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1.1 城鄉人口發展規模和空間格局的變化
過去各地將城鎮人口發展規模和城市化發展水平盡量做大,以滿足在國家控制人均用地標準審查情況下實現做大城市規模,發展地方經濟的目的,對農村建設用地則不管不問?，F在城鄉建設用地作為一個整體,發展城鎮用地必須將農村人口減少和農村建設用地減少統籌考慮,這就要求城鄉建設用地指標分解時要統籌考慮區域的人口城鎮化水平、城鎮體系、各城鎮的功能、人口規模和農村人口及由此引發的城鎮用地規模與農村村莊的用地規模的可能變化情況。
1.2 城鄉經濟發展規模和空間格局的變化
在目前經濟發展階段,由于土地是重要的生產要素,城鄉建設用地特別是城鎮工礦用地是發展經濟的主要平臺,因此城鄉建設用地與經濟發展有很大關聯性,各地也是盡量發展建設城鎮工礦用地來發展經濟;與此同時,由于農村建設用地整理復墾存在一定難度,于是出現城鎮存在閑置土地,農村建設用地粗放的城鄉建設用地利用狀況。為實現在控制本區域的城鄉建設用地規模的同時保障本區域經濟發展總體目標,必須將各地預期發展的經濟規模作為城鄉建設用地規模分解的依據,以推動各次區域挖掘現有城鄉建設用地存量,增強城鄉建設用地的經濟社會環境承載力。
1.3 提高節約集約用地水平的難度
由于各次區域經濟社會發展條件不同,城鄉建設用地集約水平的提高難度差異較大,因此需要從區域人口發展變化和城鄉建設利用現狀的集約狀況、區域社會經濟發展途徑,根據現狀城鄉建設用地集約利用水平和人口發展態勢,分別采用不同的節約集約用地規劃標準,再根據人口的城鄉發展規模,因地制宜地確定該區域可能控制的城鄉建設用地規模。
2.分解方法
2.1 初步分配系數測算
初步分配系數采用比例法和分類法兩種方法分別測算出相對合理的分配比例,并以兩種方法綜合確定。
即α=(α1+α2)/2
其中α1為比例法測算的分配系數,α2為分類法測算的分配系數。
2.1.1 比例法測算的分配系數
α1為依據現有的各次區域二三產GDP和常住人口規模占全區域比重與各次區域城鄉建設用地規模占全區域的比重關系,以規劃的2020年各次區域二三產GDP 和常住人口規模 占全區域比重為基數,測算得出的2020年各次區域城鄉建設占全區域分配比例。
即α1=(α11+α12)/2
其中α11=各次區域2020年二三GDP占全區域比重*各次區域2005年城鄉建設用地占全區域比重/各次區域2005年二三產GDP占全區域比重;
α12=各次區域2020年常住人口占全區域比重*各次區域2005年城鄉建設用地占全區域比重/各次區域2005年常住人口占全區域比重
2.1.2 分類法測算的分配系數
測算方法:依據各次區域現狀人均城鎮工礦用地、農村常住人口人均農村建設用地和土地集約利用水平,結合人均用地可調整幅度(城鎮有國家規范標準)和規劃預測的2020年各次區域城鎮常住人口、農村常住人口分別確定各次區域2020年的城鎮工礦和農村建設用地規模;根據各次區域上述兩項城鄉用地規模之和,測算得出的各次區域城鄉建設用地占全區域比重。
即α2=Ci/∑Ci
其中Ci為按照不同次區域節約集約用地規劃標準(可能控制的人均用地標準)可能控制的2020年城鄉建設用地規模
Ci=2020年可能控制的人均城鎮工礦用地*規劃城鎮人口+2020年可能控制的人均農村建設用地*規劃相應農村人口;各次區域2020年可能控制的城鄉建設用地規模之和=Σ(各次區域2020年可能控制的人均城鎮工礦用地*規劃城鎮人口+規劃2020年可能控制的人均農村建設用地*規劃農村人口):其中2020年可能控制的人均城鎮工礦用地結合現狀人均城鎮工礦用地水平和可能集約程度,參考國家控制標準要求, 2020年可能控制的人均農村建設用地結合現狀人均農村用地水平和可能集約程度。
2.1.2.1 按現狀不同集約用地水平確定規劃人均城鎮工礦建設用地標準和各次區域可能控制的城鎮工礦建設用地規模
2.1.2.2 按現狀不同集約用地水平確定規劃人均農村建設用地標準和各次區域可能控制的農村建設用地規模
2.1.2.3分配系數
按照上述分類測算,就可以匯總得出城鎮工礦、農村用地大致的合理分解規模,并匯總得出各次區域占全區域比重。
2.1.3 初步分配系數結論
綜合上述兩種方法得出各次區域城鄉建設用地分配系數取平均值,得出各次區域城鄉建設用地初步分配系數。
2.2 調整系數
根據調整系數確定思路,設置以下公式測算調整系數:
β=γ1*γ2*γ3*γ4
其中γ1為建設用地集約利用水平獎懲系數;γ2為耕地保護面積獎勵系數;γ3為違法用地懲戒系數;γ4為區域發展統籌系數。
作者簡介：郭路明（1987-），男，碩士研究生，研究方向為土地利用與城鄉規劃。
E-mail：576821716@qqcom
摘要：社會經濟的快速發展必然導致對建設用地需求量的增加。不合理建設用地結構會制約區域經濟的發展，并拉大區域差異，造成社會不穩定。在贊皇縣城鄉建設用地結構現狀及變化趨勢分析的基礎上，從經濟和社會發展的合理用地需求入手，以保護生態環境為原則，堅持內涵挖潛與外延擴大相結合，科學合理地預測建設用地規模，提出贊皇縣城鄉用地結構的優化措施，以有效促進土地資源可持續利用和集約利用，從而促進社會經濟發展。
關鍵詞：城鄉建設用地；結構優化；社會經濟發展；贊皇縣
中圖分類號：F323.211文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）12-0135-05
統籌城鄉用地、優化城鄉用地結構，既是節約和集約用地的重要途徑[1]，又是統籌城鄉發展的客觀需要。如何協調好經濟發展與合理利用及保護有限土地資源的矛盾，成為土地利用總體規劃必需認真研究的重要問題。對贊皇縣城鄉建設用地結構優化研究，有利于促進土地的集約利用，使土地資源的合理利用成為經濟發展的促進手段[2]。
1贊皇縣概況
贊皇縣位于河北省西南部，太行山中段東麓，距首都北京300 km，距省會石家莊33 km，西鄰山西，東距京廣鐵路、京深高速公路20 km。全縣總面積1 210 km 2 ，現轄9鄉2鎮1個街道辦事處212個行政村，人口25萬。贊皇是山區縣、老區縣、國家扶貧開發工作重點縣，也是世界教科文組織中國地名專家組命名的“千年古縣”。
2贊皇縣城鄉建設用地結構現狀及變化趨勢分析
2.1城鄉建設用地結構現狀
在《全國土地分類》中，城鄉建設用地包括城市（201）、建制鎮（202）、農村居民點（203）和獨立工礦用地（204）四類用地。贊皇縣為縣級建制，沒有城市用地，因此本研究區域的城鄉建設用地只有城鎮用地、農村居民點用地和獨立工礦用地三類。
2.1.1城鄉建設用地結構現狀2010年贊皇縣城鄉建設用地總面積為3 570.29 hm 2 ，其中農村居民點用地總面積2 916.29 hm 2 ，占城鄉用地總面積的81.68%；建制鎮用地面積335.57 hm 2 ，占9.40%；獨立工礦用地面積318.43 hm 2 ，占8.92%。
2.1.2城鄉建設用地存在的主要問題
①城鎮中心職能未充分發揮，存在土地浪費現象：城鎮基礎設施建設水平及社會經濟發展水平較低，制約著建制鎮中心職能的發揮，難以帶動農村地區的發展。城鎮建設標準低，土地容積率低，城鎮居民住房多數為平房獨院，商品房發展緩慢，土地利用率低。企事業單位用地存在著用少占多、圈大院現象，造成土地浪費，導致城鎮土地單位面積產值低。
②村鎮建設規劃滯后，村民生活環境“臟、亂、差”：沒有進行村莊規劃或者實施村鎮建設規劃，沒有政策、法律措施的保障，國土部門執法力度低，規劃不能嚴格執行。由于村莊建設無章可循，村民居住散亂，村內土地不能充分利用。村莊小而分散，公共基礎設施嚴重不足，不利于生活水平和質量的提高。
③鄉鎮企業用地粗放，土地利用率低：鄉鎮為了招商引資紛紛出臺各種優惠政策，低價出讓土地，使得工礦業用地地價嚴重背離其價值；企業以土地替代其他生產要素，超量占地現象比較嚴重，而其生產占用率極低，造成土地閑置。
2.2贊皇縣城鄉用地變化趨勢分析
近年來隨著社會經濟高速發展和城鎮化、工業化進程的加快，贊皇縣建設用地規模呈不斷擴大趨勢。從表1中可以看到，建制鎮用地增長較為緩慢，但總體上仍處于增長趨勢，14年間增長了39.01 hm 2 。農村居民點用地變化以2001年為分界點分為兩個階段，第一階段低速增長，4年增加了19.32 hm 2 ；第二階段增長緩慢并有減少的趨勢。獨立工礦用地在1997～2001年出現了負增長，2002～2010年增長速度加快，14年間共增加了72.17hm 2 。
3城鄉建設用地需求預測與結構優化
贊皇縣經濟社會發展處于工業化、城市化起步階段，構建特色鮮明、初具規模的產業體系是實現經濟跨越式發展的必要條件。2010年到2020年期間，要壯大擴張輕化工、生物制藥、建材、農副產品加工產業，整合機械、煉鐵、鐵礦開采加工業，大力發展特色農業，做大做強服務業，加快經濟結構調整，積極謀劃實施一批立縣富縣重點項目，推進生產基地和園區建設，優化產業布局，為全縣經濟發展奠定產業基礎，形成新的規模優勢和競爭優勢，促進工業經濟強勁增長、人口快速向城鎮集聚。以產業發展帶動城鎮建設、基礎設施建設的快速發展，需要土地提供空間載體的支撐，必然導致對城鎮和工礦用地等城鄉建設用地的大量需求。
3.1城鄉建設用地總量測算
根據近十幾年贊皇縣城鄉建設用地總規模變化情況，采用趨勢外推法對目標年城鄉建設用地總規模進行預測。設城鄉建設用地規模為因變量Y，自變量X為時間序列（年份），建立城鄉建設用地總面積與時間的回歸模型。
① Linear方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉建設用地的擬合直線趨勢方程為：
Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271
用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉建設用地規模，經計算分別為3 640.50、3 696.58hm 2 。
②Quadratic方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉建設用地的擬合二次曲線趨勢方程為：
Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726
