的行為模式和思維方式，使現代城市及其管理日益復雜化。但“互聯網+”不是簡單的加減法，如何實現信息技術、互聯網思維、城市管理要素等的高效融合，貫徹落實創新理念、優化城市管理體系、打造新時代的服務型政府、更好地為人民服務，才是城市管理創新的關鍵。政府應借助云計算、大數據等現代信息技術，促進技術、信息、知識及傳統資源的融合，推進跨部門、跨行業、跨領域資源共享，豐富公眾參與方式，滿足公眾多樣化需求。本文通過對浙江寧波市城市管理的創新實踐分析，歸納了“互聯網+”背景下城市管理創新的實踐模式，該實踐體現了以民為本、注重現代信息技術的有效應用、互聯網與創新思維的高效集成等模式特征。
（二）政策啟示
如上所述，城市管理模式創新是達成城市發展新目標的重要措施，本文通過對浙江寧波市城市管理的創新實踐分析，歸納出“互聯網+”背景下城市管理創新的實踐模式。該模式可以為各地因地制宜推進城市管理創新與高效運行、提升城市生活智慧性與宜居性，提供重要的政策啟示和實踐參照。
1.構建以人為本的城市管理協同機制
如上所述，“互聯網+城市管理”是在“互聯網+”的背景下，運用“大數據”、“云計算”、“物聯網”等新技術、互聯網新思維和創新2.0理念，實現人與物聯網、數據與思想的聯網，進而實現資源的高度共享、快速分析與精準管理的一種以人為本、強化服務的城市管理模式。因此，應構建城市信息資源的整合開發利用機制，以及公共服務部門之間的協同機制，從而開發、整合、融合和利用各類城市信息資源，實現公共服務部門的橫向協同與縱向聯動，為城市主體提供及時、互動、高效的服務。
2.讓公眾成為促進城市管理創新的重要力量
隨著互聯網、大數據、云計算等新一代信息技術的迅猛發展，創新2.0時代的知識社會逐步形成，人們的生活、學習與交流方式發生了巨大的變化，市民的利益訴求呈現出多元化的趨勢，公眾參與意識也逐步加強。公眾參與是政府在城市管理中的有益補充，推動了城市信息的公開與公眾參與城市管理能力的提升。[4]應設計多樣化的公眾參與方式，抓住“互聯網+”的時代機遇，完善公眾參與機制，推進政府的信息公開方式的多元化與便利化，提升數據被使用的廣度與頻數，挖掘數據的深入價值，有助于增進政府與公眾的良性互動?？傊?，城市管理是集監管與服務于一體的管理工作，是為了更好地為城市公民服務，因此，公眾參與城市管理應成為推進城市管理民主化、智慧化、精細化發展的重要方式。
3.城市管理模式創新要符合城市信息化水平
城市的信息化水平及其應用程度，是決定城市管理模式創新重點的主要因素。我國各地的城市信息化水平差別大，各地的城市管理模式創新要符合其信息化水平。根據陸小敏等（2014）的觀點，城市的信息化水平按技術成熟度可分為準備期、發展期和成熟期。[5]信息化處于準備期的城市，城市管理創新應以信息化基礎設施建設及各個領域的數字化和數據資源積累為主。信息化處于發展期的城市，城市管理創新應以信息化基礎設施完善及各個領域的應用整合、聯動為主，注重信息資源體系建設。而信息化處于成熟期的城市，城市管理創新應以城市綜合運行服務中心建設，以及以城市主體積極參與和個性化主動服務為特征的城市服務體系建設為主，注重知識網絡的建設和價值挖掘。
說明：本文為浙江省軟科學研究計劃重點課題（編號：2015C25021）和浙江省自然科學基金課題（編號：y6110388）的部分研究成果。
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一、創新2.0與城市形態的演變
信息通信技術的融合與發展，推動了信息共享與知識擴散，帶動了創新民主化進程和知識社會的形成。以生產者為中心的創新模式正在向以用戶為中心的創新模式轉變，城市也正在成為一個開放的創新空間。如果說創新1.0是工業時代沿襲的面向生產、以生產者為中心、以技術為出發點的相對封閉的創新形態，創新2.0則是與信息時代、知識社會相適應的面向服務、以用戶為中心、以人為本的開放創新形態。
知識社會環境下的科學2.0、技術2.0、管理2.0共同塑造了面向知識社會的創新2.0，重新定義了創新中用戶的角色、應用的價值、協同的內涵和大眾的力量。創新形態的演進也影響了互聯網形態的演化。蒂姆?奧萊利（Tim O?Reilly）充分認識到了這個趨勢并將這種新的強調開放互動、以用戶為中心的互聯網形態命名為Web2.0。創新形態演變進一步推動了企業形態、政府形態的演變。當創新2.0在商業領域重新定義了生產和消費的關系，創新2.0在公共領域則重新定義了管理和服務的關系，創新2.0視野下的企業2.0（Enterprise 2.0）、政府2.0（Government 2.0）被相繼提出。如果說企業1.0、政府1.0是以企業、政府為核心為用戶生產市場產品以及公共產品，創新2.0視野下的企業2.0、政府2.0則強調以用戶為中心，用戶參與共同創造獨特價值、塑造公共價值。
