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論文摘要:非稅收入是政府財政收入的重要組成部分。本文從分析非稅收入的內涵和理論依據入手,探討了非稅收入管理中的一些現存問題,并指出了加強管理的基本思路和對策。
政府非稅收入與“準社會公共需要”相對應,和稅收收入一樣,都是政府財政收入的重要組成部分,為國家政權建設和社會事業發展所必不可少。認真研究和探索政府非稅收入的管理途徑對深化財政改革、強化財政職能有十分重要的意義。
一、非稅收入的內涵
(一)非稅收入概念。非稅收入是指國家機關、事業單位、具有行政管理職能的社會團體、企業主管部門(集團)、政府或行政事業單位委托機構(簡稱部門和單位)為履行或代行政府職能,依據國家法律和具有法律效力的規章以及憑借國有資產(資源)、政府信譽、國家投入而收取、提取、募集的,除稅收以外的各種財政性資金。非稅收入就資金性質而言,與稅收相同,都是財政性資金,并與稅收共同構成政府收入。
(二)非稅收入的種類和范圍。按照現行的預算管理辦法,非稅收入可分為納入國庫管理的非稅收入、納入財政預算外專戶管理的非稅收入和制度外管理非稅收入。其中的前兩項合并起來,就是納入財政管理的非稅收入。按照來源的不同,非稅收入又可以分為行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、國有資產經營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等。其中主要的組成部分包括行政事業性收費、政府基金、罰沒收入和國有資產經營收益。其中的大部分都已經納入財政管理。
1.預算內管理的非稅收入。預算內管理的非稅收入是非稅收入管理中較為規范的部分。其項目的確定均有法律法規作為依據,標準核定也均通過法定程序,收入全額納入國庫,支出由財政部門核撥。這部分非稅收入政策調整權限基本由中央財政控制,而且對地方而言比較透明。
2.預算外管理的非稅收入。這部分非稅收入管理的規范程度明顯低于預算內管理部分,但原則上仍是有軌可循的。建國以來尤其是改革開放以后,基于特定的背景,國家對預算外管理非稅收入的范圍做出過數次界定。盡管在不同時期,這部分非稅收入的內容有所不同,但在現實工作中,這部分非稅收入實質上是各級政府尤其是地方政府履行職能時的財力補充。
3.制度外非稅收入。在我國的政府收入體系中,制度外非稅收入最具機動性和波動性,而且歷史較短,透明度最低,是轉軌過程中逐步擴張的收入。制度外非稅收入不納入財政管理范疇,由政府部門、事業單位及社會團體直接支配,其用途廣泛,不僅用于經濟建設,而且還用于事業發展、政權建設、社會保障和公職人員津貼等。
二、非稅收入的理論依據
政府取得收入是為了實現自身的職能,政府職能規定了政府收入的合理性以及形式和數量。非稅收入一方面由政府的經濟職能所決定,另一方面是由政府提供公共產品的資金補償方式所決定。
(一)政府經濟職能的歷史總結。在過去的一個世紀里,政府的經濟職能隨著社會經濟發展和經濟體制的變化,發生了相當大的、甚至是根本性的變化。在自由競爭資本主義時期,政府只是“守夜人”;20世紀30年代第一次全球性的資本主義經濟危機后,凱恩斯提出了“國家干預論”,從此政府開始步入經濟領域,正式實施對經濟的干預,從而使政府的經濟職能獲得了空前的發展。20世紀里,與資本主義經濟不斷調整發展的過程并行,世界上先后出現了社會主義模式以及拉美模式和東亞模式。在種種模式之間,一個重要的主線就是政府與市場的關系。關于政府和市場的關系,經過一個世紀的長期探索之后,人們得出了某些共同認識:
1.市場是迄今為止人類發現的最有效率的一種資源配置方式。但市場在提供公共產品、消除自然壟斷、提供充分信息、實現公平分配和消除經濟波動等方面存在明顯缺陷。
2.一個有效的政府對于提供商品和服務以及規則和機構是必不可少的。這些商品和服務可以使市場繁榮,人民過上更健康、更快樂的生活。沒有一個有效的政府,不論是經濟、還是社會的可持續發展都是不可能實現的。
3.有效的政府包括哪些內容,這在不同的國家、不同的歷史發展階段是不同的。與其找出一個放之四海而皆準的政府經濟職能模式,不如針對本國的市場發育程度、經濟發展階段和所處的國際環境,有重點地定位本國政府在某個階段中的主要經濟職能,并隨著發展階段和國內外環境的變化而不斷加以修正。正確的思想是:凡是市場能做的,應該放手讓市場去做。引進政府是為了使市場失靈的范圍和程度縮小,使市場機制能夠承擔更多的配置功能,而不是為了用政府來代替市場。
4.政府選擇做什么和不做什么是至關重要的,有五項基礎性任務處于每一個政府使命的核心地位。這五項任務是:建立法律基礎;保持非扭曲性的政策環境包括宏觀經濟的穩定;投資于基本社會服務與基礎設施;保護承受力弱的階層;保護環境。
5.法制和民主是政府取得日益擴大經濟職能的合法性的前提。一旦政府權力失去制衡,不但無從保證政府會自愿退出競爭性經濟領域以利于市場的發育和成熟,而且極易導致政府的腐敗和濫用權力,最終影響經濟的長期發展。
(二)政府提供公共產品的資金補償?，F代經濟理論把社會產品分為三大類:私人產品、公共產品、混合產品。按照政府和市場的分工,政府負責提供公共產品和部分混合產品。
1.純公共產品的資金補償。因為純公共產品是被共同消費的,具有非排他性,理性個人將不會在使用公共產品時自動按價格付費,而是變成“免費搭車者”。因此政府職能采取強制性的手段和方式來籌集提供公共產品所需的資金,稅收正是這種強制性籌集資金的手段。但稅收不是政府提供公共產品資金補償的唯一方式,雖然所有個人同時消費同等數量的產出,但他們從同等產出中獲得的總收益和邊際收益通常是不同的。在這種情況下,稅收方式是不公平的。由此可見,當政府向特定對象提供特定服務時,是不能用稅收彌補其成本的,而應采取非稅的方式彌補政府所提供服務的成本。
2.混合產品的資金補償。純粹的公共產品是不多的,僅有國防、政府行政、外交、司法、公安以及基礎教育等?，F實生活中更多的是介于公共產品和私人產品之間的混合產品。政府在提供混合產品時,向使用者收取一定標準的使用費,既可全部或部分的補償其成本費用支出,避免公共服務的過度供給;又可以做到誰收益誰付費,在一定程度上避免“搭車”現象,有利于有效抑制消費者對社會公共事業服務的過度需求。因此政府在提供混合產品時,運用收費方式實現資金補償比征稅方式更為合理。收費體現了“誰收益誰負擔、多受益多負擔”的原則,易被繳費者接受。
三、目前非稅收入管理中存在的問題