用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉建設用地規模，經計算分別為3 758.01、3 936.21hm 2 。
③Exponential方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉建設用地的擬合指數趨勢方程為：
Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286
用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉建設用地規模，經計算分別為3 642.89、3 701.64hm 2 。
根據以上各種方程的擬合情況，采用三者預測數據的平均值作為目標年的預測值，即2015年和2020年贊皇縣城鄉建設用地規模分別為3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。
3.2城鄉建設用地分類預測
3.2.1城鎮用地規模預測贊皇縣現正處于城鎮化、工業化加速發展時期，未來一定時期內需進一步擴大城鎮建設用地規模，進一步放寬人均城鎮用地，提高城鎮居民的生活質量和優化城鎮居民的生活環境。參考《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137-90）中城鎮用地標準，按照城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤的要求，對目標年城鎮建設用地規模提出三個調整方案（表3）。
對比分析以上方案，考慮到贊皇縣的社會經濟發展和城鎮化進程，方案二較為合理，即城鎮建設用地規模2015年和2020年分別為1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。
3.2.2農村居民點用地測算在城鎮規模不斷擴大的過程中，必將合并一些農村居民點用地，農村居民點用地也將呈現出下降的趨勢[3]。參考國家的《鎮規劃標準》（GB50188-2007）中農村居民點用地標準，結合贊皇縣農村實際情況和城市化進程，對目標年農村居民點用地規模提出三個調整方案（表4）。
對比分析以上方案，綜合考慮贊皇縣的社會經濟發展和集約型土地利用模式的發展趨勢，方案三較為合理，即農村居民點用地規模2015年和2020年分別為2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分別減少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。
3.2.3獨立工礦用地測算對贊皇縣獨立工礦用地面積擬采用平均增長率法，剔除年增長率最大值12.98%和最小值-7.04%，對其它若干年數值取平均得到增長率為3.77%。同時考慮到贊皇縣國民經濟發展趨勢，預測2010～2015年獨立工礦用地將保持較快增長，因此將采用5.0%的年增長率；中遠期獨立工礦增長速度將加快，2015～2020年采用7.0%的年增長率（表5）。
因此，贊皇縣獨立工礦用地規模2015年將達到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年達到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。
3.2.4城鄉建設用地分類預測匯總從表6可以看出，贊皇縣城鄉建設用地規模2015年為3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年為3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。
3.3城鄉建設用地總規模確定
比較以上城鄉建設用地總量測算和分類測算的預測結果，可以看出兩種預測結果相差較大?？紤]到總量預測可以從大體上把握城鄉建設用地總發展趨勢，分類預測考慮了人口、GDP、城鎮化水平等多種因素且與國家標準相一致，所以取兩種預測方法的平均值。如表7，預計城鄉建設用地總量2015年為3 652.22 hm 2 在2010年基礎上增長81.93 hm 2 ；2020年為3 834.25 hm 2 ，在2010年基礎上增長263.96 hm 2 。
3.4贊皇縣城鄉建設用地結構優化
隨著經濟增長和城鎮化、工業化進程加快，農村人口減少和農村居民點用地集約化水平的提高，農村居民點用地將有較大幅度的減少[4]。城鎮工礦用地與農村居民點用地將從2010年占城鄉建設用地總量的18.32%、81.68%，調整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城鎮工礦用地所占比重將得到很大提升，表明以新農村建設為基礎的城鄉建設用地結構將得到優化。
在推進城鄉統籌發展、控制城鄉建設用地規模、加大新農村建設力度的現實條件下，逐步實施城鎮用地增加和農村居民點用地減少的掛鉤[5]。經測算并考慮各種因素，確定贊皇縣統籌城鄉居民點用地為：2010～2020年間，城鎮工礦用地增加1 225.05hm 2 ，農村居民點用地減少961.09 hm 2 ，即城鎮工礦用地增加與農村居民點用地縮減的掛鉤比例為1.3∶1。
4贊皇縣城鄉建設用地結構優化的建議與措施
4.1科學編制土地利用總體規劃
規劃是建設的龍頭，土地利用結構優化需要科學合理的土地規劃作為指導[6]。土地利用規劃要力求科學性。首先根據對贊皇縣城鄉建設用地情況的分析和預測，確定城鄉建設用地規模和基礎設施用地的總量控制指標和相應的分類用地控制指標，并注意留有一定的彈性，為城鎮的發展留有一定余地。其次，建立城鄉用地集約利用評估體系，對新增加的城鄉建設用地及工礦、基礎設施等非農建設用地制定相應政策，引導采用高度集約化的用地方式，立體利用土地空間，盡量少占耕地。第三，土地利用與社會經濟相適應，根據各自不同的特點進行產業結構布局，發揮不同鄉鎮的特點，達到鄉鎮間的互補，促進經濟社會的良好發展。
4.2改革土地管理體制，統一城鄉土地市場
嚴格土地管理，完善土地制度，是確保經濟社會可持續發展的長遠之計，也是維護當前城市化穩步推進的前提條件。伴隨著贊皇縣城鎮化進程的快速推進，近年來有的城鎮出現了農村土地自發（或隱性）變為建設用地并進入市場流通的現象，使耕地保護受到威脅，土地市場受到沖擊，對城鎮化的健康有序推進極為不利。必須把農村集體建設用地納入規范化、法制化管理軌道[7]，從根本上消除城鄉隱性土地市場和價格雙軌，順應城市化、工業化的發展趨勢，在嚴格用途管制的前提下，允許農村土地流轉，統一城鄉土地市場。農村住宅用地制度必須與農村社區建設相適應；必須打通城鄉住宅用地市場，解決農民多余宅基地和多余房屋的合理流轉問題，提高宅基地和農村房屋的利用率。
4.3推進農村居民點整理，完善“城鄉掛鉤”政策
贊皇縣農村居民點規模小、布局分散、環境差、土地利用率低。實施農村居民點整理，有利于推動村莊搬遷改造，改善村民生活環境。贊皇縣逐漸進入經濟的快速發展時期，對建設用地的需求越來越大，人地矛盾突出。實施“掛鉤”政策，運用經濟手段對農村建設用地進行整理[8]，通過將利用不合理和廢棄閑置的農村建設用地整理為耕地，既適度減少農村建設用地，使其轉化為耕地，又可以爭取更多的建設用地指標。
4.4加快土地信息系統的建設，實現土地管理科學化
土地利用是一個隨時空變化而變化的動態過程[9]。為適應土地管理的要求，要逐步實現土地管理的科學化、信息化。建立贊皇縣土地信息管理系統，對土地利用進行動態監測，及時了解土地信息的變化情況并進行調控和管理，確保土地管理的實時、高效，為土地結構優化提供技術支持。
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關鍵詞：城鄉建設用地；脫鉤模型；變化分析；保定市
中圖分類號：F301．23 文獻標識碼：A 文章編號：0439－8114（2012）05－0890-04
Study on the Dynamic of Urban－Rural Construction Land in Baoding
SUO Xi－na，XU Yue－ming，HU Jian
（College of Business， Hebei Agricultual University， Baoding 071001， Hebei， China）
Abstract： Along with the rapid development of industrialization and urbanization， more and more peasants are concentrating in urban areas， which cause the expansion of construction land area in both city and contryside． This change brings challenge to the control of construction land and threatens the food safety． The basic theory and approach of decoupling was introduced； and the decoupling model about urban－rural construction land was built inorder to study the relationship about the urban－rural construction land in Baoding． And other theories were applied to analyze the results． It was concluded that the urban and rural construction land was expanded separately； there was little relationship between them. The expansion of urban-rural construction land was extansive.