總之，從技術發展的視角，我們早已跨入信息時代，但我們的產業形態、城市形態、政府形態、企業運行模式、城市管理模式等等仍然是繼承和沿襲了工業時代的形態，直到工業時代以生產為中心的創新1.0模式演變到知識時代以服務為導向的創新2.0模式，我們才逐步做好了心理、社會、文化上的準備，社會形態才完成從工業文明向信息文明的嬗變，從工業社會邁入知識社會。正是在這種背景下，互聯網形態、企業形態、政府形態等也才從工業時代延續的web1.0、企業1.0、政府1.0等真正邁入信息時代的web2.0、企業2.0、政府2.0等形態，服務導向、以人為本的城市2.0，即智慧城市形態才成為現實。
二、從數字城市到智慧城市
數字城市是數字地球的重要組成部分，是傳統城市的數字化形態。數字城市是應用計算機、互聯網、3S、多媒體等技術將城市地理信息和城市其他信息相結合，數字化并存儲于計算機網絡上所形成的城市虛擬空間，因此可以認為數字城市是在第二代信息技術發展的背景下產生的。數字城市的發展積累了大量的基礎和運行數據，也面臨諸多挑戰，包括城市級海量信息的采集、分析、存儲、利用等處理問題，多系統融合中的各種復雜問題，以及技術發展帶來的城市發展異化問題。
新一代信息技術的發展使得城市形態在數字化基礎上進一步實現智能化成為現實。依托物聯網可實現智能化感知、識別、定位、跟蹤和監管；借助云計算及智能分析技術可實現海量信息的處理和決策支持。同時，伴隨知識社會環境下創新2.0形態的逐步展現，現代信息技術在對工業時代各類產業完成面向效率提升的數字化改造之后，逐步衍生出一些新的產業形態、組織形態，使人們對信息技術引領的創新形態演變、社會變革有了更真切的體會，對科技創新“以人為本”有了更深入的理解，對現代科技發展下的城市形態演化也有了新的認識，智慧城市的建設熱潮正在世界范圍內興起。
各國在智慧城市方面的探索與實踐，都注重通過新一代信息技術的應用，從市民需求出發，以各種基礎網絡為支撐建設感知設施，通過信息的融合分析提供智能服務。我們關注到，國際上智慧城市的先行者還特別強調以市民為中心，強調用戶參與、社會參與的開放創新空間構建。歐盟啟動了面向知識社會創新2.0的Living Lab計劃，致力于將城市打造成為開放創新空間，營造有利于創新涌現的城市生態。在歐盟對中小城市開展的智慧城市評價中，梳理了智慧經濟、智慧公眾、智慧管理、智慧移動性、智慧環境、智慧生活6大維度31個方面74項指標，體現了智慧城市建設中以人為本、強化服務、強化價值創造的創新2.0理念。
三、從數字城管到智慧城管
智慧城市管理與公共服務、智慧政府是智慧城市的重要方面。智慧城管是以新一代信息通信技術為支撐、基于知識社會創新2.0的城市管理新模式。從數字城管到智慧城管，將不僅僅是技術手段的變化，更重要的是管理理念、管理對象、參與主體、管理方式的變化。智慧城管與數字城管存在以下八方面的差異：
第一，數字城管通過城市地理空間信息與城市管理各方面信息的數字化在虛擬空間再現傳統城市，智慧城管則注重在此基礎上進一步利用傳感技術、智能技術實現對城市管理與運行狀態的自動、實時、全面透徹的感知。
第二，數字城管通過城市管理各行業領域的信息化及初步整合提高各行業管理效率、服務質量，并實現了初步協同，智慧城管則更強調通過云計算等新一代信息技術應用，進一步實現城市管理信息化的集約化和智能化，發揮城市管理信息化的整體效能。
第三，數字城管基于互聯網形成初步的業務協同，智慧城管則更注重通過泛在網絡、移動技術，依托執法城管通、市民城管通等載體實現無所不在的互聯和隨時隨地隨身的智能融合服務。
第四，數字城管的管理對象聚焦在基于地理信息系統的“部件”和“事件”管理，即圍繞“物”（城市公共設施及環境）及與“物”相關的“事”的管理，智慧城管則更加重視人的主體地位及社會服務管理，將管理對象拓展到“人、地、物、事、組織”的全方位管理。
第五，數字城管通過專業隊伍參與網格劃分、數據普查等方式關注數據資源的生產、積累和應用，智慧城管則更加關注社會各方參與的開放數據建設與共享應用。