(一)非稅收入管理職責分散。目前參與管理的部門較多,造成了非稅收入管理職責的分散,肢解和弱化了財政職能。主要表現在:一是非財政部門參與非稅收入政策的制定,肢解了財政職能。按現行制度規定,非稅收入政策制定和調整的權利并未統一在政府財政部門。如行政事業性收費政策由財政與物價部門聯合制定,行政事業性收費標準被納入價格管理范疇。這使得財政部門在實踐中經常處于被動地位。二是征收管理分散,財政部門征管職能弱化。按現行制度,非稅收入征收工作不像稅收統一到稅務部門管理,而是分散在各職能部門。各部門非稅收入征收計劃的擬定和對征收管理的重視程度往往取決于部門經費保障情況。同時,反觀財政內部,對非稅收入未實行統一歸口管理,缺少責任主體。
(二)征收成本核定流于形式。征收成本核定是編制部門綜合預算的關鍵,是財政部門管理非稅收入的重要手段。但是在實際工作中,財政系統內部熟悉非稅收入政策和項目特點的處室不能負責此項工作,導致財政對各執收部門征收的非稅收入除了按一定比例統一安排之外,其余部門仍然由執收部門安排。這種做法存在三個弊端:一是財政統管能力不強,政府集中調劑資金過小。二是消費性支出比重較大,非稅收入的經濟貢獻率下降。三是部門預算核定不科學、不公平,部門間苦樂不均現象不能徹底解決。
(三)部門利益固化。目前,部門小團體利益的舊觀念仍然制約著非稅收入規范化管理工作,一些部門將非稅收入視為部門所有,無視非稅收入實施“收支兩條線”管理有關規定,收入拒不上繳財政而截留挪用,有的甚至帳外設帳,私設“小金庫”。與此同時,一些部門即時將資金上繳財政專戶,也是立即要求辦理劃撥手續,資金管理沒有擺脫粗放模式,也沒有真正實現財政預算制度改革所提出的經費支出按進度、專項支出按計劃的管理目標。
四、加強非稅收入管理的基本思路和對策
非稅收入管理的基本思路是:嚴格計劃審核,鼓勵合理增收,硬化預算約束,強化支出統籌,增加政府可調劑財力,為經濟轉軌時期各級政府重點工作提供有效的財力保障。
(一)加快非稅收入法制建設。法制建設是推進非稅收入管理的基礎和前提。從長遠看,非稅收入的取得必須以法制為基礎。從近期看,國家應抓緊研究出臺非稅收入管理法規,通過政府法規的形式明確非稅收入概念、范圍,明確財政部門在非稅收入管理中的主體地位,界定財政部門與執收單位之間委托和被委托關系,并對非稅收入實行“收支兩條線”、“收繳分離”和“收支脫鉤”管理作出具體規定。
(二)加強征收管理
1.建立非稅收入征管機構,理順和強化財政職能。各級財政部門要組建非稅收入管理的專門機構,整合財政內部非稅收入管理職能,實行歸口統一管理,建立完整的非稅收入征管體系。
2.科學核定非稅收入計劃,強化收入預算剛性。要綜合項目特點、當年政策變化和上年實際收入等因素進行逐項逐戶核算,并合理確定審定程序,提高計劃編制的科學性。
3.加強專戶管理,建立完整的非稅收入核算體系。要隨著改革的逐步到位,徹底取消各執收單位設立的過渡賬戶,部門所有收入均要統一納入財政非稅收入專戶,提高財政部門對非稅收入的監控力度,及時發現和糾正執收單位的各種違規違紀行為,杜絕違紀資金通過財政繳撥合法化現象的發生。
(三)建立激勵約束機制。對部分非稅收入要實行增收激勵政策,充分調動執收單位積極性,促進非稅收入總量做大,彌補一般預算資金不足,實現既鼓勵執收部門自覺增收,又增加政府可調劑財力的雙贏目的。
(四)硬化支出預算約束。要把非稅收入擺到和稅收收入同樣的地位上,一并作為部門預算的資金來源,按照建立公開、公正、透明、高效的公共財政體系要求,進一步深化非稅支出管理改革,統一財政預算管理制度。
參考文獻:
黨的十六屆三中全會明確指出，要“推進財政管理體制改革，健全公共財政體制，深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革?！狈嵌愂杖胧钦斦杖氲闹匾M成部分，是保障地方政府正常運轉、促進社會經濟事業發展的重要財力。但是，長期以來我國政府非稅收入管理中存在的諸如收入流失、分配失控、監督失靈等問題比較突出，如少數部門、單位和工作人員把收取的非稅收入視為單位自有資金，大量非稅收入在財政體外循環；多頭征管，收費養人、三亂現象屢禁不止；缺乏統一的法律規范，難于實施有效的監督等，嚴重削弱了政府的調控能力，為此，湖南省2004年9月1日頒布實施了《湖南省非稅收入管理條例》（以下簡稱《條例》）。該《條例》是我國第一部規范非稅收入管理的地方性法規，從體制上切斷了個人收入與部門權力、資源占有之間的聯系，有利于深化財政改革，增強政府宏觀調控能力，建立完善公共財政體制，既有利于推進依法行政，建設法制政府，又有利于進一步優化經濟發展環境，從源頭上預防和治理腐敗。
一、《條例》頒布實施的成效分析
（一）規范賬戶管理，實行源頭控收
根據《條例》規定，任何部門和單位未經財政部門批準，擅自開設非稅收入過渡性賬戶的，一律視同“小金庫”處理。為了把這一規定落到實處，株州市財政部門一方面是在五家國有商業銀行統一設立了“非稅收入匯繳結算戶”，用于歸集、記錄、結算非稅收入款項，并簽訂了代收協議，其網點均可代收非稅收入，執收單位和繳款人可以就近將非稅收入繳入“非稅收入匯繳結算戶”，為執收單位和繳款人提供了方便；另一方面是在征收管理系統上線和新版票據發放之前，通過嚴格審核執收單位的非稅收入項目，以湖南省財政廳統一制定的非稅收入項目庫和單位經過年檢的收費許可證為依據，糾正了一些超標收費和亂收費問題。使用征收管理系統和新版票據后，單位執收的非稅收入只能直接繳入“株洲市非稅收入匯繳結算戶”，單位過渡戶得以撤銷，“收支兩條線”管理進一步規范。據統計，市本級共撤銷嚴格意義上的過渡戶14個，清繳以前年度滯留的收入211萬元，接管國土收入過渡戶收入4965萬元。
（二）堅持收繳分離、依法加強征管
2005年元月1日起，市本級全面推行了“單位開票、銀行代收、財政統管、政府統籌”的征管模式。1.改進征收方式，堅持收繳分離。法定征收單位、非稅收入征收管理機構、受委托征收單位在征收非稅收入時，向繳款義務人開具《湖南省非稅收入一般繳款書》，繳款人持繳款書到財政部門指定的銀行，將款項直接繳入非稅收入匯繳結算賬戶。除法律、法規、規章規定可以當場收取之外，禁止非稅收入執收或受委托單位當場收取現款。2.嚴格減免程序，做到應收盡收。非稅收入正常的緩征、減征、免征必須符合法律、法規、規章的有關規定，禁止隨意減免、越權減免和收“人情費”的行為。確因特殊情況需要緩征或減免非稅收入的，由執收單位提出意見，經同級非稅收入管理機構和財政部門審核后，報同級人民政府批準。3.明確征收主體，完善委托征收，進一步理順了防洪保安資金、污水處理費、電費附加、水資源費、國土收入等委托征收收入的管理，簽訂了目標管理責任書，同時加強了核算。對防洪保安資金、國土收入、基本建設聯合收費建立了征收臺賬。此外，對涉及上下級分成的非稅收入，也逐步通過“非稅收入匯繳結算戶”實行就地繳款、分級劃解。
（三）落實收支分離，推進綜合預算