Key words： urban－rural construction land； decoupling model； changing analysis； Baoding city
隨著我國城鎮化水平提高，農村人口向城鎮集中，帶來的不是城鎮建設用地增加、農村建設用地相應減少，而是城鄉建設用地總量同步增長的現象，致使耕地總量急劇下降，直接威脅糧食安全。剖析城鄉建設用地內部發展變化，掌握發展規律，對開展內部挖潛，緩解城鄉建設用地供求矛盾意義重大。
近幾年來，保定市經濟發展迅速，城鎮化水平不斷提高，作為經濟發展重要物質載體的城鄉建設用地迅速擴張。采用脫鉤理論建立脫鉤模型對保定市城鄉建設用地內部變化進行分析，并采用其他理論對其進行闡述，最后針對分析結果提出相關建議，以期為城鄉建設用地可持續發展提供參考。
1 項目區概況
保定市地處京、津、石三角腹地，是“大北京經濟圈”兩翼之一，素有“京畿重地”、“首都南大門”之稱?，F轄3個區、4個市、18個縣，土地面積約占全省的1／9。2000-2008年是保定市經濟、社會快速發展時期，二、三產業生產總值從558．6億元增加到1 333．9億元。作為城鄉經濟發展重要物質載體的城鄉建設用地迅速擴張，2000-2008年，由202 094．1 hm2增加到227 741．8 hm2，總量增加25 647．7 hm2，其中城鎮建設用地由49 597．5 hm2增加到57 959．8 hm2，農村建設用地由152 496．6 hm2增加到169 782．0 hm2。城鄉建設用地規模急劇擴張是否合理，發展是否具有可持續性，直接影響到經濟是否持續健康發展，甚至關系糧食是否安全。
2 城鄉建設用地脫鉤模型建立
脫鉤理論被廣泛應用在不同學科領域，其含義為使具有響應關系的兩個或多個物理量之間的相互關系不再存在［1］。利用限制條件確定的臨界值劃分不同的脫鉤狀態，以此來表述兩個或多個物理量之間相互作用的程度。城鄉建設用地主要由城鎮建設用地和農村建設用地兩部分組成，城鄉建設用地發展，就是城鎮建設用地和農村建設用地相互作用的過程。因此，以此理論建立脫鉤模型來闡述城鄉建設用地發展變化相當貼切。
2．1 城鄉建設用地脫鉤指標選取
2．1．1 城鄉建設用地變化主導驅動因素的確定 城鄉建設用地變化受自然、社會和經濟等多種因素影響，不同因素對城鄉建設用地變化影響程度不同［2］，產生的結果也就不同。選取了國內生產總值、第二產業產值、第三產業產值、二、三產業總產值、全社會固定資產投資、總人口6個因素作為城鄉建設用地變化的主要影響因素。2000-2008年城鄉建設用地變化主要影響因素如表1。通過灰色關聯度分析，2000-2008年各影響因素與城鄉建設用地的關聯度分別為rGDP＝0．768，r第二產業產值＝0．733，r第三產業產值＝0．770，r二、三產業總產值＝0．748，r全社會固定資產投資＝0．657，r總人口＝0．975，總人口與城鄉建設用地的關聯度最大，因此確定總人口為城鄉建設用地規模擴張的主導驅動因素。
2．1．2 城鄉建設用地脫鉤指標的選取 英國學者萊溫斯坦的人口移動理論提到有利的經濟因素是吸引移民的最重要因素；一般情況下，人口遷移凈流向常是從農村流向城市。中國是典型的二元城鄉經濟結構，城鎮經濟發展遠快于農村經濟發展。依此分析，則中國的人口凈流向為從農村不斷流入城鎮，人口的轉移必然會產生建設用地需求的變化。因此提出經濟發展以及城鎮化水平的提高，會使人口由農村不斷流向城鎮，城鎮建設用地需求增加，而農村建設用地則相應減少的假設。由此選取城鎮建設用地規模、農村建設用地規模、城鎮人口及農村人口作為脫鉤指標［3，4］。
2．2 城鄉建設用地脫鉤模型建立
2．2．1 城鄉建設用地脫鉤模型參數 脫鉤程度系數為增量人均城鎮建設用地與增量人均農村建設用地的比例，即單位人由農村轉移到城鎮以后，占用城鎮建設用地與原占用農村建設用地的轉化比例。脫鉤程度系數大小表示城鄉建設用地變化狀態。
2．2．2 城鄉建設用地脫鉤模型構建 參考前人的研究成果［5，6］，構建城鄉建設用地脫鉤模型公式：
x＝（S城鎮／｜P城鎮｜）／（S農村／｜P農村｜）
式中，x為脫鉤程度系數；S城鎮為城鎮建設用地變化量；S農村為農村建設用地變化量；P城鎮為城鎮人口變化量；P農村為農村人口變化量。
2．2．3 城鄉建設用地脫鉤模型狀態規定 《城市用地分類和規劃建設用地標準》（GBJ137―1990）中城鎮人均建設用地指標最低為60 m2／人，最高為120 m2／人；《村鎮規劃標準》（GB50188―1993）中農村人均建設用地指標最低為50 m2／人，最高為150 m2／人?；诤戏ㄅc集約用地原則，單位人由農村轉向城鎮以后，城鄉建設用地的轉化系數為0．4（60／150）～2．4（120／50）。以此作為脫鉤狀態臨界值，城鄉建設用地脫鉤狀態如下：
隨著單位人由農村轉向城鎮，S城鎮＞0，且S農村＜0，x＜0時，為強脫鉤狀態，視為理想的變化，處于第四象限；S城鎮＜0，且S農村＞0，x＜0時， 為強負脫鉤狀態，視為悖謬變化，處于第二象限；依據城鄉建設用地轉化臨界值，細分一、三象限，S城鎮＞0，且S農村＞0，0＜x＜0．4時，為弱脫鉤狀態，即占用農村建設用地高級別向占用城鎮建設用地低級別轉換，視為弱正常變化；S城鎮＞0，且S農村＞0，0．4＜x＜2．4，為擴張連接狀態，即占用農村建設用地低級別向占用城鎮建設用地高級別轉換，視為不集約變化；S城鎮＞0，且S農村＞0，x＞2．4，為擴張負連接狀態；S城鎮＜0，且S農村＜0，0＜x＜0．4，為弱負脫鉤狀態；S城鎮＜0，且S農村＜0，0．4＜x＜2．4，為衰退連接狀態；S城鎮＜0，且S農村＜0，x＞2．4，為衰退脫鉤狀態（圖1）。擴張連接狀態、擴張負連接狀態、強負脫鉤狀態、弱負脫鉤狀態、衰退連接狀態、衰退脫鉤狀態為違反指標規定轉換，不利于土地集約、可持續利用，視為畸形變化。
3 保定市城鄉建設用地脫鉤分析
3．1 保定市城鄉建設用地脫鉤分析
參考《河北省土地調查統計年鑒》收集2000-2008年9年數據，進一步整理得到2000-2008年4個指標的變化量，依據城鄉建設用地脫鉤模型得出2001-2008年8年的脫鉤程度系數如表2。
隨著人口向城鎮流動，2000-2002年城鎮建設用地規模不斷擴大（S城鎮＞0），同時農村建設用地規模呈現同步擴張（S農村＞0），脫鉤程度系數大于0．4小于2.4，城鄉建設用地處于擴張連接狀態。到2003年，則轉為城鎮建設用地增加（S城鎮＞0）、農村建設用地減少（S農村＜0）的強脫鉤狀態，但理想變化持續時間不長，就變為嚴重的畸形發展；2004年，城鎮建設用地規?？s?。⊿城鎮＜0），而農村建設用地規模擴張（S農村＞0），脫鉤系數為－0．07，轉入強負脫鉤狀態；時隔1年，又回轉到擴張連接狀態；又經過兩年，再次步入理想變化，2007年城鎮建設用地增加（S城鎮＞0），農村建設用地略有減少（S農村＜0），為強脫鉤狀態；到2008年再次退回到畸形變化，2008年城鄉建設用地脫鉤系數為25．72，處于擴張負連接狀態，人均建設用地嚴重超標。