第六，數字城管通過建立監督指揮中心、聘用監督員等方式實現指揮和監督的協同互動，智慧城管則更注重通過社會資源的廣泛發動，通過市民城管通、城管政務維基的方式匯聚大眾的力量和群眾的智慧解決城市管理難題。
第七，數字城管更多注重利用信息技術實現城市各領域的信息化以提升社會生產和管理效率，智慧城管則更強調人的主體地位，更關注用戶視角的服務設計和提供，更強調開放創新空間的塑造及其間的市民參與、用戶體驗，即“以人為本”實現可持續創新。
第八，數字城管致力于通過信息化手段實現城市運行與發展各方面功能，提高城市管理效率，服務城市建設與發展，智慧城管則更強調通過政府、市場、社會各方力量的參與和協同實現城市公共價值塑造和獨特價值創造。
總之，智慧城管基于數字城管建設，是創新2.0時代面向“以人為本”可持續創新的城市管理再創新。
四、智慧城管的特征與內涵
（一）智慧城管的特征
智慧城管的四大特征體現為：全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用以及以人為本的可持續創新。
第一，全面透徹的感知。通過傳感技術，實現對城市管理各方面監測和全面感知。智慧城管利用各類隨時隨地的感知設備和智能化系統，智能識別、立體感知城市環境、狀態、位置等信息的全方位變化，對感知數據進行融合、分析和處理，并能與業務流程智能化集成，繼而主動做出響應，促進城市各個關鍵系統和諧高效的管理。
第二，寬帶泛在的互聯。各類寬帶有線、無線網絡技術的發展為城市中物與物、人與物、人與人的全面互聯、互通、互動，為城市各類隨時、隨地、隨需、隨意應用提供了基礎條件。寬帶泛在網絡作為智慧城管的“神經網絡”，極大的增強了智慧城管作為自適應系統的信息獲取、實時反饋、隨時隨地智能服務的能力。
第三，智能融合的應用?，F代城市及其管理是一類開放的復雜巨系統，新一代全面感知技術的應用更增加了城市的海量數據。集大成，成智慧?；谠朴嬎?，通過智能融合技術的應用實現對海量數據的存儲、計算與分析，并引入綜合集成法，通過人的“智慧”參與，提升決策支持和應急指揮的能力?；谠朴嬎闫脚_的大成智慧工程將構成智慧城管的“大腦”。技術的融合與發展還將進一步推動“云”與“端”的結合，推動從個人通訊、個人計算到個人制造的發展，推動實現智能融合、隨時、隨地、隨需、隨意的應用，進一步彰顯個人的參與和群眾的力量。
第四，“以人為本”的可持續創新。面向知識社會的下一代創新重塑了現代科技“以人為本”的內涵，也重新定義了創新中用戶的角色、應用的價值、協同的內涵和大眾的力量。智慧城管的建設尤其注重“以人為本”、市民參與、社會協同的開放創新空間的塑造以及公共價值與獨特價值的創造。注重從市民需求出發，并通過維基、微博、Fab Lab、Living Lab等工具和方法強化用戶的參與，匯聚公眾智慧，不斷推動用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新，“以人為本”實現經濟、社會、環境的可持續發展。
（二）智慧城管的內涵
智慧城管是新一代信息技術支撐、知識社會創新2.0環境下的城市管理新模式，通過新一代信息技術支撐實現全面透徹感知、寬帶泛在互聯、智能融合應用，推動以用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新為特征的“以人為本”的可持續創新。
智慧城管在理念上強調以用戶創新、大眾創新、開放創新、協同創新為特征的知識社會環境下以人為本的可持續創新；在制度上注重營造全社會參與塑造城市公共價值的開放創新生態；在技術上注重通過移動技術、物聯網、云計算等新一代信息技術以及維基、社交媒體、Fab Lab、Living Lab、綜合集成法等工具和方法的應用，實現全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用、以人為本的可持續創新。智慧城管突出城市管理的智能化、人本化服務轉型，強調通過協同共治、公共價值與獨特價值塑造，“以人為本”實現創新2.0時代的城市管理再創新。
五、基于“五位一體”物聯網平臺的智慧城管實踐
北京市城管執法部門借鑒國內外智慧城市建設的先進經驗，以集感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”城管物聯網平臺建設為載體，大力推進物聯網、云計算、移動互聯網等新一代信息技術應用，積極探索維基、社交媒體等社會工具以及綜合集成研討廳、Living Lab等方法論應用，大力推進城市管理精細化、智能化、社會化，全力打造面向知識社會的創新2.0模式，推動從數字城管向智慧城管的跨越。