從2005年1月1日起，株州市本級根據《條例》規定，對非稅收入實行了更規范的預算管理。株州市非稅收入管理機構于預算年度開始前，認真核定市直單位非稅收入年度計劃，測算并扣除政府統籌資金后，作為非稅收入年度預算。株州市財政局按照部門預算改革的要求，把非稅收入形成的財力與其他財政收入形成的財力，一同納入部門預算編制范圍，統籌安排，實行綜合財政預算。市級執收執罰部門取得的非稅收入及時全額繳入“非稅收入匯繳結算戶”。各類非稅收入都按照“收支兩條線”管理規定，通過“非稅收入匯繳結算戶”歸集后，定期劃解株州市國庫或財政專戶，納入財政管理。此外，在財政部門內部也實現了嚴格的“收支兩條線”管理，管征收的部門不管支出，管支出的部門不管收入。
總的來看，通過規范和加強非稅收入管理，進一步理順了財政收入分配關系，優化了經濟發展環境，推進了公共財政體制的建設，增強了非稅收入運行的透明度，發揮了非稅收入調節收入分配、支持事業發展、促進社會進步的積極作用，增強了政府宏觀調控能力，也從源頭上治理和預防了腐敗。
二、株洲市政府非稅收入管理存在的問題
《條例》頒布實施后，在現實的政府非稅收入中雖然取得了一定的成效，但是在實際的實施中也存在諸多問題。
（一）收支脫鉤和全口徑預算還沒有真正到位
《條例》規定，非稅收入是財政收入的組成部分，各級人民政府應當將非稅收入納入財政統籌安排，實行綜合預算管理。此外，從規范的部門預算角度來講，也要求做到財政性資金統一調度、統籌安排、“收支”脫鉤，即單位的支出與單位的收入沒有必然聯系，單位的支出依據其工作職能、工作項目的重要性來確定。但實際上，由于思想認識不到位，在利益面前，仍有不少單位、部門思想上對此難以接受，所以目前為止基本還是多收多支、少收少支，從而導致單位、部門之間分配不公，苦樂不均，財政僅僅成了資金的“中轉站”，政府的宏觀調控能力難以發揮。但是反過來講，如果收支真正脫鉤，又將影響單位執收的積極性，致使非稅收入不能應收盡收，導致收入任務難以完成。
（二）行政事業單位的服務性收費和社團收費游離于預算管理之外
當前，有些行政事業單位鉆了政策的空子，將一些取消的行政事業性收費轉為服務性收費管理，仍然憑借行政權力變相收取，使用稅務票據規避財政管理，增加了群眾負擔；還有一些行政事業單位下設的所謂的社會團體（協會），同樣是憑借行政權力收取會費或拉贊助，沒有納入財政管理，有些就變成了單位的“小金庫”，成為滋生腐敗的溫床。
（三）非稅收入增收與規范管理不協調
根據有關資料顯示，高收入的發達國家非稅收入占財政收入的比重為5一15%，中等收入國家為15一25%，低收入的發展中國家為20－30%。一般說來，非稅收入在各國財政收入中所占比重大多為20%左右。株州市非稅收入占財政總收入的比例在30％左右，比例較高。當前，株州市財政收入每年都以較高的速度增長，水漲船高，對非稅收入也有較高的增長要求。如果按照《條例》的要求進一步規范非稅收入管理，那么，從短期來看，傳統模式的非稅收入規模必將受到影響，至少行政事業性收費和罰沒收入等將控制在一個比較合理的范圍內，不會有較大的增長，對年度財政收入任務的完成將產生負效應。在縣區特別是鄉鎮（街道辦事處）一級，推進非稅收入規范管理進度不理想，在一定程度上是受財力的限制，不少基層單位經費不足，其本級財力無法保證正常運轉，于是一些不規范的收入應運而生。要規范管理，首先要痛下決心，對這些不合理的非稅收入進行規范，但同時又給財政增加了壓力，所以，不少地方進退兩難。
三、對株洲市政府非稅收入管理的改進措施與建議（一）強化資金預算管理
非稅收入是各級政府的地方財政收入，應納入財政預算管理。規范非稅收入資金管理的最終目標就是要實現財政收支的“全口徑預算管理”。在當前非稅收入尚未全部納入預算管理的過渡階段，政府應加大非稅收入的統籌力度。要按照部門預算改革的要求，把非稅收入形成的財力與其他財政收入形成的財力一同納入部門預算編制范圍，統籌安排，實行真正統一的財政預算，把收支兩條線落到實處，從而逐步改變過去那種“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的分配格局，從機制上解決以前那種受部門利益驅動，亂收、亂罰、亂支等現象?？傊?，非稅收入管理涉及面廣，面臨的問題很多，必須綜合考慮，既要考慮到執收單位的利益，有適當的激勵機制，又要規范其執收行為，做到應收盡收。只有這樣，才能使非稅收入管理走上良性發展之路。
（二）加強監管，規范服務性收費和社團收費
按照不與民爭利的原則，行政機關不得有服務性收費。以服務性收費為主的事業單位，要按照徹底脫鉤的原則，逐步、真正走向市場。因此，當前對于部門預算單位的服務性收費，要按照《株洲市人民政府關于規范市直單位非稅收入管理的通知》規定，將其稅后凈收入納入部門預算管理。目前，將行政事業單位的門面出租收入利用非稅收入征收平臺進行征管，就是一個很好的嘗試。對于社團收費，也要采取區別對待的原則進行規范。對于機構、人員、經費尚未與財政撥款的行政事業單位真正脫鉤的社團組織，要進一步加強監管，摸清底子后，這一塊的收費要納入非稅收入的管理范圍，防止行政事業單位權力濫用以及社團組織變成機關的附庸。
關鍵詞：非稅收入管理綜合預算審計
隨著市場機制的完善和公共財政框架的建立，非稅收入已成為政府財政性資金的重要來源，從表1可以看出，近年來我國非稅收入占財政性資金的相對規模雖然穩中有降，占到財政性資金的約近四分之一，但絕對規模卻逐年擴大，在調節經濟運行過程中發揮著不可替代的作用。一方面，它為公共產品和準公共產品的供給資金運作提供了有效的保障；另一方面，它所體現出的公平思想也是公共財政體制的應有之義。但是，非稅收入的自身特點又決定了相對于稅收收入而言，非稅收入運作中主觀因素較強，操作規范程度較弱，所以迫切需要強化對非稅收入的征收、預算、使用等各個環節的管理。
我國非稅收入管理中的問題
（一）收支管理不到位
現行收費體制是收費主體支配收費資金，即“收支掛鉤”。目前，收費資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還，收費單位將收費資金實行專戶儲存之后，財政部門統籌5%-20%的比例，分批返還給收費主體，收得越多，返還的越多。二是全額返還，財政部門根據收費單位編制用款計劃將專戶儲存的全部收費資金分批撥付給收費主體。這種收支掛鉤的收費體制與單位利益聯系緊密，為保住和擴大既得利益，各部門競相行使分配職能，收費規模日益膨脹。
（二）預算管理不規范
雖然政府財政部門按照相關規定建立了綜合財政預算制度，但預算內外“兩張皮”現象依然存在，大量非稅資金并未實際納入預算管理，甚至國家已明確規定應納入預算管理的一部分非稅收入，仍游離于財政預算管理之外，使得非稅收入在使用過程中“漏出”嚴重，使用效率低下，財政“集中力量辦大事”的宏觀調控能力減弱。此外，目前我國部門預算的編制仍沒有擺脫“基數加增長”的做法。人為因素較多，沒有一定的科學依據。
（三）資金管理不完善