整體來看，2000-2008年保定市城鄉建設用地呈現出不斷波動的變化趨勢，由畸形變化轉為理想變化再次退回到畸形變化；大體上呈現城鎮建設用地與農村建設用地“雙擴張”態勢，個別年出現兩者此長彼消的理想態勢。
3．2 保定市城鄉建設用地脫鉤原因分析
2000-2008年保定市城鄉建設用地總量不斷增加，結構不合理，究其原因主要有：
其一，發展觀念錯位，政府重經濟而忽視城鄉建設用地集約利用。2000-2008年，保定市經濟快速發展，城鎮化進程加快，城鎮化水平由15．36％上升到30．27％。經濟增長需要城鄉建設用地作保障，政績觀念淡化了城鄉建設用地集約利用理念，導致城鄉建設用地規模盲目擴張［7］。
其二，土地相關政策出臺及實行時效性強，持續性差。2000-2008年，國務院相繼出臺了多個土地管理相關文件，地方政府在理解和執行方面存在時間性、階段性，執行時效性強，但持續性差。如2004年國家連續出臺了4個土地相關文件，極為關注土地問題，政策的督導促使地方政府進一步加強建設用地管理，保定市城鎮建設用地甚至出現總量減少的現象，但隨著時間的發展，政策觀念淡化，政府管理放松，城鄉建設用地迅速退回到“雙擴張”狀態。
其三，農村居民點特征導致農村居民點整理見效慢。保定市農村居民點布局分散，且以平房為主，占地面積大；農民習慣自然院落形式居住，建筑密度和建筑容積率低。隨著城鎮化進程加快，農村人口逐步轉移到城鎮，大量閑置宅基地未得到再利用。分散、閑置的特征，使得農村建設用地控制難度大，短期效果不明顯［8］。
3．3 保定市城鄉建設用地脫鉤分析結論
綜上所述，保定市城鄉建設用地發展仍處于不協調的發展狀態。
其一，城鄉建設用地總量隨人口總量增加而增加，其結構卻未隨人口結構的變化而變化。
其二，城鎮化水平不斷提升，城鎮建設用地增加與農村建設用地減少尚未形成聯動機制，而是“各自為政式”發展，城鄉建設用地發展仍以外延式擴張為主。
其三，城鄉建設用地發展由外延式擴張向內源式結構調整空間大，存在可行性。從9年的發展變化可以發現，只要引導機制和監督機制到位，就可以實現城鄉建設用地向理性發展轉變。
4 相關理論對保定市城鄉建設用地脫鉤狀態的闡述
4．1 系統論闡述城鄉建設用地脫鉤狀態
系統論指世界上任何事物都可以看成是一個完整的系統，并且強調系統的發展與演化是內部各子系統（或要素）之間不斷影響、相互作用的過程，子系統會影響母系統，母系統也會制約子系統。城鄉建設用地系統由城鎮建設用地與農村建設用地兩個子系統構成，其發展變化是兩個子系統之間相互作用、不斷影響的過程。2000-2008年城鎮建設用地與農村建設用地規模大體呈現出“雙擴張”變化趨勢（個別年份除外），城鄉建設用地作為母系統，自然隨子系統不斷擴張而擴張，其結構也就不可避免地表現為子系統“雙擴張”結構。但是考慮到建設用地資源供給有限，城鄉建設用地不可能一直擴張發展，集約、可持續發展將是其最終選擇。因此，建立城鎮建設用地與農村建設用地聯動機制，挖掘農村建設用地整理潛力，改擴張式規模發展為內源式結構調整發展，改變子系統發展方向及結構，才能使母系統處于良性發展。
4．2 城鄉關系理論闡述城鄉建設用地脫鉤狀態
城鄉關系體現為城鎮和鄉村的相互作用、相互制約過程，城鄉發展經濟史就是一部城鄉關系“分離－對立－融合”的變化史。城鄉土地是經濟發展的載體，其發展變化也離不開“分離－對立－融合”?！胺蛛x”即城鎮建設用地與農村建設用地規?！案髯詾檎健卑l展，“對立”即城鎮建設用地增加伴隨農村建設用地相應減少的此長彼消式發展。從表2不難看出，2000-2002年兩者處于分離狀態，到2003年出現對立狀態，這種狀態持續了1年，又回轉到分離狀態，直到2007年再次出現對立狀態，2008年再次后退到分離狀態?？梢姵青l建設用地互動呈現出“分離－對立－再分離”變化。從整體趨勢分析，隨著相關土地政策的出臺與實施，城鄉建設用地最終會逐步走向對立狀態。
4．3 人地關系理論闡述城鄉建設用地脫鉤狀態
我國人多地少，人地矛盾突出。2000-2008年，保定市城鎮化水平由15．36％上升到30．27％，城鎮建設用地與農村建設用地比例由32.5%變化為34.2%。城鄉建設用地結構未隨人口結構的變化而變化，相反出現“雙擴張”現象，城鎮建設用地發展壓力增大，農村建設用地浪費嚴重，使得人地矛盾更為突出。
5 保定市城鄉建設用地節約、集約發展對策
5．1 開展農村居民點整理工作
保定市農村居民點分布廣、規模小、數量多，人均居住面積嚴重超標，整理空間大，且城鎮化水平不斷提高，整理可行性強。因此，開展居民點整理，挖掘農村建設用地潛力，調整城鄉建設用地結構，能夠實現土地集約利用，促進土地可持續利用。
5．2 建立城鄉建設用地統籌聯動機制
城鄉建設用地結構變化應該響應人口結構的變化，只有建立城鄉建設用地統籌聯動機制，挖掘農村建設用地潛力，才能緩解城鎮建設用地壓力，實現城鄉建設用地整體合理布局［9，10］。
5．3 加強城鄉建設用地科學引導和審批管理
城鎮建設用地與農村建設用地尚未形成協調互動的統籌聯動關系，應加強對相關政策的科學引導和政策實施的監督力度，強化城鄉建設用地審批管理，以保障其聯動機制的形成。
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關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤選址
中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A
1、當前城鄉建設用地增減掛鉤試點選址研究側重點
當前，對城鄉建設用地增減掛鉤試點（以下簡稱掛鉤試點）選址的分析大多從拆舊地塊的整理潛力層面[1-3]、整理適宜性[4]層面著眼，重點分析農村建設用地整治可騰挪城鄉建設用地的潛力和農村建設用地整理的適宜性。
有學者通過預測規劃目標年農村人口的規模，與《村鎮規劃標準（GB50188-2007）》規定的人均建設用地標準相乘，得到預測目標年農村建設用地的規模，以現狀農村建設用地與預測目標年農村建設用地的規模之差來考察農村建設用地整理的潛力。
還有學者采用建設用地需求的供給率來定量分析城鄉建設用地增減掛鉤的潛力，即建設用地需求的供給率=規劃目標年農村居民點的整理潛力／規劃目標年城鎮建設用地需求量×l00％，得出農村居民點整理對規劃期末新增建設用地需求的滿足程度。
對于拆舊地塊整理的適宜性，有學者從自然因素、區位條件、拆舊難度和資源經濟狀況四個角度共選取了海拔高度、距離城鎮中心最短距離、居民點總面積、居民點戶均宅基地、人均純收入等14 個評價因子作為適宜性評價的指標，采用特爾菲法和層次分析法，對指標進行標準化，建立評價模型，將農村建設用地分為四類區域，即最適宜拆舊區、適宜拆舊區、不適宜拆舊區和最不適宜拆舊區。
這些研究都是針對區域農村建設用地的中觀層面研究，較少針對具體項目選址的微觀層面研究。在當前建設用地需求不斷增長、城市化進程不斷加快的形勢下，有必要從微觀層面考慮掛鉤試點地塊選址的合理性。
2、掛鉤試點項目區選址的考慮因素
掛鉤試點一般以鄉鎮為單位，試點包括建新地塊和拆舊地塊。掛鉤試點的選址，不僅僅要考慮拆舊地塊是否適宜整理為耕地，可整理為耕地的潛力，更要從自然條件、規劃條件、經濟條件、區位因素等等方面分析掛鉤試點選址的合理性，確保掛鉤試點的實施具備可行性。