感知、分析、服務、指揮、監察五大功能“五位一體”的物聯網平臺是北京城管對于構建智慧城管的基本要求。其中，感知，即通過各類智能感知設備、輿情分析、部門聯動、專業執法巡查等及時了解城市管理問題、輿論社情和百姓需求；分析，則是對各類感知數據和業務信息進行實時智能的分析和處理，建立基于常量體系、預案體系的三色態勢分析和預警，提供決策研判；服務，通過搭建基于創新2.0的城管地圖公共服務平臺，充分發揮市場機制和社會參與的作用，為市民提供人性化、便利化的服務，同時推進社區自治、自我管理、自我服務，形成“人民城市人民管”的多方參與社會管理服務體系；指揮則基于對感知數據的智能分析，通過執法部門協同聯動和執法力量勤務調度指揮體系建設，實行科學的高峰勤務調度和部署，實現科學部署、智能指揮、敏捷調度，提升快速回應單眾訴求的能力，強化對違法行為及城市突發事件的應急處理能力；監察即通過與社會管理服務網格對接，基于執法巡查強化問題反饋與監察，協調相關部門共同解決城市管理中產生的各類痼疾頑癥，形成城市綜合管理合力?；谖逦灰惑w，將有利于推動城管執法的公共服務、指揮決策、巡查監察三大職能，最終實現城市管理精細化、智能化、社會化的總體目標。
基于物聯網的智慧城管總體架構（見圖1）自底向上分為“感、傳、知、用”四個層，即感知層、傳輸層、支撐層、應用層，同時建設安全保障體系、標準規范體系作為支撐。
感知層通過無線射頻、衛星定位、視頻監控、噪音監測、狀態監測、執法城管通、市民城管通等多元傳感設備，實現身份識別、位置感知、圖像感知、狀態感知等多方面感知，全面增強城市管理感知能力。傳輸層依托全市共建的有線、無線寬帶等網絡，實現城市管理對象與機構、人員及廣大市民之間的泛在互聯。支撐層將保障城管物聯網平臺所需要的IT基礎設施，構建北京城管云，提供各類數據和業務的存儲、運算、分析與服務功能。應用層以城管地圖公共服務系統建設為牽引，通過物聯網、云計算等新一代信息技術工具及政務維基、政務微博等社會工具應用構筑基于創新2.0的公共服務新模式，打造感知數據驅動的高峰助務模式，形成“巡查即錄入”，“巡查即監察”的工作模式，并以從定性到定量的綜合集成方法為指導，在巡查監察、指揮調度、公共服務等系統基礎上構建基于大成智慧工程的綜合集成研討廳，形成智能融合的應用，強化科學化決策、智能化指揮和人性化服務能力。
北京在城管信息化建設中重視用戶體驗和參與，重視市民及社會的參與，借鑒Living Lab、Fab Lab等面向知識社會的創新2.0方法論，致力于將基于物聯網的智慧城管構建作為開放創新空間建設的載體，匯聚群眾智慧和社會力量，形成為城市及生活其間的市民塑造公共價值、創造獨特價值。依托標準規范體系及標準化等制度建設，智慧城市將強化開放數據標準、開放平臺接口規范、用戶參與及用戶體驗設計規范等標準規范的建設，推動用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新，做到智慧城市的共建、共享、共治。
伴隨信息通信技術的演進、知識社會的發展以及創新的民主化進程，新一代信息技術及其催生的創新2.0正重塑著當代社會，為城市發展與社會管理帶來嶄新的機遇。當創新2.0與新公共服務的浪潮匯聚推動了政府2.0，創新2.0與信息化城市建設的浪潮匯聚則推動了智慧城市。政府2.0與智慧城市的潮流進一步匯聚，共同塑造了智慧城管。智慧城管是新一代信息技術、知識社會創新2.0環境下的城市管理再創新，它以物聯網、云計算為代表的新一代信息技術為支撐，通過全面透徹感知、寬帶泛在互聯、智能融合應用，形成以市民為中心、城市社會為舞臺的用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新，將“以人為本”的價值實現提升到一個新的高度，實現城市管理者、市場、社會多方協同的公共價值塑造和獨特價值創造，實現城市管理從生產范式向服務范式的轉變。北京城管正積極借鑒國內外智慧城市建設的先進經驗，以“感知、分析、服務、指揮、監察”五位一體的物聯網平臺建設為載體，大力推進新一代信息技術應用，基于面向知識社會的創新2.0全面推動從數字城管向智慧城管的跨越。
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