現行我國非稅收入資金的管理是“誰收取，誰所有，誰使用”的政策，加上有些單位財務制度不健全，內部控制機制落后，各資金所有單位支配使用非稅收資金基本上不受限制和約束，造成極大的使用低效率甚至是違法違規濫用。同時，由于會計制度的一些漏洞，使得資金運行使用的信息反饋缺乏透明度，主要表現有少記非稅收入，少記歷年結余，記賬科目太粗，私設小金庫等。
（四）監督機制不健全
非稅收入支出雖有的納入預算管理，但與財政內撥款相比，這部分資金的預算編制比較粗化，大部分非稅收入回撥資金支出安排存在較大隨意性，缺乏有效的監督機制，對管理中出現的違規行為也缺乏強有力的約束。
完善非稅收入管理的相關對策
確立政府非稅收入新理念。完整的政府預算，由稅收收入和非稅收入共同構成。要逐步淡化預算外資金概念，確立非稅收入是財政收入重要組成部分的新觀念，給非稅收入以“所有權屬國家，使用權歸政府，管理權在財政”的定位；把規范政府非稅收入管理與加強稅收管理置于同等重要的地位；消除非稅收入的認識誤區，樹立全局意識，把非稅收入管理置于財政改革與經濟發展的全局之中，推動政府非稅收入管理改革。
完善票據管理。在征收管理方面，為了強化非稅收入管理，以票據為“龍頭”，實現以“票”管“收”是票據管理改進的目標。推行非稅收入新型財政票據體系具體改進措施：首先，由財政部門設立票據管理機構專司票據，規范和統一政府非稅收入票據。其次，強化票據管理機構的管理功能，不但要加強票據發放的管理，而且要延伸管理范圍，加強其使用管理，建立票據領購、稽查、核銷制度。從源頭上規范非稅收入執收行為。再次，建立以計算機網絡為基礎的票據信息系統，實現對票據的印制、發放、填開、繳交、核銷的全程監管，實現非稅收入“單位開票、銀行代收、財政統管”的管理模式，從而達到“以票管收”的目標。
建立綜合財政預算管理模式。在預算資金管理方面，實行財政綜合預算，按照政事分開的原則，實行非稅收入使用上的分類管理，改進行政、事業的預算管理方法。積極探索非稅收入按項目安排資金的新型預算管理方式，實現非稅收入分配權集中于政府財政的管理目標，保持預算的完整性，并按照資金性質實行分類管理。
實行國庫集中支付。在使用管理方面，非稅收入使用須實行國庫集中支付制度，所有政府非稅收入納入國庫單一賬戶體系管理后，對政府非稅收入用于人員工資、基本建設、購買性支出及其他專項支出，實行由財政直接支付。資金使用通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應商或用款單位。用款單位按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執行機構提出支付申請，財政國庫支付機構根據批復的部門預算和資金使用計劃及相關的要求對支付申請審核無誤后，向銀行發出支付令，并通知央行國庫部門通過銀行進入全國銀行清算系統實時清算，財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。減少資金撥付的中間環節，防止挪用資金，提高政府非稅收入使用的透明度和效率。
加大對非稅收入的審計監督力度。審計監督的作用不僅僅局限于對問題的披露和查處，還在于對效率導向的指引，推進依法、高效理財，促進公共財政的建立和完善。實行非稅收入征、管、審相分離。審計、財政和監察部門應對非稅收入的項目、收費內容、收費票據及收支等情況進行監督檢查，對有違反政府非稅收入征收管理的，應依據《財政違法行為處罰處分條例》給予行政處分。形成一個以政府財政為主體，物價、審計、監察等部門和執收單位相互配合的監督模式，建立部門協調配合、多環節相互銜接、全過程跟蹤監督的監督機制，確保非稅收入依法征收，應收盡收，嚴格征管，規范運作。
一攬子配套措施跟進。非稅收入無序膨脹、管理失控與混亂，一個深層次原因就是轉軌時期各方面的改革制度規范不協調。因此需從根本上治理好非稅收入，并使其進入規范的公共財政運行軌道。為此，本文提出如下一攬子配套改革政策建議：進一步完善分稅制，授予地方政府充分的收入自，譬如發債權，建立起完善的地方稅體系，建立科學、規范、公平、公開的轉移支付制度；轉變政府職能，消除機構冗余和人員膨脹；確立非稅收入的法律地位與框架：規范和完善非稅收入征收與使用及其財務會計的法規制度，加大法律法規的立法進程，特別要加快《非稅收入管理法》的制定。
參考文獻：
1.李友志.政府非稅收入管理[M].人民出版社，2003
關鍵詞：政府非稅收管理財政收入國民收入分配
政府非稅收入作為財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種重要形式。在政府收支管理、特別是基層政府收支管理中占有舉足輕重的地位。加強和規范政府非稅收人管理，是構建公共財政體制的重要內容之一，同時也是整頓和規范財經秩序，從源頭上防治腐敗的重要舉措。但改革至今，尚未形成一套規范化的管理體制，文章擬結合工作實踐，就進一步加強和規范政府非稅收人管理提出粗淺見解。
一、政府非稅收入的歷史沿革和特點
加強和規范政府非稅收入管理，必須對政府非稅收入本身的歷史和特點進行研究。只有掌握了政府非稅收入的發展規律、特點和管理要求，才能正確地加強和規范政府非稅收入管理。
(一)政府非稅收入的歷史沿革
政府非稅收入的概念和范圍在《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜[2004]53號)中已經有了明確界定，這里不再贅述。政府非稅收入概念源起于預算外資金概念，預算外資金最初泛指各種行政事業性收費、政府性基金、專項收人、主管部門集中收入等，因為管理較為松散，多數未納入預算管理甚至未納入財政管理，故名之“預算外資金”。隨著改革的推進，管理的加強，部分行政事業性收費納入了預算管理。捐贈收入、彩票公益金、國有資產和國有資源有償使用收入等也涵蓋納入財政管理的范圍。預算外資金的概念漸漸不能適應改革的需要，政府非稅收入概念應運而生。政府非稅收人概念及其范疇的提出，是深化改革的結果。標志著我國在建立公共財政體系、規范政府收人機制上向其邁出了可喜的一步。政府非稅收入與預算外資金相比，不簡單是范圍的擴展，管理方式的改變，而是一個質的飛躍。政府非稅收入與稅收并列，這樣從理論上就把政府非稅收入擺到了與稅收同等的高度，提高了政府非稅收入的重要性。
(二)政府非稅收入的特點
政府非稅收人是指除稅收以外，巾各級政府、周家機關、事業單位、代行政府職能的社會體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收人的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。