2.1自然條件
建新地塊的選址要在地質構造相對穩定的區域，避讓生態紅線，盡量避免占用耕地，特別是優質耕地。
拆舊地塊選址應考慮土壤質地未遭破壞、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以實現整理還耕。為保證拆舊地塊實施后與周圍景觀協調統一，規范推進以田、水、路、林、村綜合整治，還可將拆舊地塊周邊的坑塘、未利用地、溝渠等農用地共同進行整治。
2.2規劃條件
根據國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號），掛鉤試點縣(區、市)應依據專項調查和掛鉤試點專項規劃，編制項目區實施規劃。因而，項目區的選址必須符合試點專項規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、村鎮規劃，這是具體項目選址合法性的前提。
2.3區位條件和經濟條件
區位，或者是經濟區位，是地理范疇上的經濟增長帶或經濟增長點及其輻射范圍，是資本、技術和其他經濟要素高度積聚的地區，也是經濟快速發展的地區。掛鉤試點項目的實施既包括對建新地塊的建設，對拆舊地塊涉及農民的安置，又包括對拆舊地塊的整理復墾，需要大量的資金支持。因而掛鉤試點的選址必然要區位條件優越，經濟發展較快，具備較強的經濟實力，這樣才能確保建新安置和拆舊整理所需資金。
2.4尊重農民意愿
掛鉤試點工作以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標。在試點的選址過程中要充分吸收當地農民和公眾意見，尊重農民意愿，真正使掛鉤試點的實施做到城市反哺農村、工業反哺農業的要求，做到支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。
3、結論
掛鉤試點的實施是通過綜合整治拆舊地塊，將分散居住的農戶舊宅整理復墾，實現農民在建新地塊內集中居住，促進土地的節約集約利用，優化土地利用結構和布局。掛鉤試點的根本目的是改善農民居住條件，增加農民收入，推進城市化進程，使廣大農民真正實現“安居、樂業、有保障”，最終實現城鄉統籌發展。因而，必須做好掛鉤試點的選址，確保好事辦好。
參考文獻
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關鍵詞：快速城鎮化、鄉村規劃、規劃失效、控制與引導、編制體系、管理機制
Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.
Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism
中圖分類號：TU98文獻標識碼：A文章編號：
1 發展背景
畢節市地處烏蒙山區中段、貴州省西北部，處在滇東高原向黔中山原丘陵過渡的傾斜地帶，境內山高坡陡、溝壑縱橫，土地破碎，是典型的巖溶山區和喀斯特地貌區。全市總面積26844.5平方公里，高原山地占93.3%。
隨著新一輪西部大開發戰略的深入實施，特別是《國務院關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》（國發〔2012〕2號）和貴州“工業強省”戰略實施以來，畢節市城鄉面貌日新月異。據統計，畢節市的城鎮化率從2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城鎮化率為30.17%，進入快速城鎮化發展階段。畢節市正處于從以鄉村建設為主邁向以城鎮建設、鄉村建設并重的發展階段，在空間規劃上偏重城市規劃，而忽視鄉村規劃，使其面臨著城鄉建設空間沖突和城鄉規劃工作失效兩個方面的突出矛盾。
1.1 建設空間矛盾突出
由于地處云貴高原過渡地帶的山地地區，畢節市適宜建設用地破碎零散，同時隨著整體發展環境和交通條件的改善，城鄉建設用地空間矛盾突出。
（1）城市空間拓展迅速
根據畢節市中心城區總體規劃，其城市規模將從2010年的45萬人、32平方公里發展至2030年的160萬人、190平方公里。畢節市中心城區將進入迅速擴張階段，建設用地平均每年增加16平方公里，兩年時間現狀城區將擴大一倍。
圖1畢節市中心城區2010年與2030年建設用地對照圖
（2）鄉村建設需求旺盛
畢節市中心城區范圍內自然村落數量多且空間分布分散。據統計，2012年末，畢節市中心城區范圍內共有村莊225個，村莊密度達到23個/百平方公里，農村人口約60萬人。
經過二十多年的“開發扶貧、生態建設”發展戰略的深入實施，畢節市“三農”建設取得長足發展，尤其是農村家庭收入有了大幅提高。2012年，農村居民人均純收入分別達到4926元。農民收入提高，急需改善居住環境，促使農村建設需求迅速釋放，同時由于鄉村建設粗放、無序，導致用地需求量大。
1.2 規劃管理失效嚴重
在快速城鎮化初期，城鄉規劃工作常偏重于城市規劃編制和規劃管理的研究，而忽視鄉村規劃建設在快速城鎮化過程中的重要作用和影響。在面臨城市空間快速拓展和鄉村建設需求旺盛的情況下，城鄉建設空間矛盾導致了規劃管理失效現象的出現。
規劃失效的一個表現是鄉村規劃管理無法開展。根據城鄉規劃法的規定，城市、鎮的總體規劃和控制性詳細規劃是核發“一書兩證”（規劃項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證）的依據，鄉規劃和村規劃是核發鄉村建設規劃許可證的依據。一方面，由于缺乏鄉、村規劃作為規劃管理依據，城鄉規劃行政主管部門目前已停止核發鄉村建設規劃許可證；另一方面，在畢節市中心城區總體規劃中，重點對城市發展目標和建設用地布局進行了研究和安排，而沒有對規劃區范圍內鄉村的發展方向、發展規模、空間布局做出具體安排，在沒有編制鄉規劃和村規劃的情況下，難以指導鄉村規劃的編制和鄉村建設管理。
規劃失效的另一個表現是鄉村違法建設現象嚴重。由于東部沿海地區的產業轉移和外出務工人員的回鄉創業需求以及農民收入的提高，鄉村建設需求日益增加。在鄉村建設得不到合理疏導的情況下，鄉村違法建設活動亦日漸增多。
2 原因分析
規劃編制與管理上“重城市輕農村”、“重管制輕疏導”是導致并加劇“建設空間矛盾”和“規劃管理失效”的兩個主要原因。
2.1 規劃編制上“重城市輕農村”
受行政體制、城市經濟發展水平和規劃體系等客觀條件的制約，畢節市在城鄉規劃編制工作上出現“重城市輕農村”，主要體現在規劃編制的針對性和前瞻性不足。
首先，缺乏對鄉村地區規劃建設進行針對性研究。一方面是畢節市原為畢節地區，受行政職能的限制，城鄉規劃編制和管理職能由縣一級人民政府及其城鄉行政主管部門承擔，其規劃編制工作集中于縣城的城市規劃而忽視了鄉村地區；另一方面是經濟發展欠發達，政府在規劃編制費用上的預算較少，難以滿足全面開展城鄉規劃編制工作的需要，尤其是鄉村規劃的編制工作。由于當前城市總體規劃偏重城市建設用地的規劃布局，對鄉、村建設用地沒有做出具體安排，難以指導鄉、村規劃編制和規劃管理，導致現有城鄉規劃難以滿足城鄉空間拓展和統籌協調城鄉建設的要求。