相對于稅收的強制性、無償性和固定性來說，政府非稅收入具有靈活性、補償性、專用性、不穩定性、非普遍性和自主性等特點：靈活性：靈活性是指政府非稅收入在實現政府財政職能上具有方便、靈活的特點。補償性：按照公共財政理論，社會需要分為純公共需要和準公共需要，純公共需要由政府通過稅收全部滿足，社會準公共需要則只能由政府稅收部分滿足，不足的部分則要收取一定補償費用，這就是政府非稅收入的由來。專用性：政府非稅收入是政府提供準公共服務取得的收入，帶有一定的補償性。不穩定性：稅收具有固定的稅率、征收范圍，調整變動一般較小。非普遍性：政府非稅收入的普遍性，是指征收政府非稅收入不帶有普遍性，只是向需要政府提供準公共服務的人群征收政府非稅收入，而不需要政府提供準公共服務的人群則不需要繳納政府非稅收入。自主性：府非稅收入的自主性包括兩個方面：一是地方政府設立的自主性；二是繳納的自主性。
由于政府非稅收入內容廣泛，性質不完全相同，歸納的特點，對于政府非稅收入主體是適用的，但不一定完全適用于每一項政府非稅收入。充分認識和深刻領會政府非稅收人的特點，對于加強和規范政府非稅收人管理，提高政府非稅收入使用效益，具有積極的指導作用。
二、政府非稅收入管理改革的進展情況
政府非稅收入管理改革是對預算外資金管理改革的深化和拓展，同時也對改革提出了更高的要求。**年，財政部《關于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜[20o4153號)，正式吹響了政府非稅收入管理改革的號角?！锻ㄖ返南掳l，對政府非稅收人管理改革起到了很大的促進作用，進一步明確了政府非稅收入管理范圍，確定了大的指導方針。從地方到中央，對于政府非稅收入管理都有了不同程度的加強。制定了一系列政策，采取了一些有效措施，對于強化政府非稅收入管理起到了一定的積極作用。一是很多地方財政部門都陸續成立了政府非稅收入專職管理機構，為加強政府非稅收人管理提供了組織保障。二是制定了一些地方性政府非稅收人管理法規和文件，為全國性立法作出了有益探索。三是將政府非稅收人納入部門預算編制范圍，通過編制綜合財政預算，實現了財政收入的統籌安排。四是建立了政府非稅收入年度稽查制度，加大了政府非稅收人的監督管理。五是強化征管措施，加強了征收管理。實行了收繳分離制度，有效地杜絕了執收環節截留坐支行為的發生。改革推行幾年來，取得了一定的成績，但也存在不足。主要表現為，改革尚沒有形成一套完整的理論，沒有統一同定的管理模式，政府非稅收入管理水平參差不齊，認識不一，很多地方還停留在預算外資金管理的觀念和模式上。離規范化、科學化的要求還有很大的差距。
三、政府非稅收入管理中存在的主要問題及原因分析
(一)當前政府非稅收入管理存在的主要問題
結合管理實踐，筆者認為，當前政府非稅收入管理中存在的主要問題有三：一是法律依據不足。政府非稅收入管理缺乏全國性的法律、法規，在實踐中沒有具體的法律法規可以依據執行，加強政府非稅收入管理經常要到處尋找法律依據，出現無法可依的尷尬局面。二是機構職能不明。政府非稅收入改革起源于地方，很多地方為加強管理成立了專職管理機構。地方成立機構本無可厚非，但財政體制基本是垂直對口管理，由于在機構設置上，地方設置在前，導致下級和上級機構設置不統一．上下級不對口，造成管理關系不順暢。三是管理體制落后。目前政府非稅收入管理的各個環節包括設立管理、征收管理、資金管理、支出管理等仍然基本沿襲原來預算外資金管理的模式和體制，沒有隨著政府非稅收入管理的提升麗完善，存在分散、脫節現象。
(二)主要原因分析
改革推行這么多年，依然存在上述問題不得不引人深思，造成這種局面的原因是多方面的，主要原因是改革的推動力不足：改革的推動力主要來自以下幾個方面：一是黨委政府的重視；二是職能部門的工作；三是社會各界的輿論。三者中以黨委政府的推動力為首，起著決定性的作用，其次是職能部門的工作，再次是社會各界的輿論推動。三者之間既可以相互制約，也可以相互促進。改革的阻力主要來自一些既得利益部門的反對，任何一項改革都會引起利益的重新劃分。一些既得利益者當然不會輕易放棄自己的既得利益，會想方設法阻撓改革的進行。推動力與阻力的對比程度決定著改革的進程。
四、加強和規范政府非稅收入管理的幾點建議
根據政府非稅收入的特點，結合政府非稅收人管理中存在的問題，加強和規范政府非稅收入管理，積極推進政府非稅收入管理改革，應重點做好以下幾項工作。:
(一)加大宣傳力度．營造良好氛圍
改革要以輿論為導向，通過輿論宣傳，提高社會各界對政府非稅收人管理重要性的認識，爭取得到黨委政府的重視和社會各界的支持。統一思想，形成改革的合力，減少改革的阻力。
(二)加強機構建設，組建專業化管理隊伍
對政府非稅收入實施專門管理是加強政府非稅收入管理的需要，也是社會化分工發展的客觀要求。按照整合資源、職能統一的原則，中央、省應組建政府非稅收入專職管理機構，整合各項管理職能，做到機構和職能相對應，并對下級管理機構提出明確要求。從而理順管理關系，強化管理職能。做到上下暢通，規范高效。
(三)加強法制建設。做到有法可依
建議盡快出臺全國性的政府非稅收入管理法律、法規，明確政府非稅收入概念、性質、范圍、管理原則、管理機構、管理辦法等，以形成包括立項制度、審批制度、征收制度、預算制度、執行制度、監督制度在內的科學管理體系。用以指導、約束政府非稅收入管理行為。提高政府非稅收入管理的規范化水平。做到依法管理，規范管理。
關鍵詞：非稅收入 管理 有效配置 監管
一、關于政府非稅收入的涵義和特點
（一）政府非稅收入的涵義
非稅收入是指國家政府、各級機關、事業單位及其他社會團體依法行使政府職能、政府聲譽、國有資源、國家資產，提供公共服務，從中取得用于社會公共所需求的財政資金，是政府收入的一部分。
（二）政府非稅收入的特點
政府非稅收入的特點主要表現為靈活性、非普遍性、資金專屬性以及不穩定性。政府非稅收入是與稅收收入相對的，在我國法律法規的范疇內，可按照特殊環境下或特定地區的受益性原則，選擇收費、籌集基金和罰款等方式，即具有靈活性。政府非稅收入主要來源于特定的環境、經濟等和特殊的使用用途，不針對廣大全民收取，即具有非普遍性。政府非稅收入的用途多與其征收的來源緊密關聯，即具有資金專屬性。政府非稅收入與征收對象、征收多少和被征收對象的行為有著直接的關系，所以，政府非稅收入是政府收入的補充，是稅收的輔助形式，即具有不穩定性。
二、政府非稅收入管理中存在的問題
（一）政府非稅收入的監管體系不健全
目前，我國政府非稅收入不斷持續增長，政府非稅收入的監管存在不規范制度現象。首先，政府非稅收入的內部監管采用實地監繳和專項檢查等方式。但是在實際監管的工作中，主要是政府非稅收入種類多，而且過于分散，致使監督政府非稅收入的主體不清楚，進而其主體的多元化限制了監管職能的作用。其次，政府非稅收入的外部監管是指立法機關、紀委部門、新聞媒體和社會公民等。政府各部門崗位更換調動頻繁，部門之間缺乏工作程序上的協調效果，同時，社會媒體和公民對相關法律制度意識薄弱，不能有效地及時舉報違法等事宜。
（二）政府非稅收入的預算管理存在漏洞
現階段，政府非稅收入的預算仍是使用“預算內和預算外”，預算制度沒有統一化，未能貫徹部門和綜合預算的管理制度，削弱了政府非稅收入的管理職能，具體表現為以下幾個方面：
一方面，預算管理制度沒有徹底執行收支均衡，政府非稅收入編到預算執行時，政府非稅收入的管理部門和執法單位就返還比例問題存在著質疑，大幅降低預算的使用效果。
另一方面，各部門預算編制不完整，未能將各個部門的非稅收入預算完全編入到所屬部門或單位的預算中，所以，政府非稅收入預算編制工作未能發揮其真正的作用。
（三）政府非稅收入的征管制度不完善
政府非稅收入在管理工作過程中，存在一些治理方面的漏洞；在執法人員執法期間，易出現執法不嚴和違法不究的情況。政府非稅收入的領導和管理者對政府非稅收入的法律法規政策不熟悉，當遇到問題時，憑借自己的工作經驗處理問題，忽略了相關法律法規的政策。對于在繳款時出現的違法現象，執法人員沒有對違法行為依法追究，也沒有對相關的責任人作出處罰行為，形成執法不嚴和違法不予追究的現象。
三、優化政府非稅收入管理的策略
（一）構建健全的政府非稅收入的監管體系
構建一套完善的政府非稅收入的監管體系，要做到從根源抓起，改變政府非稅收入的監管思路。首先，要逐步實行各種各類的管理信息有封閉到公開，透過網絡和媒體，提高政府非稅收入管理和監督的透明度。其次，在監管體系中補充多方面的主體。包括：項目建議的審批由立法機構負責，政府非稅收入的監督由審計部門負責，違法犯規的處罰由司法部門負責，道德監督由社會媒體和公眾參與其中。有效地協調各方監管主體之間的聯系和影響，從而形成一個多元化、多層次的監管體系。
（二）完善政府非稅收入票據管理，加強其監管系統
基于財政票據各有不同且數量很多，應該積極研究新的票據管理方式。采取設立財政票據管理檔案、搭建電子化管理系統、加強票據收發等有效措施，同時經常性地核實票據的使用情況，堅持以票控款，票款一致，從根源上發揮票據管控的有效作用。加強政府非稅收入管理和監督的建設，利用網絡信息平臺，通過計算機技術，提升政府非稅收入管理水平，實現以票控款，網絡監督的高效率模式。
（三）規范和統一政府非稅收入的收繳
當前，國家政府機關和各地政府強化政府非稅收入管理的法律法規制度，盡早實行規范化、統一化管理方式，對于收繳環節出現的違法行為，要予以依法處理，做到政府非稅收入收繳有監管。為提升政府非稅收入收繳的工作效率，政府部門與銀行共同合作，簡化收繳流程，繳款人通過銀行網點直接把款項繳納國庫，作為政府非稅收入，并由征繳部門開票，制定出一套規范的科學的收繳流程。
四、結束語
政府非稅收入是地方政府資金的重要來源，也是地方政府使用各項職能的根本。隨著我國經濟的不斷發展，政府非稅收入也在逐步上升，但是因為管理和制度的不足，造成了政府非稅收入管理呈現較多問題。因此，提高政府非稅收入管理水平，依法杜絕不良現象，從而維護了政府的良好形象。
參考文獻：
[1]鄭新建.全面規范非稅收人管理加快建立現代財政制度[J].財政研究，2014， （10）
一、非稅收入概念的提出
非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式,屬于財政資金范疇。廣義地說,非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入,具體來看,主要包括行政事業性收費、政府性基金、社會保障繳款、財產經營收入、出售商品及服務收入、罰款和罰沒收入、贈與收入、特許收入、主管部門集中收入及其它收入等。
長期以來,我國一直使用“預算外資金”的概念和口徑。在國家正式文件里,最早出現“非稅收入”一詞是在《財政部、中國人民銀行關于印發財政國庫管理制度改革試點方案的通知》即財庫[2001]24號文件中。其后,《關于2009年中央和地方預算執行情況及2009年中央和地方預算草案的報告》提出要“確實加強各種非稅收入的征收管理”,2009年5月的《財政部、國家發展和改革委員會、監察部、審計署關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》的(財綜[2003]29號)文件中,第一次對 “非稅收入”概念提出了一個較明確的界定:“中央部門和單位按照國家有關規定收取或取得的行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、國有資產經營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入?！?這種從“預算外資金”到“非稅收入”的轉變,標志著我國在建立公共財政體系、規范政府收入機制上認識的深化。
非稅收入與預算外資金相比,既有區別又有聯系。非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類;預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類?，F在提非稅收入概念,表明隨著預算管理制度改革(部門預算和綜合預算的實施)和政府收入機制的規范,可以逐漸淡化預算外資金概念。目前非稅收入的主體還是預算外資金,但有相當一部分非稅收入已經被納入預算內管理,今后的改革目標是要隨著部門預算和綜合預算的深入推進,將預算外資金全部納入預算管理。
二、我國非稅收入的現狀、管理存在的問題及原因分析
(一) 基本情況和存在的問題——非稅收入數額大、征收主體多元化、管理欠規范
建國初期,我國預算外資金主要是為數較少的稅收附加和零星的收費收入。1953年,預算外資金只有 8.91億元 ,相當于預算內收入的 4.2 %.改革開放前的1978年全國預算外資金為347億元,相當于預算內收入的 30.[，！]6 %;在體制轉軌和財政分權改革的過程中,我國預算外資金迅速膨脹,非稅收入在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補缺”,演變為占據“半壁河山”,成為與預算內收入、稅收收入并駕齊驅的財力資源。1992年預算外資金為 3855億元 ,相當于當年預算內收入的 97.7% .1993年調整口徑后,預算外資金收縮到相當于預算內1/3左右,但增長仍迅速, 1996年預算外資金決算數為 3893億元 ,仍相當于財政收入的一半。
根據下表反映的情況,我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2000年的4640.15億元,增長了4.83倍。 由于轉軌過程中,還存在大量的既非預算內也非預算外的灰色財力(制度外收入),但是考慮到其法律地位的不合理性,此估算結果中并未將其納入“非稅收入”規模。
即使這樣,根據上表數據,我國非稅收入占財 政性資金的比重在1985年為42%,1990年達到了50%,世紀之交也在接近40%的水平。