其次，城鄉統籌發展要求對城鄉規劃體系進行前瞻性創新。在城鄉規劃法頒布實施以前，城鄉規劃的法律、法規體系著重于城市規劃，在鄉村規劃編制上的法規、規章、規范不完善，難以指導城鄉統籌規劃的編制工作。城鄉規劃法的頒布實施明確了“城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃”五個層面規劃的城鄉規劃體系。但對城鄉規劃編制中的諸多問題仍有待解決，如城市規劃區范圍內能否布置鄉村建設用地、能否批準鄉村建設、能否核發鄉村建設規劃許可證、發證的依據是什么等等，需要在相關的法規、規章、規范、標準的修改中進行完善。
2.2 規劃管理上“重管制輕疏導”
受城市建設用地指標的困擾，城市政府存在“城市建設用地指標與鄉村建設用地指標此消彼長”的認識誤區。同時，由于缺乏規劃指導，在鄉村建設規劃管理上，采取了“城市規劃區內禁止進行鄉村建設”的一刀切規劃管理方式。這種以管制為主導的規劃管理方式導致了各相關行政主管部門之間的管理工作出現脫節，主要表現在部門之間的協調性和統籌性不足。
首先，城鄉規劃、國土資源部門管理的不協調。一方面，在畢節市中心城區總體規劃中，沒有安排鄉村建設用地，為保障總體規劃的順利實施，規劃行政主管部門要求禁止在中心城區范圍內嚴禁鄉村建設；另一方面，國土資源行政主管部門則每年都有新增的宅基地建設用地指標。按照城鄉規劃法規定，進行鄉村建設的“建設單位或者個人在取得鄉村建設規劃許可證后，方可辦理用地審批手續”，中心城區范圍內的鄉村建設因為城鄉規劃行政主管部門無法核發鄉村建設規劃許可證而無法落地，使區內大量鄉村建設的合理需求失去了合法的建設途徑，從而導致違法建設嚴重和規劃管理成本增加。
其次，相關部門在鄉村建設計劃上缺乏統籌。當前，多個部門在分頭推進農村各項建設，如交通部門的通村公路建設、教育部門的教師周轉房核學生宿舍、住建部門的危房改造和棚戶區改造計劃、發改部門的生態移民搬遷、水利部門的飲水工程等等，這些工程的建設缺乏統籌安排，導致城鄉的無序建設和重復建設。
3 途徑探索
針對前文闡述的現實問題和原因分析，在快速城鎮化地區的規劃編制和規劃管理上應堅持城鄉統籌發展的工作思路，運用控制與引導并重的工作方法充實城鄉規劃編制與管理體系。
3.1 充實城鄉規劃編制體系
畢節市正處在城市發展轉型的關鍵時期，政府職能的轉型、城市經濟的轉型和城市空間的跨越都需要有一個完善的城鄉規劃體系作為支撐。
（1）加強城鄉空間一體化規劃
畢節市政府提出跨越式同城化發展戰略，跳出七星關、大方原有城區在中部地區建設新城和產業園區。在快速城鎮化地區，由于原來城市建成區范圍較小，按照城市總體規劃確定的中心城區范圍，其范圍內大部分地區仍為鄉村地區，在未來一段相當長的時期內鄉村建設仍是城鎮化的一個重要組成部分。同城化戰略的提出，使原來處于城市邊緣的鄉村地區成為城市建設的核心地區，要求加強城鄉建設空間的統籌規劃研究，在城市總體規劃層面建立城鄉空間協調機制，協調城鄉建設用地空間的矛盾。
首先，統籌確定鄉村發展規模。當前多數城市在編制總體規劃時，重點放在了城市發展規模的研究上，鮮有對鎮、鄉、村的發展方向、發展規模進行研究，從而導致鄉村規劃缺乏功能定位和發展規模上的指導。應充分研究城鄉發展的動力機制和需求，激發城鄉各層面對發展的積極主動性，根據規劃期末的城鎮化率來確定鄉村人口和建設用地的規模，指導鄉規劃和村規劃。
其次，劃定鄉村建設用地空間增長邊界。在編制城市總體規劃時，除劃定城市空間增長邊界外，還應提出鎮、鄉、村的建設空間范圍，劃定鄉村建設用地空間增長邊界，以指導下層次的鎮總體規劃、鄉規劃和村規劃，合理確定鄉村建設用地標準和安排建設用地布局。
圖2城市、鎮、鄉、村建設用地空間增長邊界示意圖
（2）制定鄉村用地分類標準
按照城鄉規劃法的規定，城鄉規劃包括“城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃”五個層面的規劃?！冻鞘杏玫胤诸惻c規劃建設用地標準（GB 50137—2011）》的修改將建設用地共分為六個中類：城鄉居民點建設用地（H1）、區域交通設施用地（H2）、區域公用設施用地（H3）、特殊用地（H4）、采礦用地（H5）和其它建設用地（H9）；其中城鄉居民點建設用地（H1）細分為四個小類，包括城市建設用地（H11）、鎮建設用地（H12）、鄉建設用地（H13）和村建設用地（H14）。
2011版用地分類標準中城市建設用地、鎮建設用地、鄉建設用地和村建設用地的劃分與城鄉規劃法的城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃相對應，為總體規劃中實現城鄉建設用地布局全覆蓋奠定了基礎。但是，對鄉、村建設用地的分類標準還沒有制定，需在此基礎上，根據鄉村實際和發展需求制定鄉建設用地、村建設用地分類標準，指導鄉規劃、村規劃的編制。
（3）充實鄉村建設規劃內容
制定一個開放、可生長、可持續、剛性與彈性兼備的鄉村建設規劃。通過該規劃實現統籌安排農村道路交通設施、公共服務設施、市政公用設施和農村村民住宅建設，控制和引導農村建設與城市開發建設的協調發展，保障和促進征地、拆遷、基礎設施建設和企業落地等各項核心工作順利推進。
第一，建立農民建房檔案管理制度。開展調查摸底工作，充分了解農村村民住房建設需求，將農民住房情況分類進行建立檔案管理，詳細登記住房困難戶、住房改善戶、已有住房戶的資料。采用“建房人申報”的方式，由村委會組織村民進行個人建房申報，經村委會、鎮政府審核后報城鄉規劃行政主管部門納入規劃進行統籌安排，明確近期建設任務。
第二，提高鄉村建設規劃的針對性和可操作性。規劃作為實施總體規劃的行動計劃，找準抓手逐步解決問題。探索多樣化的農民住房用地管理模式和住房建設模式，合理確定農民住房建設規模、布局和標準；確定新型農村社區選址，控制引導村民建房；逐步完善市政公用設施、綜合交通系統、農村基本公共服務設施和環境衛生設施；開展美化工程，塑造具有地方特色的現代景觀風貌。
第三，銜接國土部門用地管理。按照國土資源行政主管部門的要求，城市建設征用集體土地的，應返還10%的用地作為集體建設用地，發展集體經濟和配套設施建設。若城鄉規劃中沒有鄉村建設用地布局，則國土資源行政主管部門無法將返還建設用地落地，導致城市與鄉村建設的用地矛盾進一步激化。
3.2 完善鄉村規劃管理機制
由于地處山區，畢節市適宜建設用地資源緊缺，在城市建設需求和鄉村建設需求旺盛的情況下，城鄉建設空間矛盾日漸凸顯。如何促進城市建設與鄉村建設之間的協調發展、完善鄉村規劃管理依據和管理程序，成為畢節市城鄉協調發展的關鍵，也將影響未來的發展速度和發展質量。
（1）制定鄉村建設規劃管理辦法
通過該管理辦法的制定，統籌協調規劃、國土、住建等行政主管部門對鄉村建設的管理。管理辦法的主要內容包括：細化鄉村建設規劃許可證的申請、審查、核發程序；規定鄉村建設標準；明確新型農村社區建設規模和規劃選址，劃分為鄉村建設控制區和鄉村建設引導區兩類地區；明確農村村民住宅建設申請條件；明確農村村民住宅建設標準。
（2）協調城鄉建設時序