我國非稅收入超常規膨脹的問題,突出表現在地方層次。例如湖南省2009年非稅收入總額達到278億元,相當于同期地方財政收入的1.36倍;而且從增長速度也超過地方財政收入,1998-2001年,該省非稅收入分別較上年增長15.25%、9.22%、13.22%,比同期地方財政收入的增幅分別高出5.33、3.01和6.89個百分點,比同期各項稅收的增幅分別高出10.55、4.76和6.46個百分點。廣東省2009年預算外資金收入達499.42億元 ,比上年增長36.6%,占一般預算收入的41.56%,但考慮到非稅收入的口徑比預算外資金的概念要大,其非稅收入所占的比重要也要超過50%.非稅收入大于稅收的情況,在經濟發達的地區一般要平緩一些,這可能是因為經濟發達地區政府地方稅源相對充裕,不必像欠發達地區的政府那樣,要更大程度上依賴非稅的途徑籌資。
地方非稅收入的過度膨脹和無序混亂有其直接的體制背景。收費主體多元化、管理政出多門。現行地方收費主體主要有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛生監督部門、
公安、司法、檢查、城建、環保、教育等管理部門,每個部門都有收費名目,而且一個部門收取多種費,同時管理上職權分散,亂收費的現象較為嚴重。盡管經過多年對收費項目的清理、減并、撤銷,根據財政部綜合司的有關數據,2000年全國性的收費項目仍有200多項,2009年為335項,地方每個省的收費項目平均在100多項目以上,其中仍不乏有不合理和欠規范的收費項目。此外,更嚴重的是,盡管中央三令五申,向企業和居民的亂收費、亂罰款和亂攤派仍然屢禁不止,秩序混亂,有的地方和部門的收費罰款甚至沒有基本的標準,由具體執行人員掌握,收多收少、收與不收彈性大,隨意性強。再有,盡管有關收費規定對收入的用途有明確規定,但由于監管上的疏松薄弱,許多費用存在收用不符。 (二) 原因分析
體制轉軌是我國非稅收入膨脹的大背景。非稅收入(尤其是預算外非稅收入)的產生以是以統收統支財政管理體制的打破為背景,其發展則以體制轉型時期各類經濟主體釋放其長期受到抑制的自主性與創造性的強烈需求為依托,其無序膨脹則是以轉軌時期監督和約束機制薄弱為基本條件。
在轉軌過程中我國政府收入來源渠道多元化、非稅收入迅速增長的原因相當復雜,其中既有體制性因素,也有非體制性壓力。歸納起來,成因主要有以下幾點:
第一,分權式改革連帶出了事權財權化意識,激活了原先受壓抑的局部利益,中央各部門和地方各級政府機構總是試圖通過多渠道籌資來落實自己擴展了的事權。改革過程中自上而下逐步把經濟管理權分散給各級政府和主管部門,其目的在于充分調動地方政府及有關部門促進發展的積極性并加快實現區域經濟結構的升級優化。與此同時,政府各部門也強化了自己的事權。中央政府在向地方、部門分散事權的同時,相應大大降低了自己的資金分配能力。一方面,由于預算內稱之為收入上解或支出補助的轉移支付存在較嚴重的非客觀性而苦樂不均、“鞭打快?！?因而地方政府就不再把更多的希望寄托在預算內資金的轉移支付上,而是走“自力更生”的道路,擴張預算外資金和非預算外資金,走非規范之路來落實資金以履行職能(職能合理與否姑且不論)。另一方面,由于各部門并不愿僅通過政策的制定、調整權來樹立自己的威望,而是希望利用實實在在的資金分配權來強化自己的地位,因此,各部門的預算外資金和非預算外資金也快速膨脹。事權趨向于演變為財權,財權反過來又支撐事權擴大。
第二,各級政府間彼此戒備,盡可能擴大不納入體制約束的資金。轉軌時期,我國先后進行過四次較大的財政體制改革(1980、1985、1988、1994年),每次改革的目的都包括規范政府間財政資金分配原則并強化各級政府的協調。應當看到,改革效應是遞增的,初始目的的實現程度逐步加深,但也必須承認,各級政府間的彼此戒備和算計從未消除。其根源在于,“一級政府、一級事權”規則的存在勢必促使各級政府維護本級利益并盡可能擴張收入,而已有的制度規范遠不足以保證上下雙方利益邊界的清晰和穩定。在確定政府間財力分配時,決策中往往是上級說了算,下級只能提建議,并沒有實際決策權。這樣,下級政府 干脆就把資金劃到預算外乃至制度外。正是因為政府之間的資金分配尚未走入法治化和客觀、公正、合理的道路,各級政府盡可能通過擴張預算外收入和非預算收入來不斷加大自己的可支配財力。當然,這種情況在經歷了1994年比較徹底、具有突破性的財稅改革之后,已有所改變。
第三,“正稅”的稅源流失較嚴重,導致預算內資金增長乏力,迫使各級政府通過非規范之策籌措預算外、體制外資金。我國的名義稅率始終遠遠高于實際稅率,各種納稅主體都在通過多種辦法規避稅收,稅收征管機構依法治稅水平和努力程度也低于合理標準,因而偷漏稅和越權、濫行減免稅普遍存在,預算內收入難以隨經濟發展同步增長。這也使各部門、地方政府傾向于通過收費和自主政策來籌措所需資金來緩解收支矛盾。
第四,政府系統各部門、各權利環節在本位利益驅動下,通過擴張可供他們掌握支配的預算外收入和非預算收入,來尋求其福利最大化。在市場經濟大潮沖擊下,政府系統及財政供養的事業單位幾度出現“創收”,其方式手段五花八門,除創辦出來的經濟實體要以種種方式對政府部門的權力環節上交部分收入之外(這種情況即使在名義上雙方“脫鉤”之后,仍普遍存在),也包括巧立名目直接收取各種“費”,以“辦公(辦案、辦事等)需要”為名索要錢物,等等。所有這些政府系統創收而來的收入,一部分歸入預算外,另外相當可觀的一部分,曾歸入“制度外”。在非稅收入在部門、單位收支掛鉤的情況下,利益驅動尤甚。收費資金收支掛鉤大致有兩種形式:一是差額返還。收費單位將收費資金實行專戶儲存之后,財政部門扣除10%一30%的比例,分批返還給收費主體,收得越多,返還的越多;二是全額返還。財政部門根據收費單位編制用款計劃將專戶儲存的收費資金分批撥付給收費主體。近年在推行“收支兩條線”改革之后,還有不少暗中的“掛鉤”關系。這種收支掛鉤的收費體制,使收費的多少與單位的福利水平、個人收入息息相關,這是收費過多過濫、膨脹不止、企業和居民不堪重負的重要動因。
第五,在我國經濟轉軌變型時期市場、技術和體制諸條件發生較大變化的情況下,必然發生某些公共產品向“半公共產品”乃至私人產品的轉變,使公共產品邊界模糊漂移,進而公共服務與商業邊界相應模糊漂移,不同性質的收費魚龍混雜,于是原本就具有擴張非規范收入動機的政府部門及權力環節,更借勢巧立名目增加收費,擴張這類收入。
第六,根據現行政策規定,行政事業性收費實行中央和省級兩級管理,按隸屬關系分別由國務院和省級物價、財政部門組織實施。其中項目管理以財政部門為主會同物價部門;征收標準以物價部門為主會同財政部門;涉及到農民利益的重點收費項目需報經國務院或省、自治區、直轄市人民政府同意;政府基金則由財政部門會同有關部門管理。在一些相關文件中還賦予了地方政府審批附加費、建設費的職權。這種相互交叉、多頭控制的運行機制,在現實經濟生活中執行起來漏洞很多:一是把收費項目和標準管理分開,收費管理和政府性基金分開,人為地割裂了收費管理的內在聯系;二是行政性收