推進新型農村社區建設試點工作。充分銜接上層次規劃（土地儲備、基礎設施建設、工業企業建設）和新型農村社區發展規劃（危房改造、棚戶區改造、生態移民搬遷、“五園”新村建設、生態文明家園建設），選擇投資省、見效快、帶動效果明顯的試點。統籌協調各部門的建設計劃，協調多種渠道籌措資金，統籌安排各項政策性資金投入，撬動村民積極有序地參與新型農村社區建設，促進城鄉一體化發展。
4 結語
畢節市正從經濟、社會發展相對落后進入快速城鎮化發展階段，城鄉產業發展、城鄉建設空間拓展均處在轉型當中，規劃將在城鄉發展中起著龍頭作用。因此，充實的城鄉規劃編制體系和完善的鄉村規劃管理體系是城鄉規劃編制和管理工作的基礎和有力保障，作者仍將在規劃編制和規劃管理工作中嘗試作出有益的探索。
參考文獻：
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關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；規劃選址
中圖分類號： F291 文獻標識碼： A
引言
隨著社會的發展，國家針對出現的城鄉建設用地矛盾問題出臺了城鄉建設用地增減掛鉤宏觀政策具有重要的理論和現實意義，不僅能夠大力推進經濟建設的進一步發展，也能提高我國城鎮化進程的節奏，同時有利于實現“保持耕地總量動態平衡”這一目標和加快我國新農村建設的步伐。
1、城鄉建設用地增減掛鉤概念
城鄉建設用地增減掛鉤是指進行城鄉建設的時候用地的增加和農村居民用地的減少他們之間的一種關系。到目前為止，我國已經制定了相關城市建設用地的規定，即根據《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》(國土資發[2008]138號)規定，對城鄉建設用地增減掛鉤主要是依據土地利用總體規劃，將若干個擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊共同組成一個建新拆舊項目區(以下簡稱項目區），并采取相應的措施對土地進行新建和整理復墾，在確保項目區內各類土地面積達到平衡的狀態，最終能夠使得耕地有效面積得到很大的增加，從而使得耕地的質量得到提高，節約集約利用建設用地，更好的實現城鄉用地布局合理。
2、城鄉建設用地增減掛鉤的原則
城鄉建設用地增減掛鉤的指導基礎是科學的發展觀，從保護耕地、保護農民的合法權益為根本出發點，使得農村、農民的生產以及生活條件在很大程度上得到提高，統籌城鄉發展目標，將用地結構進行優化以及對布局進行調整作為重點。那么實現城鄉建設用地增減掛鉤要堅持以下原則：
①合理規劃和統籌相關工作，合理優化城鄉用地，優化布局，最大程度上實現土地節約化，同時促進城鄉土地利用協調發展。
②建新拆舊規模主要的目標是以掛鉤周轉指標安排項目區作為建設，對實施進度進行相應的調控，對計劃目標進行考核。
③項目區實施是整個部分的重點，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批、考核和管理，保證項目能夠進入正常實施后，逐漸的使耕地有效面積得到增加，從而使得耕地質量得到很大的提高，但是要保證建設用地總量沒有突破原有規模。
④因地制宜，對其進行統籌的安排。
⑤維護人民群眾的利益。
⑥促進城鄉經濟的協調發展，堅持以工帶農，以城帶鄉的發展道路。
3、城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題
3.1、對掛鉤政策的認識存在偏差
主要是從兩個方面存在著偏差，一方面是一些地方將增減掛鉤工作的重視度不夠，只認為其是增加城鎮建設用地指標的一種方式方法，在城鄉一體化發展和建設新農村的具體統籌上存在著很大的誤區?；蛘呤菍τ谥苻D指標的關注度過高，期望值過大，就存在只是片面的進行周轉指標的爭取。而另外一個方面是工作沒有按照相關的標準和要求進行，造成了各地村鎮建設規劃滯后，從而使得增減掛鉤與土地利用總體規劃及村鎮建設規劃存在很多的問題，銜接不夠。進行試點工作的時候，對于當地農民就業、產業的發展以及建設新農村的工作的相應工作都沒有做好，不能更好的推進整體的發展。
3.2、城鄉二元結構導致利益偏向城市
城鄉建設用地增減掛鉤的主要內容是將城市建新區與農村拆舊區整合在一起形成一個總的項目區，項目區內的耕地不發生變化作為前提，使得城市建設用地的供給可以大幅度的增加。從我國城鄉發展狀況看，我國的政策傾向主要存在著偏向城市。從而使得進行項目實施的時候，地方政府更注重城市利益的保護，違背了城鄉建設用地增減掛鉤政策實施的初衷，加上對農村利益的侵犯，因此很難實施增減掛鉤項目，并給社會造成不穩定因素。
4、城鄉建設用地增減掛鉤選址方案
4.1、城鄉建設用地增減掛鉤拆舊供給區域時序分析
農村建設用地級差指數分析土地的肥沃程度對農業用地的影響較大，但對于建設用地的影響較小，因此可以忽略土地肥沃程度對于建設用地級差地租的影響，但是好的區位條件能夠為經濟建設帶來較大的貢獻，所以應該將區位條件定為影響建設用地級差地租的主要因素。一般而言級差地租高的區域，其區位條件較好，如區位條件好的區域主要用于能夠獲得較高經濟收益的商業、區位條件差的主要用于農業用地。因而，級差地租在一定程度上能夠客觀表征已經利用的農村建設用地的經濟條件和區位條件。因此可以從區位條件、經濟條件、農戶意愿以及社會環境等四方面構建指標體系計算農村建設用地級差地租指數。其中選取到縣城中心的距離、交通通達度以及鄰近斑塊數以表征農村建設用地的區位條件，選取投資強度、財政收入、城市化率以及人均收入作為表征農村建設用地經濟狀況的指標，選取愿意參與城鄉建設用地增減掛鉤農戶比例作為代表農戶意愿的指標，選取教育水平和刑事案件發案率作為表征社會環境的指標。采用層次分析法得到各指標的權重，繼而通過綜合評價模型計算各鄉鎮農村建設用地級差地租指數。
4.2、城鎮建設用地需求區域時序分析
城市化進程中，城鎮建設用地規模的擴大必須是質和量的同時提高，即在投入中要避免盲目擴大城鎮建設用地規模，而應該將資本、人力、土地等投入資源按恰當比例投入以獲得合理的預期產出，走理性的發展道路，避免不必要的重復投資。城鎮建設用地需求區域的時空排序一定是在研究區域中土地利用效率較高、資源環境容量大、發展需求旺盛的區域的基礎上進行的，同時在城鄉建設用地總量保持不變的前提條件下，可以將農村建設用地拆舊形成的指標優先使用到城鎮建設用地供需矛盾突出且城鎮建設用地效率較高的區域，以理性擴大城鎮建設用地的規模。
4.3、城鄉建設用地增減掛鉤選址方案確定
城鎮建設用地需求區域和農村建設用地拆舊區域的時序安排，本著統籌規劃、優化配置，突出重點，分步實施;實施城鄉建設用地要本著使成本最小化，讓項目區內的群眾能夠享有更方便和舒適的生活和生產環境的基本原則，把城鄉建設用地增減掛鉤在所開展的區域內分為近期、中期和遠期的階段進行規劃。對于拆舊供給區域的近期規劃鄉鎮，根據相關數據的計算結果擬選取具有較大的整理潛力，并且具有方便開展拆舊整理復墾條件、農戶拆舊的意愿較為強烈的地區，具有特色農業優勢、存在較大整理潛力、耗費工程量和工程成本較低、投資強度較弱的區域選定作為城鄉建設用地增減掛鉤規劃的近期拆舊區，主要用將空心村和危房進行改造的模式開展拆舊整理。選取幾個鄉鎮作為城鄉建設用地增減掛鉤規劃中期拆舊區域，因為這些鄉鎮是全縣所有鄉鎮中以農業用地為主，并且經濟基礎較好、能夠釋放較大農村建設用地整理潛力的鄉鎮，在這些鄉鎮中，可采用片區化的整理模式，把空心村改造、遷村并點作為整理的重點在規劃中期進行。最后選擇幾個重要的城鎮作為規劃遠期的鄉鎮，需要注意的是通過走訪調查了解這些鄉鎮的農戶的參與城鄉建設用地增減掛鉤的規劃的意愿，并且根據居民點的具體狀況緊張整改，即使不能在規劃近期和中期將這些鄉鎮作為拆舊區域，也應該考慮在遠期將其納入規劃中。
5、政策措施
5.1、行政措施
1）、統一思想，加強領導；2）科學規劃，分步實施；3）分類指導，完善政策；4）注重環保，保護傳統；
5.2、經濟措施
1）建立多元化融資渠道；2）試行農村建設用地整理股份機制；3）激勵農村居民的搬遷意愿
5.3、技術措施
1）監督規劃的貫徹實施；2）合理估算農村建設用地價格；3）推行先進的方法和技術手段
結束語
城鄉建設用地增減掛鉤的推行，有利于滿足我國建設用地的需要，同時，也很好地保護了現有耕地。
參考文獻
摘要：城鄉建設用地增減掛鉤項目是引導城鄉用地布局和結構調整，扎實推進農村建設用地整理，促進節約集約用地和城鄉統籌發展的重要環節，本文章就城鄉建設用地增減掛鉤項目中農戶安置補償，農民拆遷意愿征詢等主要問題進行了探討。
關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤 拆舊地塊
一、城鄉建設用地增減掛鉤的內涵《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發【2008】138號）第二條“本辦法所稱城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標?！?/p>
二、城鄉建設用地增減掛鉤必須堅持的工作原則
首先以實際為出發點，必須符合規劃原則
現狀：城鄉建設用地增減掛鉤項目的拆舊地塊必須是土地利用現狀變更調查已確定的建設用地，包括農村集體建設用地和國有工礦企事業單位破產、關閉搬遷后的廢棄地等，建新地塊包括用于拆舊區農民安置用地和城鎮建設用地。
規劃：拆舊地塊必須是相關縣（市、區）土地利用總體規劃（2006-2020年）確定的可整理復墾區，建新地塊必須是相關縣（市、區）土地利用總體規劃（2006-2020年）確定的新增建設用地區。拆舊地塊和建新地塊同時要與相關縣（市、區）城鎮體系規劃和村鎮建設規劃等相關規劃進行銜接。
其次掛鉤指標按計劃歸還，堅持增減平衡原則
完善相關實施計劃措施，嚴格按計劃編報項目計劃，項目區城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標必須詳細敘述其主要用途。掛鉤周轉指標必須專項用于建新地塊，不得挪作他用，并應按照年度實施計劃優先用于拆舊地塊農村居民的安置和鄉村基礎設施等建設，使用后有節余的，可用于城鎮建設。項目區內建新地塊總面積必須小于拆舊地塊總面積，拆舊地塊整理復墾耕地的數量、質量，應比建新占用耕地的數量有增加、質量有提高。項目區內拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可用于建設占用耕地占補平衡。
三、城鄉建設用地增減掛鉤項目的精髓
1、充分尊重農民意愿、維護農民的權益
加大農村建設用地整理法規和政策宣傳力度，引導農民了解增減掛鉤項目的相關政策和法規，讓農民群總充分認識到增減掛鉤工作是一項真實的利國利民的項目.城鄉建設用地增減掛鉤項目是以保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標，本項目的順利實施必須得到老百姓的支持，充分尊重農民的意愿，項目拆舊地塊涉及到的農戶有充分的知情權，國土部門在收集、整理項目拆舊區資源的時必須和當地的農民簽署農民意愿書，征求農戶拆遷意見，確保農戶同意拆遷后將該拆舊地塊納入本次增減掛拆舊資源中。堅決反對強拆強建，切實維護農民利益，讓農民的參與需求技術和制度相結合。國土部門及編制工作人員到項目區所在地就農戶拆遷拆遷意愿、規劃布局、工程設計與當地各方面的專家和群眾進行座談，廣泛聽取各部門以及群眾的意見；編制小組人員深入調查，了解項目相關利益主體對項目實施的看法；組織當地群眾參與到項目的規劃中來，鼓勵群眾多提意見，提好意見，以保證本項目的順利進行
2、農民的安置補償必須依法依據
涉及拆遷戶的安置房嚴格按國家規定一戶一宅進行安置，按國家規定的占地標準進行建設。新建住房用地安排在各村閑置建設用地。建設由村委統一申請，統一安置。同時，對拆舊區拆遷農戶的補償主要以貨幣補償為主，征求權利人的意見，按照征地方面的程序、規定和政府相關補償標準進行補償。綜合考慮基礎設施和公共設施，人均住房面積不小于100平方米，實行統規統建，并按可住房標準進行建設；配套基本生活設施，要求達到最起碼的入住條件;人均配套8平方米養殖、雜物房,集中建設，分戶飼養;完善公共服務設施，建立暢通的對內對外信息及交通網絡等。
3、加強增減掛專項資金使用管理力度，嚴格審批、專項使用
為確保 “增減掛”項目順利實施，當地部門應將“增減掛”項目經費納入財政年度預算，設立“增減掛”專項資金，由“增減掛”項目領導小組統一管理，實行?？顚Ｓ?。為了拓寬農村建設用地整理的資金來源，除政府資金以外，也可已開辟集體、農民和經濟實體共同投資的多元投資渠道，可通過項目招標、合作、合資等形式，廣泛吸引境內外資金的參與，促進農村建設用地整理事業的發展。
4、項目區實施前后土地權屬變更造冊登記
土地權屬關系調整是指對規劃后的土地產權進行調整，其目的是既能增加有效耕地面積，提高農業生產條件和生態環境，促進農村經濟發展；又能切實保護當事人的合法土地權利，避免發生土地權屬爭議，使規劃后的土地產權關系明確；促進社會穩定。將土地開發整理權屬管理各項工作做細、做實、做好，為土地開發整理事業提供有力的法律支持和產權保障，促進土地開發整理事業的健康發展。同時最大限度地發揮土地生產力，促進項目區社會穩定，經濟發展。為此從以下方面開展土地的權屬調整工作。
5、公眾參與是增減掛鉤項目能否順利實施關鍵
公眾參與是為了充分了解社會各界人士從各自不同的角度對城鄉建設用地增減掛鉤項目的態度和觀點，反映他們的意見和建議。從而使項目的建設更加民主化、公眾化，從而避免片面性和主觀性，使建設項目的規劃、設計、施工和運行更加完善，更加合理，使項目的順利實施引導城鄉用地結構調整和布局進一步優化，推進土地節約集約利用，促進城鄉協調長遠發展。技術承擔單位和國土部門、各級政府部門人員一道進行實地踏勘，充分聽取當地村民的意見。發放征求意見書，逐戶獲取村民的對拆舊區、建新區、安置區的意見。獲得項目區的基礎資料，經過綜合分析、整理后實施規劃草案，并再次征求意見，以使項目實施規劃方案更切合實情。
參考文獻：
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