費和事業性收費按同一原則進行調控,不利于區別對待加以合理化;三是管理收費的不同部門,由于所處地位不同,認識和處理問題的出發點存在差異,加之法律約束乏力,導致一些在中央得不到審批的收費項目就分散到地方審批,在一個部門得不到批準就轉移到另一個部門審批,以某種名目得不到批準就換個名目審批,因而成為導致非稅收入無序擴張的一種體制性因素。 第七,政出多門競相收費的機制,與行政體制改革的長期滯后有關。政府行使職能上“缺位”與“越位”并存,政府與市場得分工界定模糊不清,各級政府的事權劃而不清,界而不定,政府部門之間職責交叉嚴重。因而在體制轉軌和政府職能轉換的過程中,每次體制變革都容易衍生出一些靠收費“吃飯”的部門,行政機構陷入精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的惡性循環之中。預算內財力無法滿足政府規模龐大的日益增長的開支需要,于是非規范的非稅收入就成了支撐政府運轉的一種選擇。
論文關鍵詞：燃油稅改革的分析
自1994年起，人們期待已久的燃油稅改革歷經十四年“千呼萬喚始出來”。這是當前我國稅制改革中繼增值稅轉型改革后出臺的又一項重大舉措，對社會許多行業及人們的生活將產生重大影響，但對委屬企業經濟指標的影響不明顯。
一、 燃油稅改革基本內容
2008年12月18日國務院印發了《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》。通知決定自2009年1月1日起實施成品油稅費改革，取消原在成品油價外征收的公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六項收費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費；同時，將價內征收的汽油消費稅單位稅額每升提高0.8元，即由每升0.2元提高到1元；柴油消費稅單位稅額每升提高0.7元，即由每升0.1元提高到0.8元；其他成品油消費稅單位稅額相應提高。
燃油稅改革就是將現有的養路費轉換成燃油稅，實行“捆綁”收費。這種燃油稅制實質上是通過將養路費“捆綁”到油價上，將每輛汽車要交的養路費轉換成稅費，在道路等公共設施日益成為一種稀缺資源的大背景下，更多地體現了“多用多繳，少用少繳”的公平原則。它利用稅收杠桿引導燃油消費者節能減排，達到環境保護的目的，于國于民是利大于弊的好事情。
二、關于燃油稅的稅負及征收問題
1、燃油稅占汽油零售價34.6%
目前，世界發達國家已經普遍實施燃油稅。美國對汽油征收30%的燃油稅，英國稅率是73%項目管理論文，日本稅率是120%，德國稅率是260%，法國稅率是300%。我國周邊國家和地區燃油稅稅負大體為40%左右，韓國、印度、新加坡、俄羅斯、中國香港和澳門的汽油零售價格中燃油稅所占比重分別為31.5%、52.1%、26.1%、44.2%和39.3%。
我國成品油消費稅改革后，稅在汽油和柴油零售價格中所占比重將分別達到34.6%和30.7%，仍低于周邊國家和地區燃油稅稅負的平均水平。
2、燃油稅通過生產環節征收
目前我國90%以上的成品油是由中國石油和中國石化兩大集團生產的，燃油稅通過生產環節征收，納稅人和稅源相對集中，可以降低征納成本。如果在批發和零售環節征收，核算比較復雜，同時容易造成稅收大量流失。
此外，在生產環節征收成品油消費稅，還可以促進中央與地方政府理順分配機制。成品油消費稅是從原屬于地方收入的養路費等轉化而來的，改革后先作為中央稅，再通過財政轉移支付將收入分配給地方，有利于進一步規范政府收入行為，加強監管，保證成品油消費稅收入專款專用。
3、燃油稅從量征收多用多繳
從國際來看，燃油稅的征收方式通常有兩種：一是從量征收，二是從價征收。從量征收，由所使用燃油的量多少來決定，使用量大的，自然需要多繳，如美國、加拿大等國；而從價征收，即以現有成品油價格為基準按一定的比例征收，并根據油價變動而浮動，如德國。
這次稅費改革采取從量征收主要是為了形成稅收與油品價格變動沒有直接關系，只與用油量多少直接關聯的機制，而且成品油消費稅從量征收比較簡便站。
三、燃油稅改革對四大行業的影響
2009年1月1日，《成品油價稅費改革方案》將開始實施，對與此相關的汽車運輸、石油化工、汽車、航空航運等四大行業影響各不相同。
1、汽車運輸業：費用明顯降低
燃油稅改革對汽車運輸業而言，將減少公路養路費、公路運
輸管理費、公路客貨運附加費三項費用支出，大幅度降低運輸成本。以河北省一輛25噸的貨車為例，每月每噸養路費190元，養路費月支出4750元；公路運輸管理費、公路客貨運附加費每月1500元左右，三項費用合計6千余元，全年可降低費用7-8萬元。
2、石油化工: 煉油毛利由虧轉盈
由于國家和地方都沒有含稅油的總量數據,石油商通常會減少含稅油量而增加非含稅油量。這樣項目管理論文，本來隨著國際油價的下降而相應下調的國內成品油價格，有很大一部分實際上保住了原來高價位,燃油稅改后，兩大石油集團業績會比大家預期的要好。同時,推進成品油價改,有利于長期理順價格機制。2009年國內煉油毛利將從-752元/噸上升至68.7元/噸以上，實現扭虧為盈。銀河證券認為,因為燃油稅改革的推出將上調中國石油2009年業績至1.05元，上調中國石化2009年業績預測至0.65元,。
3、汽車業: 小排量受益大
2008年前5個月，國產越野車銷量同比增長39.72%，進口越野車更是增勢迅猛。缺乏稅收等經濟調控手段正是高油價背景下“耗油大車”仍大行其道的原因。而燃油稅的推出，行業對于中小排量車型、柴油車型以及新能源汽車的研發與生產將有所傾斜，也將給一些具有先進動力技術的生產企業帶來空前的機遇。
這里需要特別指出的是，對于擁有家庭轎車的私家車主而言，在考慮稅費支出時可以計算稅費平衡點的行駛里程。改革后按河北省標準，每月可減少養路費支出105元，年節約1260元。由于每升汽油增稅0.8元，按百公里耗油量10升測算，稅費平衡點為每月行駛1312.5公里，即月行駛超過1312.5公里，燃油稅大于養路費;月行駛不超過1312.5公里，燃油稅小于養路費，與改革前相比費用減少。
4、航空航運業:直接影響有限
對航運業而言,船舶使用的成品油主要是船用燃料油和柴油。船用燃料油為動力油,而柴油主要用于船舶發電,兩者的比例約為9:1。根據目前情況,船用燃料油征收燃油稅的可能性不大,而柴油由于占比較低,其價格上漲對上公司業績影響不大。
對航空業而言,由于航油不屬于燃油稅征收范圍,故開征燃油稅對航空業沒有影響?？紤]到航油占航空公司總成本的比例已高達40％,隨著國內航油價格的下調，將有利于緩解航空公司經營壓力,對航空公司形成利好。
